РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

СИБИРСКОЕ ОТДЕЛЕНИЕ БАЙКАЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

На правах рукописи

БЕЛОУСОВА АННА ГЕННАДЬЕВНА

ФИНАНСОВЫЙ МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ФОНДОВ

i     : \    ■

Специальность: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

 ДИССЕРТАЦИЯ  на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Научный руководитель: доктор экономических наук,

, >i-._o                                                                                    профессор, академик МАН ВШ,

t                                                                                          заслуженный деятель науки РФ

СамарухаВ.И.

Иркутск, 2003

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ......................................................................................3

1.   ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ФОНДОВ........................................9

1.1.    Экономическая сущность внебюджетных социальных фондов...............9

1.2.     Трансформация финансового механизма формирования и использования внебюджетных социальных фондов на современном этапе.........................24

1.3.     Особенности функционирования внебюджетных социальных фондов

на субфедеральном уровне..................................................................45

2.  АНАЛИЗ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ФОНДОВ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ..............................58

2.1.     Образование доходов внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия..........................................................................................58

2.2.     Использование финансовых ресурсов внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия...............................................................83

3.  МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ФОНДОВ............105

3.1.     Методика оценки финансовой устойчивости внебюджетных социальных фондов.......................................................................................    105

3.2.     Методические рекомендации по проведению комплексного анализа финансовой устойчивости внебюджетных социальных фондов..................131

3.3.     Рекомендации по совершенствованию финансового механизма формирования и использования внебюджетных социальных фондов .........  145

К             ЗАКЛЮЧЕНИЕ..............................................................................160

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ....................................167

ПРИЛОЖЕНИЯ..............................................................................179

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В условиях становления в Россий­ской Федерации рыночной социально ориентированной экономики особую зна­чимость приобретают вопросы финансирования системы социальной защиты населения. Как известно, одним из основных источников финансирования со­циальных гарантий в настоящее время выступают средства государственных внебюджетных социальных фондов. Однако из-за низких темпов экономиче­ского роста и низкой заработной платы финансовых ресурсов этих фондов не хватает для выполнения целевых функций социальной защиты населения. В связи с этим возникает объективная необходимость определения основных на­правлений реформирования системы внебюджетных социальных фондов. На современном этапе осуществляется активное обновление законодательной ба­зы, регламентирующей деятельность этих фондов, направленное в основном на трансформацию финансового механизма формирования и использования вне­бюджетных социальных фондов. Тем не менее, на данный момент остаются дискуссионными следующие вопросы: на какой основе необходимо формиро­вать и использовать финансовые ресурсы внебюджетных социальных фондов -на страховых принципах или принципах государственной социальной помощи, насколько рациональны уже проведенные и законодательно закрепленные пре­образования в области функционирования внебюджетных социальных фондов. Кроме того, до сих пор остается открытым вопрос об объективности сущест­вующего разграничения прав и полномочий между уровнями системы внебюд­жетных социальных фондов и о соответствии этих прав и полномочий выпол­няемым функциям и решаемым задачам.

В связи с обозначенными выше проблемами возникла необходимость рассмотрения особенностей формирования и использования финансовых ре­сурсов внебюджетных социальных фондов. Вместе с тем представляется акту­альным определение направлений дальнейшей трансформации финансового механизма формирования и использования внебюджетных социальных фондов.

4

Степень разработанности проблемы. В ходе исследования была изуче­на и систематизирована литература, в которой освещены теоретические и прак­тические вопросы функционирования государственных внебюджетных соци­альных фондов.

В процессе рассмотрения экономической сущности внебюджетных соци­альных фондов были изучены труды ряда видных экономистов: Андросовой Л.Д., Аюшиева А.Д., Бабича A.M., Берлина СИ., Бондаря Т.Е., Вавилова Ю.Я.,  Гончаренко Л.И., Дробозиной ЛА., Жданова В.П., Жигас М.Г., Журкиной Н.С., Капкаевой Н.З., Ковалева В.В., Колпаковой Г.М., Мнакацанян А.Г., Огородника С.Я., Окуневой Л.П., Павловой Л.Н., Родионовой В.М., Романовского М.В., Ру­саковой О.И., Сабанти Б.М., Самарухи В.И., Сергеева ЛИ., Соколова А.Н., Су-торминой В.Н., Федосова В.М., Федотова Д.Ю., Фисенко М.К., Цизман И.О. Исследованию сущности финансового механизма посвящены работы Базаровой Г.В., Вавилова Ю.Я., Гончаренко Л.И., Дробозиной Л.А., Иваницкого В.П., Ка­зака А.Ю., Песселя М.А., Родионовой В.М.

В существующей научной литературе функционирование внебюджетных социальных фондов рассматривается либо с позиций социального обеспечения, либо с позиций социального страхования. При этом основное внимание уделя­ется отдельным проблемам, связанным с финансированием различных форм социального обеспечения, т.е. внебюджетные социальные фонды, чаще всего, рассматриваются как инструмент для реализации социальных гарантий, а не как самостоятельный финансовый институт.

В работах выше перечисленных авторов недостаточно внимания уделяет­ся рассмотрению сущности именно финансового механизма формирования и  использования внебюджетных социальных фондов. Практически не задейство- ван системный подход при изучении функционирования внебюджетных соци­альных фондов. В связи с чем, как правило, без внимания остаются проблемы, связанные с функционированием региональных внебюджетных социальных фондов.

Недостаточная теоретическая и практическая разработанность опреде­ленных выше проблем обосновывает научную необходимость и актуальность

5

темы диссертационного исследования, а также определяет его основные на­правления.

Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в обосно­вании необходимости, направлений и методов совершенствования финансового механизма формирования и использования внебюджетных социальных фондов.

Для достижения поставленной цели автором определены следующие за­дачи исследования:

■    рассмотрение экономической сущности внебюджетных социальных фон­дов;

■    изучение финансового механизма формирования и использования вне­бюджетных социальных фондов и его трансформации на современном этапе;

■    определение особенностей функционирования внебюджетных социаль­ных фондов на субфедеральном уровне;

■    проведение анализа формирования и использования финансовых ресур­сов внебюджетных социальных фондов;

■   разработка рекомендаций  по  определению  финансовой  устойчивости внебюджетных социальных фондов в регионе;

■   разработка методических основ комплексного анализа финансовой ус­тойчивости внебюджетных социальных фондов.

Предмет исследования - финансовый механизм формирования и ис­пользования внебюджетных социальных фондов.

Объект исследования - внебюджетные социальные фонды Республики Бурятия.

%                        Теоретической и методологической базой исследования послужили

 работы экономистов в области теории финансов, социального страхования, фи­нансовой устойчивости. В ходе исследования были изучены труды зарубежных и отечественных экономистов, рассматривающих вопросы финансирования системы социальной защиты населения. В процессе исследования была исполь­зована законодательная база функционирования внебюджетных социальных фондов Российской Федерации, а также региональных внебюджетных социаль-

6

ных фондов. Анализ формирования и использования внебюджетных социаль­ных фондов, представленный в работе, проведен на основе статистических дан­ных Госкомстата России, Госкомстата Республики Бурятия, финансовых отче­тов внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия.

Методической базой исследования явились методы экономического анализа, а также методы имитационного моделирования, изложенные в трудах Багриновского К.А. и Егоровой Н.Е. В работе использованы методы сравни­тельного, статистического, горизонтального и вертикального, факторного, фи­нансового анализа, метод группировки и методы системного анализа.

Наиболее существенные результаты, полученные автором в процессе исследования:

■    выявлена специфика функционирования финансового механизма форми­рования и использования внебюджетных социальных фондов на субфеде­ральном уровне на основе анализа законодательной базы, регламенти­рующей деятельность этих фондов, и анализа формирования и использо­вания финансовых ресурсов внебюджетных социальных фондов Респуб­лики Бурятия;

■   предложены методические подходы к определению размеров средних страховых тарифов на различные виды обязательного социального стра­хования, необходимых для обеспечения финансовой устойчивости регио­нальных внебюджетных социальных фондов, на основе формализации процесса формирования и  использования  финансовых ресурсов  этих фондов;

■   выработаны рекомендации по совершенствованию финансового меха­низма формирования и использования внебюджетных социальных фон­дов на основе анализа теоретического и практического материала, а также апробации методических разработок.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

■   уточнено понятие «государственные внебюджетные социальные фонды» с учетом страховых принципов формирования и использования финансо-

7

вых ресурсов этих фондов и на основе определения их участия в распре­делительных и перераспределительных отношениях;

■    конкретизировано понятие и определена структура финансового меха­низма формирования и использования внебюджетных социальных фон­дов исходя из особенностей функционирования внебюджетных социаль­ных фондов, специфики формирования и использования финансовых ре­сурсов этих фондов;

■    сформулированы критерии оценки финансовой устойчивости внебюд­жетных социальных фондов на основе группировки доходов региональ­ных внебюджетных социальных фондов по источникам формирования и расходов по основным направлениям их осуществления; предложен инте­гральный показатель комплексной оценки финансовой устойчивости этих фондов.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что диссертационная работа представляет собой самостоятельное завер­шенное научное исследование, а методические разработки и практические ре­комендации могут быть применимы для совершенствования финансового ме­ханизма формирования и использования внебюджетных социальных фондов.

С использованием разработанных методик проведен анализ финансовой устойчивости внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия, опреде­лены основные направления совершенствования финансового механизма фор­мирования и использования финансовых ресурсов внебюджетных социальных фондов. Полученные в ходе исследования результаты применяются в работе Бурятского территориального Фонда обязательного медицинского страхования и Регионального отделения Фонда социального страхования Российской Феде­рации по Республике Бурятия. Результаты диссертационного исследования бы­ли использованы для разработки республиканской целевой Программы рефор­мирования системы управления региональными финансами в Республике Буря­тия; в процессе преподавания дисциплин «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Финансы, денежное обращение и кредит», «Пенсионное обеспечение» и курса по выбору «Внебюджетные фонды» по кафедре «Финансы и кредит»

8

Восточно-Сибирского государственного технологического университета; при подготовке блока «Финансовая политика в регионе» хоздоговорной ЫИР Ака­демии бюджета и казначейства Минфина РФ.

Апробация исследования. Теоретические положения и практические выводы исследования докладывались и обсуждались на Международной науч­но-практической конференции «Экономика, экология и общество России в 21-ом столетии» (Санкт-Петербург, 2001 г.), научно-практической конференции ВСГТУ (Улан-Удэ, 2001 г.), 2-й школе-семинаре молодых ученых России (Улан-Удэ, 2001 г.). Основные положения диссертационного исследования на­шли отражение в опубликованных работах.

Публикации. Результаты исследования изложены в 8 публикациях об­щим объемом 3,1 печатных листа.

Структура диссертационной работы определена целью и задачами ис­следования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Работа содержит 187 страниц, включая 46 таблиц, из них 37 - в тексте и 9 - в приложениях; 12 рисунков, из них 9 - в тексте и 3 - в приложениях; список использованной литературы из 155 наименований и 12 приложений.

1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ФОНДОВ

1.1. Экономическая сущность внебюджетных социальных фондов

Переход к рыночной экономике характеризуется повышением уровня со­циального риска, сопряженного с безработицей, материальной необеспеченно­стью работников и другими явлениями, характерными для экономического кри­зиса. В этих условиях становится проблематичным поддержание сложившегося уровня финансирования существующей системы социальной защиты, бази­рующейся на доходах государственного бюджета. Возникает объективная не­обходимость в установлении связи между получением социальных выплат и созданием фонда финансовых ресурсов, из которого они осуществляются.

Государственные внебюджетные социальные фонды были введены в действие, закреплены соответствующими законодательными актами в системе финансовых отношений России, в начале 90-х годов (1990 - 1993 гг.). С помо­щью института внебюджетных социальных фондов предполагалось снять зави­симость ресурсного обеспечения системы социальной защиты населения от бюджета, ограниченность доходов которого особенно болезненно сказывалась на социально значимых отраслях, финансируемых в сметном порядке из раз­личных звеньев бюджетной системы. В результате функционирования внебюд­жетных социальных фондов у государства появились дополнительные финан­совые ресурсы для обеспечения социальных гарантий, что было особенно важ­но в условиях хронического дефицита бюджета, постоянного недофинансиро- вания в области образования, культуры, здравоохранения и т.д.

Образование внебюджетных социальных фондов было обусловлено не только необходимостью изыскания дополнительных ресурсов для финансиро­вания социальных гарантий, но и необходимостью развития государственного обязательного социального страхования. С помощью социальных внебюджет­ных фондов предполагалось модернизировать систему социальной защиты на-

10

селения, перейти от социальной помощи к обязательному социальному страхо­ванию.

Реформирование системы социальной защиты осуществлялось, исходя из мирового опыта. В мировой практике известны следующие основные формы (институты) социальной защиты населения [104, с.98]:

1. социальное страхование (с публично-правовым статусом);

v                         2. социальная помощь, оказываемая государством и муниципалитетами;

t                         3. частная страховая инициатива;

4. социальные услуги, оказываемые предприятиями.

В начале 90-х годов в России, в силу переходного периода, еще не было условий для развития частной страховой инициативы, а у предприятий - финан­совых ресурсов для социального обеспечения своих работников на доброволь­ных началах, в результате чего, на первый план вышло государственное обяза­тельное социальное страхование. Основной функцией государственного соци­ального страхования является резервирование части доходов граждан на случай наступления социальных рисков. В рамках социального страхования размер со­циальных выплат, как правило, связан с индивидуальным вкладом страхуемого и его страхователя (работодателя). Развитие обязательного социального страхо­вания, как формы социальной защиты населения, позволяет перенести часть социальных расходов государства на работодателей и работающее население. Для осуществления обязательного социального страхования проведено было аккумулирование финансовых ресурсов, что было реализовано через образова­ние государственных внебюджетных социальных фондов.

В настоящее время достаточно широко распространено определение вне-\                бюджетных фондов как формы перераспределения и использования финансо-

₄                вых ресурсов государства. Так, Родионовой В.М., дано такое определение:

«Внебюджетные фонды - это форма перераспределения и использования фи­нансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования некото­рых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе опера­тивной самостоятельности» [139, с.290].

и

Берлин СИ. дает следующее определение: «Внебюджетные фонды - это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекае­мых государством для финансирования, не включаемых в бюджет, некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевым назначением фондов» [34, с.89].

По мнению Ковалева В.В., «Внебюджетные фонды - это специфическая форма перераспределения и использования финансовых ресурсов страны для финансирования конкретных социальных и экономических потребностей обще­государственного либо регионального значения» [137, с.283].

Колпаковой Г.М. внебюджетные фонды трактуются как «форма перерас­пределения и использования финансовых ресурсов для финансирования обще­ственных потребностей» [67, с.249] . При этом подчеркивается то, что основное их назначение заключается в осуществлении обязательного социального стра­хования.

Ряд авторов придерживается мнения о том, что внебюджетные фонды яв­ляются фондами денежных средств (финансовых ресурсов) государства, имею­щих целевое назначение. Например, Бабич A.M. и Павлова Л.Н. считают, что: «Внебюджетные фонды - это целевые фонды финансовых ресурсов, предназна­ченные для решения централизованных задач на уровне государства, муници­палитетов и отраслей экономики, обеспечивающие дополнительными источни­ками финансирования приоритетные направления социально-экономического развития общества» [26, с. 443].

Многие авторы дают двоякое определение внебюджетных фондов. На­пример, в работах Дробозиной Л.А. приводятся следующие определения:

1) «Внебюджетные фонды государства представляют собой совокуп­ность финансовых средств, находящихся в распоряжении центральных или региональных (местных) органов власти и имеющих целевое на­значение» [142, с.305];

12

2) «Внебюджетные фонды - один из методов перераспределения нацио­нального дохода государством в пользу определенных социальных групп населения» [142, с.305].

Последнее определение в большей степени касается внебюджетных соци­альных фондов, так как именно эти фонды имеют социальную направленность. Капкаева Н.З. и Журкина Н.С. определяют внебюджетные фонды сле­дующим образом:

1) «Внебюджетные фонды государства представляют собой совокупность

финансовых средств, находящихся в распоряжении центральных и ме­стных органов власти и имеющих целевое назначение» [57, с.8];

2) «Внебюджетные фонды - это форма перераспределения и использова-

ния финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финанси­рования некоторых общественных потребностей и комплексно расхо­дуемых на основе оперативной самостоятельности» [57, с.8]. Определение именно государственных социальных внебюджетных фон­дов встречается у Бабича A.M. и Павловой Л.Н.: «Государственные социальные внебюджетные фонды - это целевые централизованные фонды финансовых ре­сурсов, формируемые за счет обязательных платежей и отчислений юридиче­ских и физических лиц и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь» [25, с.254]. Здесь вне­бюджетные социальные фонды также трактуются как фонды финансовых ре­сурсов, указываются источники формирования и раскрывается целевое назна­чение внебюджетных социальных фондов.

В Бюджетном кодексе представлено следующее понятие внебюджетных фондов: «Государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Россий­ской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь» [4, ст. 13]. Такой подход к определению внебюджетных фондов объясняется

13

тем, что по закону о федеральном бюджете на 1995 год, статус внебюджетных должны были иметь только пенсионный фонд, фонд медицинского и социаль­ного страхования и фонд занятости населения. Средства Федеральных целевых внебюджетных фондов должны были быть консолидированы в бюджеты соот­ветствующих уровней, а целевые внебюджетные фонды иметь статус целевых бюджетных фондов.

Первый подход к определению внебюджетных фондов основывается на одной из основных функций этих фондов - распределительной. Родионова В.М, Берлин СИ. трактуют внебюджетные фонды как форму перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством, здесь отра­жается процесс вторичного распределения (перераспределения) стоимости ва­лового общественного продукта, т.е. имеется в виду распределение финансовых ресурсов, которые уже были аккумулированы государством. Берлин СИ. до­полняет определение Родионовой, отмечая обязательность целевого использо­вания средств этих фондов. Дробозина Л.А. определяет внебюджетные фонды как метод перераспределения национального дохода государством. Этот подход к определению внебюджетных фондов отражает их общественное назначение. При этом рассматривается вся система внебюджетных фондов, т.е. в этих опре­делениях не раскрываются особенности функционирования именно внебюд­жетных социальных фондов.

В данном случае особого внимания заслуживает рассмотрение участия внебюджетных социальных фондов в распределительных и перераспредели­тельных отношениях. Так, Родионова В.М. трактует распределительные отно­шения следующим образом: «Первоначальной сферой финансовых отношений являются процессы первичного распределения стоимости общественного про­дукта, когда эта стоимость распадается на составляющие ее элементы (с, v и т) и происходит образование различных форм денежных доходов и накоплений. Вычленение в составе выручки от реализации продукции прибыли, отчислений на социальное страхование, амортизационных отчислений и т.п. осуществляет­ся с помощью финансов и отражает процесс распределения стоимости в соот­ветствии с целевым назначением каждой ее части» [139, с. 10], также Родионова В.М. считает, что «...все, что связано с дальнейшим распределением уже рас­пределенного, относится к перераспределению» [139, с.10].

14

Трактовка внебюджетных социальных фондов как метода перераспреде­ления национального дохода является несколько неверной, так как в экономи­ческой науке под национальным доходом понимается добавленная стоимость за исключением отчислений на потребление капитала и косвенных налогов [75, с. 142], а средства внебюджетных социальных фондов формируются за счет страховых взносов, которые являются частью издержек производства.

По нашему мнению, финансовые ресурсы внебюджетных социальных фондов формируются и используются посредством распределения и перерас­пределения валового внутреннего продукта. Валовой внутренний продукт ис­числяется путем суммирования валовых добавленных стоимостей, создаваемых в отраслях экономики, а валовая добавленная стоимость есть разница между стоимостью выпускаемых товаров и промежуточным потреблением, т.е. фонд оплаты труда является одной из составляющих валового внутреннего продукта.

Определение внебюджетных фондов как фондов денежных средств явля­ется достаточно узким. Внебюджетные фонды являются не только фондами финансовых ресурсов, они выполняют определенные функции, решают постав­ленные перед ними задачи, отличаются некоторыми особенностями функцио­нирования.

Существующие определения не полностью раскрывают экономическую сущность внебюджетных фондов, в них представлена характеристика внебюд­жетных фондов с одной из двух сторон: либо с функциональной, либо с содер­жательной.

На наш взгляд, определение внебюджетных социальных фондов должно отражать не только их общественное назначение, содержание и целевое ис­пользование, но и особенности их формирования и функционирования.

Одной из особенностей функционирования внебюджетных социальных

фондов является то, что хотя эти фонды и включены в состав бюджетной сис-t *                темы, но, тем не менее, организационно выведены за рамки бюджета и имеют

определенную экономическую самостоятельность. Внебюджетные социальные фонды (за исключением Фонда занятости населения) были наделены статусом самостоятельных государственных финансово-кредитных учреждений. Финан­совые ресурсы фондов находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие либо

15

цели, прямо не предусмотренные законом. Средства фонда занятости до по­следнего времени находились в оперативном управлении и распоряжении фе­деральной Государственной службы занятости населения и ее подразделений (департаментов) в субъектах РФ. Данный фонд упразднен при переходе на еди­ный социальный налог. Однако его функции финансируются за счет средств федерального бюджета.

Деятельность каждого внебюджетного социального фонда направлена на решение определенного круга проблем. Так, Пенсионный фонд РФ был создан в целях управления финансовыми ресурсами пенсионного обеспечения. Дея­тельность Фонда социального страхования РФ направлена на обеспечение фи­нансирования гарантируемых государством социальных пособий. Фонд обяза­тельного медицинского страхования отвечает за обеспечение финансирования целевых программ в рамках реализации закона РФ «О медицинском страхова­нии граждан в РФ». Государственный фонд занятости населения был создан для финансирования мероприятий, связанных с разработкой и реализацией го­сударственной политики занятости населения.

Для обеспечения эффективности функционирования внебюджетных со­циальных фондов был предусмотрен принципиально иной механизм их форми­рования, который значительно отличался от формирования бюджета. Доходная часть бюджета образуется, в основном, за счет налогов - инструмента внеэко­номического административного принуждения. Механизм формирования вне­бюджетных социальных фондов базировался на обязательных страховых взно­сах (табл. 1.1).

Страховые взносы и налоги есть различные по своей природе экономиче­ские категории. Важным отличительным признаком налогов является их без­возвратность и безвозмездность. Термин «страховой взнос» является одним из основных понятий страхования, для которого характерно наличие связи между суммой страховых взносов и суммой последующих выплат при наступлении страхового случая. Страховые платежи на обязательное социальное страхова­ние являются частью издержек производства (относятся на себестоимость про­дукции), а большинство налогов - частью доходов предприятия, т.е. обязатель-

16

ные страховые взносы есть часть необходимого продукта, а налоги — часть при­бавочного. В отличие от традиционных налогов, изымающихся на безвозврат­ной основе, сумма уплаченных страховых взносов после реализации продукции возвращается на предприятие как часть выручки от продаж.

Для формирования внебюджетных социальных фондов кроме страховых взносов были предусмотрены и другие источники доходов, к ним относятся средства бюджета, перечисляемые в законодательном порядке во внебюджет­ные социальные фонды, добровольные взносы юридических и физических лиц, а также доходы от капитализации временно свободных финансовых ресурсов (табл. 1.1).

Таблица 1.1

Формирование финансовых ресурсов внебюджетных социальных фондов Российской Федерации

Источник: Финансы России: Стат. сб./ Госкомстат России 2002. С. 67, 70, 79.

Исходя из перечисленных выше особенностей формирования и функцио­нирования внебюджетных социальных фондов, можно предложить их следую­щее определение.

Государственные внебюджетные социальные фонды — это форма созда­ния и использования фондов финансовых ресурсов посредством распределения

17

и перераспределения валового внутренего продукта на страховой основе для обеспечения финансирования системы социальной защиты населения.

Организационно-правовая форма внебюджетных социальных фондов обусловила их автономность и некоторую экономическую самостоятельность, которая касается, в основном, формирования и использования финансовых ре­сурсов обязательного социального страхования. Одна из основных задач функ­ционирования социальных фондов заключается в оптимизации процесса обра­зования их доходной части, что и может быть достигнуто в результате эффек­тивного управления имеющимися в распоряжении фондов денежными средст­вами.

Придерживаясь мнения Романовского MB., который считает, что «Наря­ду с рассмотрением финансовой системы как совокупности различных сфер финансовых отношений ее можно представить в институциональной форме -как инфраструктуру, которую образуют различные финансовые институты, осуществляющие финансовые операции и одновременно являющиеся субъек­тами и объектами управления финансами»[106, с.18], внебюджетные социаль­ные фонды в силу их создания на основе финансовых методов и экономической самостоятельности можно отнести к государственным финансовым институтам.

Таким образом, государственные внебюджетные социальные фонды были созданы для решения ряда задач. Они должны служить [32, с.52], [33, с. 17]:

■   материальной основой государственного обязательного социального страхования;

■   являться одним из основных источников финансирования социальных гарантий, закрепленных Конституцией РФ;

■   функционировать как самостоятельные финансово-кредитные учреж­дения, т.е. обеспечивать эффективность процесса формирования и ис­пользования фондов денежных средств.

Сущность любой экономической категории проявляется через ее функ­ции, поэтому для того чтобы раскрыть экономическую сущность государствен­ных внебюджетных социальных фондов необходимо рассмотреть выполняемые ими функции.

18

Система государственных внебюджетных социальных фондов была сформирована не сразу, создание отдельных социальных фондов не совпадало во времени, каждый из них вводился в действие отдельными законодательными актами, но, тем не менее, всем этим фондам присущи одинаковые черты, свя­занные со спецификой их функционирования. Деятельность каждого отдельно взятого фонда направлена на решение определенного круга социальных про­блем, практически идентичны источники формирования доходной части, каж­дый фонд ответственен за результаты своей деятельности и т.д. Поэтому для внебюджетных социальных фондов характерно единство функций.

По нашему мнению, государственные внебюджетные социальные фонды выполняют распределительную, фискальную, регулирующую, воспроизводст­венную и страховую функцию.

Распределительная функция внебюджетных социальных фондов заклю­чается в том, что они участвуют как в первичном, так и во вторичном распре­делении валового внутреннего продукта. Первичное распределение характерно для фазы образования фондов за счет страховых платежей работодателей. При­влечение в социальные фонды средств государственного бюджета, доброволь­ных взносов юридических и физических лиц, получение доходов от размеще­ния временно свободных финансовых ресурсов, а также использование средств внебюджетных социальных фондов на финансирование социальных выплат (пенсий, пособий и т.д.) относятся к области перераспределения.

Фискальная функция государственных внебюджетных социальных фон­дов проявляется при формировании их доходной части. Основным источником средств, зачисляемых в бюджет внебюджетных фондов, является поступление единого социального налога, ставки которого в части зачисления в различные внебюджетные социальные фонды устанавливаются в законодательном поряд­ке. Однако недобросовестные предприниматели в целях снижения затрат и уве­личения прибыли уклоняются от уплаты единого социального налога, чем на­рушают финансовую дисциплину и принципы социальной защиты своих ра­ботников и, прежде всего, пенсионного обеспечения при их выходе на пенсию. Поступления единого социального налога призваны быть источником доходов

19

государства и обеспечивать государство финансовыми ресурсами для реализа­ции своих страховых функций в рамках минимальных социальных стандартов.

Регулирующая функция действует не изолированно, а в тесном единстве с распределительной. Как было сказано выше, через внебюджетные социальные фонды осуществляется перераспределение валового внутреннего продукта. Это перераспределение направлено на поддержание необходимого уровня жизни тех членов общества, которые в силу объективных причин не участвуют в тру­довом процессе, т.е. через систему внебюджетных социальных фондов государ­ство регулирует соотношение доходов различных социальных слоев населения, сокращает разрыв в уровне материального обеспечения неработающих и рабо­тающих членов общества.

Воспроизводственная функция внебюджетных социальных фондов за­ключается в их содействии воспроизводству трудовых ресурсов, а точнее - в создании необходимых для этого условий. Различные социальные пособия, ме­дицинское обслуживание временно нетрудоспособного и неработающего насе­ления содействуют восстановлению трудоспособности работников. Реабилита­ция инвалидов, создание для них возможности заниматься общественно полез­ным трудом снижает нагрузку на государство в области финансирования соот­ветствующих социальных программ и создает дополнительные трудовые ре­сурсы.

Государственные внебюджетные социальные фонды непосредственно связаны с институтом обязательного социального страхования, являясь его фи­нансовой базой. Именно через внебюджетные фонды заключаются договоры различных видов социального страхования, например, выдача медицинских страховых полисов, страховых свидетельств государственного пенсионного страхования. Можно сказать, что внебюджетные социальные фонды являются страховыми организациями и выступают в роли страховщика, т.е. выполняют функцию страхования.

В процессе функционирования внебюджетных социальных фондов воз­никает ряд противоречий. Дело в том, что государственное обязательное соци­альное страхование базируется на определенных принципах, которые в ряде

20

случаев противоречат друг другу, а иногда и не соблюдаются. Основой соци­ального страхования являются принцип эквивалентности страховых взносов страховым выплатам и принцип солидарности. Существующим законодатель­ством определен перечень социальных выплат, гарантированных каждому гра­жданину независимо от его индивидуального вклада в формирование фондов социального страхования, т.е. каждый гражданин РФ автоматически признается застрахованным и имеет право на получение определенного размера страховых социальных выплат. Размеры этих социальных выплат также закреплены зако­ном и никоим образом не зависят от размеров уплаченных страховых взносов, за исключением некоторых элементов пенсионного страхования. К тому же размеры социальных выплат низкие и практически не компенсируют доходы застрахованных граждан при наступлении страхового события. Низкий уровень социальных выплат во многом объясняется низкими темпами экономического роста, заработной платы, уклонением работодателей от уплаты единого соци­ального налога и необходимостью осуществления государством социальных гарантий для граждан, не участвующих в формировании средств социального страхования.

Таким образом, система обязательного социального страхования характе­ризуется осуществлением выплат нестрахового характера, т.е. выплат, не обес­печенных страховыми взносами. В результате чего возникает социальная не­справедливость и отсутствие заинтересованности работающего населения в осуществлении обязательного социального страхования.

Одним из основополагающих принципов социального страхования явля­ется принцип личной ответственности каждого застрахованного за свое матери­альное положение при наступлении страхового случая. Основная же нагрузка по финансированию социального страхования в настоящее время возложена на работодателей, которые в принципе не заинтересованы в социальном страхова­нии своих работников. Конечно, с одной стороны, работодатели используют труд наемных работников и поэтому должны осуществлять инвестиции в чело­веческий капитал, но с другой стороны своим работникам они выплачивают за­работную плату, часть которой может резервироваться на случай наступления

21

страхового события. К тому же работодатель не может быть уверен в том, что перечисляемые им средства во внебюджетные социальные фонды будут на­правлены на социальное обеспечение его работников.

В результате такой сложившейся ситуации в осуществлении обязательно­го социального страхования проявляют слабую заинтересованность работода­тели и их работники. Более того, платежи во внебюджетные социальные фонды рассматриваются как дополнительные налоги, увеличивающие общую налого­вую нагрузку на хозяйствующие субъекты, к тому же, являющиеся удорожаю­щим фактором себестоимости и снижающие конкурентоспособность продук­ции. В связи с чем и происходит снижение объемов легально показываемой за­работной платы, а в ряде случаев и снижение уровня оплаты труда и, как след­ствие, поступление страховых взносов во внебюджетные социальные фонды в объемах гораздо меньших их возможного уровня и увеличение просроченной задолженности по страховым взносам.

В этих условиях, в процессе функционирования внебюджетных социаль­ных фондов возникают некоторые проблемы. С одной стороны, внебюджетные социальные фонды наделены экономической самостоятельностью и обязаны обеспечивать эффективность своего функционирования, используя экономиче­ские инструменты формирования и расходования фондов финансовых ресур­сов, находящихся в их распоряжении, а с другой стороны, они являются госу­дарственными и служат одним из основных инструментов обеспечения мини­мальных социальных стандартов.

Как было отмечено выше, государственное обязательное социальное страхование базируется на индивидуальном вкладе каждого страхователя, но тем не менее существуют такие социальные группы населения, материальное обеспечение которых при наступлении страхового события полностью ложится на государство, и осуществляется за счет средств государственного бюджета и внебюджетных социальных фондов. Размеры материальной помощи этим груп­пам населения не связаны с индивидуальным вкладом получателей. На финан­сирование расходов подобного рода, осуществляемое внебюджетными соци­альными фондами, в ряде случаев предусматриваются средства государствен-

22

ного бюджета, которые должны перечисляться внебюджетным социальным фондам, а иногда эти расходы осуществляются внебюджетными социальными фондами без какой либо последующей компенсации со стороны органов власти. В связи с постоянной недостаточностью бюджетных средств, государство вос­станавливает расходы внебюджетных социальных фондов не в полном объеме. Например, значительная часть населения, именуемая в бюджете Фонда обяза­тельного медицинского страхования как «неработающее население», получает медицинские услуги независимо от того, в каком объеме региональный бюджет компенсирует расходы фонда по этой статье. Практика показывает, что поступ­ления средств из бюджета на обязательное медицинское страхование нерабо­тающего населения часто ниже их запланированного уровня и недостаточны для финансирования медицинских услуг, оказываемых неработающему населе­нию. Так, по финансовым отчетам Бурятского территориального Фонда обяза­тельного медицинского страхования поступление платежей на осуществление обязательного медицинского страхования неработающего населения ниже за­планированного уровня в 1997 г. на 29%, в 1998 г. на 76%, в 1999 г. на 3%, в 2001 г. на 9%, и только в 2000 г. наблюдалось перевыполнение плана по плате­жам на неработающее население в размере 13%, и объяснялось достаточно вы­сокими поступлениями доходов от мобилизации просроченной задолженности прошлых лет (10% от всех доходов). Такое недополучение финансовых ресур­сов из бюджета снижает возможности финансирования страховых медицинских услуг. Фонд социального страхования осуществляет социальные выплаты нера­ботающим гражданам такие как: пособия по беременности и родам неработаю­щим матерям только за счет собственных финансовых ресурсов.

В результате, внебюджетные социальные фонды сталкиваются с необхо­димостью изыскания дополнительных финансовых ресурсов для выполнения своих функций. Такие финансовые ресурсы можно было бы привлечь, исполь­зуя инструменты финансового рынка. Но в то же время экономическая само­стоятельность внебюджетных социальных фондов носит специфический харак­тер, как уже отмечалось выше, она касается в основном процесса формирова­ния и расходования фондов финансовых средств, который регламентируется

23

законом. Несмотря на то, что внебюджетные социальные фонды являются са­мостоятельными финансово-кредитными учреждениями, они наделены неком­мерческим статусом, который предполагает ориентацию деятельности фондов на выполнение целевой задачи, т.е. на финансирование системы социальной защиты, получение дополнительных доходов фондами возможно лишь в случае наличия временно свободных денежных средств. В условиях нестабильной экономики таких средств либо не бывает, либо они направляются на осуществ­ление социального страхования неработающего населения и на выплату других социальных пособий, необеспеченных страховыми взносами.

Таким образом, создание и функционирование системы внебюджетных социальных фондов в нашей стране явилось результатом синтеза в рамках од­ного финансового института двух форм социальной защиты: социальной по­мощи уязвимым слоям населения и обязательного социального страхования.

Обобщая изложенное выше, можно сделать вывод о том, что проблемы, связанные с функционированием внебюджетных социальных фондов, внешним проявлением которых является недостаточность финансовых ресурсов этих фондов для выполнения поставленных перед ними задач, возникли в результате следующих причин:

1.  Несоблюдение принципов эквивалентности страховых взносов страхо­вым выплатам и ответственности работников за свое материальное поло­жение при наступлении страхового случая, порождающее незаинтересо­ванность в осуществлении обязательного социального страхования его участников, и как следствие, низкую собираемость страховых платежей.

2.  Невыполнение органами государственной власти своих обязательств по передаче финансовых ресурсов внебюджетным социальным фондам, что приводит к несоответствию размеров социальных выплат размерам дохо­дов застрахованных граждан, которые они должны компенсировать при наступлении страхового события.

3.  Закрепление в законодательной базе, регламентирующей деятельность внебюджетных социальных фондов, положений противоречащих друг

24

другу, в результате чего, ряд прав и полномочий внебюджетных социаль­ных фондов носит декларативный характер.

В последние годы на правительственном уровне ведется работа по со­вершенствованию финансового механизма формирования и использования вне­бюджетных социальных фондов. В связи с чем, был принят и введен в действие ряд законодательных актов, регламентирующих деятельность внебюджетных социальных фондов. Для более полной оценки эффективности финансового ме­ханизма формирования и использования внебюджетных социальных фондов необходимо проанализировать основные направления реформирования систе­мы внебюджетных социальных фондов, осуществляемого на современном эта­пе.

1.2. Трансформация финансового механизма формирования и использования внебюджетных социальных фондов на современном этапе

В настоящее время в экономической литературе нет единого подхода к определению сущности финансового механизма. Понятие финансового меха­низма рассматривается в работах Базаровой Г.В., Вавилова Ю.Я., Гончаренко Л.И., Дробозиной Л.А., Иваницкого В.П., Казака А.Ю., Песселя М.А., Родионо-вой В.М., Самарухи В.И. и др.

В большинстве случаев взгляды этих авторов совпадают в том, что фи­нансовый механизм - это совокупность форм, методов и способов организации финансовых отношений. Неоднозначно они трактуют направленность форм, методов и способов организации финансовых отношений. Так, Базарова Г.В. считает, что «финансовый механизм — это совокупность форм и методов фи­нансовых отношений и их использование в интересах расширенного воспроиз­водства» [105, с.17]. Казак А.Ю. представляет финансовый механизм как «со­вокупность различных форм и методов использования государством финансов в целях обеспечения реализации соответствующей финансовой политики в рамках экономической системы» [134, с. 125].

25

Наиболее широко использование способов организации финансовых от­ношений трактует Родионова В.М., определяя финансовый механизм как «...совокупность способов организации финансовых отношений, применяемых обществом в целях обеспечения благоприятных условий для экономического и социального развития» [139, с.60].

Большинство авторов придерживается мнения о том, что финансовый ме­ханизм имеет сложную структуру, элементы которой зависят от многообразия финансовых отношений и от составляющих этих финансовых отношений. Так, Родионова В.М. выделяет следующие элементы финансового механизма: «Го­сударство... устанавливает методы распределения общественного продукта, на­ционального дохода, формы денежных накоплений, предусматривает виды пла­тежей, определяет принципы и направления использования государственных финансовых ресурсов и т.д. Для эффективности использования финансов боль­шое значение имеет осуществление планирования и прогнозирования, норма­тивное оформление применяемых способов организации финансовых отноше­ний (налогов, расходов и пр.), контроль за правильностью применения различ­ных видов, форм и методов финансовых отношений» [139, с.60-61].

Достаточно четко раскрывает содержание финансового механизма Дро-бозина Л. А., по мнению которой финансовый механизм включает «...совокупность организационных форм финансовых отношений в народном хозяйстве, порядок формирования и использования централизованных и децен­трализованных фондов денежных средств, методы финансирования, формы управления финансами и финансовой системой, финансовое законодательство» [142, с.21].

Самаруха В.И. также считает, что финансовый механизм «имеет сложную структуру: во-первых, он строится в соответствии с требованиями объективных экономических законов; во-вторых, он содержит субъективные элементы госу­дарственных требований финансового законодательства, которые призваны обеспечить баланс интересов государства, муниципальных образований, юри­дических и физических лиц» [113, с. 159]. Самаруха В.И. выделяет следующие элементы финансового механизма: «экономические показатели, рычаги, прие-

26

мы и методы, обеспечивающие образование, распределение и использование валового внутреннего продукта, государственного (субфедеральных) и муни­ципальных бюджетов и обращение предпринимательского капитала» [113, с. 160], отмечая при этом, что «важным базовым элементом структуры финансо­вого механизма является финансовое планирование» [113, с.160].

Рассматривая финансовый механизм в разрезе основных составляющих финансовых отношений, Родионова В.М. считает, что «финансовый механизм подразделяется на финансовый механизм предприятий и хозяйственных орга­низаций, страховой механизм, а также механизм функционирования государст­венных финансов» [139, с.61]. В данном случае финансовый механизм структу­рируется на уровне народного хозяйства.

По мнению Самарухи В.И., «В состав финансового механизма народного хозяйства страны как систему входят следующие подсистемы: 1) финансовый механизм общегосударственных федеральных финансов; 2) финансовый меха­низм субфедеральных (региональных) финансов; 3) финансовый механизм му­ниципальных финансов; 4) финансовый механизм юридических лиц» [113, с. 160]. Такая структура финансового механизма отражает не только основные сферы финансовых отношений, но и уровни формирования и использования финансовых ресурсов.

В своем исследовании автор придерживается позиции Дробозиной Л.А. и Самарухи В.И. относительно содержания и структуры финансового механизма народного хозяйства. Наряду с четким определением элементов финансового механизма Самаруха В.И. предлагает его структуру, использование которой по­зволит наиболее детально исследовать финансовый механизм формирования и использования внебюджетных социальных фондов.

При определении сущности финансового механизма формирования и ис­пользования внебюджетных социальных фондов необходимо учитывать осо­бенности функционирования этих фондов. В первую очередь это то, что вне­бюджетные социальные фонды являются частью государственных финансов и функционируют на всех уровнях финансовой системы. К тому же для внебюд-

27

жетных социальных фондов характерны некоторые особенности формирования и использования финансовых ресурсов.

Исходя из приведенного анализа существующих подходов к сущности финансового механизма и особенностей функционирования внебюджетных со­циальных фондов, можно дать следующее определение финансового механизма формирования и использования внебюджетных социальных фондов.

Финансовый механизм формирования и использования внебюджетных социальных фондов - это совокупность способов организации финансовых от­ношений, предусмотренных государством в целях финансирования системы социальной защиты населения.

Сущность внебюджетных социальных фондов проявляется через выпол­няемые ими функции, которые реализуются через финансовый механизм их формирования и использования. Функции, которые выполняют внебюджетные социальные фонды, в свою очередь обуславливают структуру финансового ме­ханизма формирования и использования этих фондов.

Финансовый механизм формирования и использования внебюджетных социальных фондов включает (рис. 1.1):

1)  формы и методы формирования и использования финансовых ресурсов внебюджетных социальных фондов;

2)  нормативную базу функционирования внебюджетных социальных фон­дов;

3)  финансовое планирование доходов и расходов внебюджетных социаль­ных фондов;

4)  финансовый контроль за составлением и исполнением бюджетов вне­бюджетных социальных фондов.

Деятельность внебюджетных социальных фондов регламентируется ря­дом законодательных актов. Каждый внебюджетный социальный фонд функ­ционирует в соответствии с Положением об этом фонде, в котором закреплены источники доходов и основные направления расходов, функции и задачи этого фонда, организационная структура, формы контроля. Существуют законода­тельные акты, регламентирующие отдельные стороны деятельности внебюдже-

Рис. 1.1. Финансовый механизм формирования и использования внебюджетных социальных фондов.

Примечание: ОССНС - обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

29

тных социальных фондов. Этими законодательными актами устанавливаются тарифы страховых взносов, порядок и условия проведения реструктуризации просроченной задолженности по страховым взносам и т.д. Так, до 2001 г. тари­фы страховых взносов во внебюджетные социальные фонды устанавливались Федеральным законом «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Рос­сийской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования» на соответствующий год. Дейст­вующие в настоящее время ставки страховых взносов, уплачиваемых в составе единого социального налога, закреплены Частью 2 Налогового кодекса РФ. Ре­структуризация просроченной задолженности регламентируется соответст­вующими Постановлениями Правительства РФ, а также Постановлениями фе­деральных внебюджетных социальных фондов.

Финансовое планирование доходов и расходов внебюджетных социаль­ных фондов осуществляется в соответствии с основным принципом бюджетно­го планирования - принципом сбалансированности доходов и расходов. В бюд­жетах внебюджетных социальных фондов находит количественное выражение форма образования и расходования финансовых ресурсов, предназначенных для финансового обеспечения выполнения внебюджетными социальными фон­дами своих функций и задач. Бюджеты внебюджетных социальных фондов раз­рабатываются с учетом необходимости достижения минимальных социальных стандартов, размеры которых закреплены законодательно, на основе финансо­вых нормативов, нормативов финансовых затрат на выполнение управленче­ских функций фондами и т.д.

Финансовый контроль за составлением и исполнением бюджетов феде­ральных внебюджетных социальных фондов осуществляется Счетной палатой. В соответствии с Федеральным законом «О счетной палате Российской Феде­рации», контроль бюджетного процесса внебюджетных социальных фондов осуществляется по следующим основным направлениям [45, с.2]:

■   оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов бюдже­тов этих фондов;

30

■    финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также норма­тивных актов органов власти, влияющих на формирование и исполнение бюджетов внебюджетных социальных фондов;

■    анализ выявленных отклонений фактических показателей бюджета от плановых и выработка на основе этого анализа рекомендаций по совер­шенствованию бюджетного процесса;

■    контроль за законностью и своевременностью движения финансовых ре­сурсов внебюджетных социальных фондов;

■    определение эффективности и целесообразности расходования средств этих фондов.

Контроль за составлением и исполнением бюджетов федеральных вне­бюджетных социальных фондов осуществляется по схеме трехлетнего цикла, как и за исполнением федерального бюджета. При этом бюджеты федеральных внебюджетных социальных фондов как по составлению, так и по исполнению должны утверждаться одновременно с утверждением соответствующего феде­рального бюджета [4, ст. 145-148].

На первой стадии трехлетнего цикла проводится предварительный кон­троль проектов бюджетов фондов на предстоящий финансовый год. Оператив­ный контроль осуществляется на второй стадии и проводится ежемесячно в те­чении финансового года. При оперативном контроле осуществляется анализ показателей исполнения бюджетов, при необходимости корректировка отдель­ных параметров бюджетов, на основании обязательной отчетности фондов. На третьей стадий, осуществляемой после завершения финансового года, прово­дятся документальные ревизии и проверки уже исполненных бюджетов феде­ральных внебюджетных социальных фондов.

Как уже было отмечено в пункте 1.1., механизм формирования финансо­вых ресурсов внебюджетных социальных фондов, до 2001 г. базировался на страховых взносах, носящих обязательный характер, а с 2001 г. на поступлени­ях единого социального налога. В целях обеспечения достаточности средств для финансирования системы социальной защиты населения для внебюджет­ных социальных фондов были предусмотрены и другие источники формирова-

31

ния финансовых ресурсов такие как: средства федерального бюджета, средства региональных бюджетов и прочие (рис. 1.2).

В результате социальной направленности деятельности внебюджетных социальных фондов основными формами использования их финансовых ресур­сов становятся, гарантированные государством социальные выплаты, пособия и услуги, т.е. закрепленные законодательно формы (виды) социального обеспече­ния. Так, Пенсионный фонд осуществляет выплату различных видов пенсий. Фонд обязательного медицинского страхования оплачивает медицинские услу­ги, оказываемые населению. Фонд социального страхования отвечает за финан­сирование различных социальных пособий: по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет, при рож­дении ребенка, на погребение, единовременное пособие вставшим на учет в ранние сроки беременности, при усыновлении ребенка (рис. 1.2.).

С 1 января 2001 года, в соответствии со второй частью Налогового кодек­са РФ, система платежей во внебюджетные социальные фонды была заменена единым социальным налогом. Причиной изменения правового статуса отчисле­ний во внебюджетные социальные фонды явилось сочетание в понятии «стра­ховые взносы во внебюджетные социальные фонды» признаков различных эко­номических категорий: налогов и страховых взносов.

В результате развития института государственного обязательного соци­ального страхования под страховыми взносами во внебюджетные социальные фонды стали пониматься обязательные платежи работодателей, относимые на себестоимость продукции, величина которых зависела от фонда оплаты труда. В данном случае фонд оплаты труда являлся страховой суммой, а величина страховых взносов исчислялась путем применения страховых тарифов на обя­зательное социальное страхование. Но в тоже время, фонд оплаты труда иногда рассматривался как облагаемая база по взносам в различные социальные фон­ды. В Российской Федерации существуют различные виды налогов, встречают­ся налоги относимые, как и страховые взносы во внебюджетные социальные фонды, на себестоимость продукции. Все дело в том, что внебюджетные соци­альные фонды должны были являться материальной базой социального страхо-

32

Рис. 1.2. Формирование и использование финансовых ресурсов внебюджетных социальных фондов.

Примечание: ОССНС - обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

33

вания и функционировать как страховые организации, поэтому для их форми­рования и были предусмотрены обязательные страховые взносы. Практика же функционирования внебюджетных социальных фондов показала, что их дея­тельность в основном была направлена на обеспечение социальных гарантий и при формировании и использовании финансовых ресурсов этих фондов страхо­вые принципы не соблюдались. Смешение понятий «налог» и «страховой взнос» явилось результатом возложения на внебюджетные социальные фонды функций по обеспечению системы социальной защиты населения, понятно, что один финансовый институт не может решать две разноплановые задачи, одно­временно отвечать за организацию социального страхования и материальное обеспечение уязвимых слоев населения. В результате этого на правительствен­ном уровне постоянно возникали споры по поводу правового статуса отчисле­ний во внебюджетные социальные фонды. Так как эти отчисления не были за­креплены Законом РФ «Об основах налоговой системы в РФ», а они при этом имели обязательный характер, возникал вопрос о правомерности их уплаты. Исходя из того, что обязательной является уплата налогов, на государственном уровне было принято решение об изменении правового статуса отчислений во внебюджетные социальные фонды, результатом чего явилось введение единого социального налога.

Многие специалисты в области государственных финансов (Роик В., Пав-люченко В.Г., Ланцов В.И. ) высказывали опасения об обезличивании средств, аккумулируемых при помощи единого социального налога, и о свертывании института обязательного социального страхования. На самом деле, в процессе формирования финансовых ресурсов внебюджетных социальных фондов мало что изменилось. Средства от единого социального налога поступают на счета внебюджетных социальных фондов в казначействе, а затем на прежних услови­ях передаются в распоряжение этих фондов. Подобное преобразование не ока­зало практически ни какого влияния на развитие обязательного социального страхования в Российской Федерации. Деятельность социальных внебюджет­ных фондов в данный момент, как и ранее, направлена на реализацию мини­мальных социальных стандартов (за исключением последних преобразований

34

пенсионной системы). Единый социальный налог (взнос) можно отнести к це­левым налогам, так как средства, поступающие от этого налога, направляются на финансирование государственных социальных программ.

Наряду с урегулированием вопроса о правовом статусе платежей во вне­бюджетные социальные фонды, были провозглашены и другие цели введения единого социального налога такие как: снижение совокупной налоговой на­грузки на заработную плату; упрощение налогового законодательства для нало­гоплательщиков и налоговых органов посредством максимальной унификации правил определения налоговой базы по взносам в разные социальные фонды и сближения этих правил с правилами определения налоговой базы налога на до­ходы физических лиц; снижение административных издержек благодаря со­кращению числа контролирующих органов в результате передачи функций сбора и контроля за сбором единого социального налога (взноса) налоговым органам РФ [50, с.8].

По мнению Шаталова С.Д., высокие ставки отчислений во внебюджетные социальные фонды, зачастую подталкивали работодателей и работников к вза­имному сговору, целью которого было снижение объемов легально показывае­мой заработной платы и увеличение выплат неучтенными наличными средст­вами или переведение их в доходы, не подлежащие налогообложению, что име­ло негативные последствия для бюджетов различных уровней и бюджетов го­сударственных социальных фондов [50, с.6]. Общая ставка единого социально­го налога составляет 35,6%, что на 2,9 процентных пункта меньше ранее при­меняемого страхового тарифа. Ставка единого социального налога в части, на­правляемой на пенсионное страхование составляет 28% от налогооблагаемой базы, при этом 14% (из 28) направляется в Пенсионный фонд РФ и 14% в феде­ральный бюджет, в Фонд социального страхования снизилась до 4%, в Фонд обязательного медицинского страхования - 3,6% и Государственный Фонд за­нятости населения с 1 января 2001 года был упразднен. Функции Фонда занято­сти населения переданы Министерству труда РФ, а финансирование государст­венной политики занятости возложено на федеральный и, частично, региональ­ные бюджеты. Налогоплательщиками единого социального налога являются

35

работодатели и самозанятые граждане. В число налогоплательщиков не вошли физические лица - наемные работники, из заработной платы которых ранее удерживался взнос в Пенсионный фонд РФ в размере 1% от полученных работ­ником доходов.

В целях снижения налогов, начисляемых на фонд оплаты труда, была введена регрессивная шкала налогообложения при определении налоговой базы на каждого отдельного работника нарастающим итогом с начала года. Регрес­сивная шкала построена по принципу уменьшения ставки единого социального налога при росте заработной платы. Использование этой шкалы должно было создать предпосылки для выведения заработной платы из теневой сферы. Нало­гоплательщик получал право на использование регрессивной шкалы в случаях наличия в предыдущем налоговом периоде достаточно большой величины на­логовой базы (100000 руб.) на одного работника, а также при условии сохране­ния в текущем году средней заработной платы на минимально допустимом уровне (4200 руб.). Заинтересованность налогоплательщиков в такой регрес­сивной шкале была не велика, поскольку регрессия могла быть задействована только при условии, что месячная заработная плата одного работника будет не ниже 8,5 тыс. руб., а средняя заработная плата будет выше 4 тыс. руб. В сло­жившихся экономических условиях не многие предприятия выплачивали столь высокую заработную плату своим работникам. В связи с чем, в 2002 г. условия применения регрессивной шкалы несколько изменились. В настоящее время необходимый минимальный размер средней заработной платы составляет 2,5 тыс. руб. Но в то же время остаются достаточно сложными правила определе­ния средней заработной платы (из фонда оплаты труда, подлежащего налогооб­ложению, вычитается заработная плата 10% работников, имеющих наибольшие доходы и т.д.). В сложившихся условиях предприятия достаточно часто отказы­ваются от применения регрессивной шкалы. Совокупная налоговая нагрузка на фонд оплаты труда снижена не намного (всего на 2,9 процентных пункта), что не слишком повлияло на политику налогоплательщиков в отношении заработ­ной платы.

36

В результате снижения ставки платежей во внебюджетные социальные фонды до 35,6%, за счет снижения ставки страхового тарифа в Фонд социаль­ного страхования до 4% и ликвидации Фонда занятости населения, возникли проблемы, связанные с нехваткой средств на финансирование некоторых соци­альных выплат, а также на финансирование государственных программ содей­ствия занятости населения.

В соответствии с ранее действующим законодательством, страховая сум­ма, или облагаемая база, определялась для каждого внебюджетного социально­го фонда отдельно, т.е. перечень выплат, входивших в страховую сумму, а так­же перечень выплат, на которые не начислялись страховые взносы, для разных внебюджетных фондов был разным. Особенностью единого социального налога является то, что новые правила определения налоговой базы не требуют делать этого отдельно в зависимости от того, в какой из фондов будут уплачены соот­ветствующие суммы налога. Исключением являются платежи на социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных забо­леваний, для которых сохранилась прежняя база начисления. В целях упроще­ния налогового законодательства, предусматривается не только применение единой для всех социальных фондов базы налогообложения, но и ее макси­мальное приближение к налоговой базе налога на доходы физических лиц. По мнению Шаталова С.Д, в сравнении с ранее действовавшими правилами опре­деления базы для исчисления взносов в государственные внебюджетные фонды новый порядок определения налоговой базы способен расширить ее, поскольку теперь в налоговую базу включаются не только прямые денежные выплаты и вознаграждения работнику (или иному физическому лицу), но и полученные этим лицом от работодателя в натуральной форме и в виде материальной выго­ды [50, с.38]. Расширение налоговой базы направлено на то, чтобы в макси­мальной степени перевести расчеты между работодателем и работником в де­нежную форму и снизить побудительные мотивы к замене прямых денежных выплат предоставлением материальных и социальных благ в самой разнообраз­ной форме [50, с.38]. Такие материальные и социальные блага до 1 января 2001 года не включались в перечень выплат, образующих базу начисления страхо-

37

вых взносов во внебюджетные социальные фонды. Следовательно, расширение налоговой базы должно способствовать уменьшению возможностей ухода от налогообложения. Предполагалось, что расширение налоговой базы будет ком­пенсировать возможное снижение величины финансовых ресурсов, поступаю­щих во внебюджетные социальные фонды, которое может возникнуть в резуль­тате уменьшения ставки налогообложения.

До 2001 г. внебюджетные социальные фонды выполняли контролирую­щую функцию, т.е. следили за полнотой и своевременностью поступления страховых взносов и за рациональностью использования средств обязательного социального страхования. В этом плане внебюджетные социальные фонды вы­полняли практически те же функции, что и налоговые органы, за исключением права приостанавливать операции по банковским счетам налогоплательщиков и арестовывать имущество налогоплательщиков. В результате деятельность лю­бого хозяйствующего субъекта контролировалась одновременно и налоговыми органами, в части уплаты налогов, и внебюджетными социальными фондами, в части правильности исчисления и уплаты страховых взносов. Поэтому в целях снижения административных издержек было решено передать функции вне­бюджетных социальных фондов по контролю за поступлением страховых взно­сов налоговым органам, при этом максимально приблизить правила определе­ния налоговой базы по единому социальному налогу к правилам определения налоговой базы налога на доходы физических лиц.

В 2001 г. контроль за правильностью исчисления и своевременностью внесения взносов в государственные внебюджетные социальные фонды осуще­ствлялся налоговыми органами совместно с внебюджетными социальными фондами, в части взыскания суммы недоимок, пеней и штрафов по платежам в государственные внебюджетные фонды. В связи с чем, возникает вопрос о со­держании контрольной функции самих внебюджетных социальных фондов.

Основные направления реформирования пенсионной системы РФ, реали­зуемого в последние несколько лет, заключаются в трансформации финансово­го механизма формирования и использования финансовых ресурсов пенсионно­го обеспечения.

38

Реформирование пенсионной системы РФ можно разделить на два этапа. Первый этап связан с принятием 1 апреля 1996 года Федерального закона «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования». В соответствии с этим законом, под индивидуаль­ным (персонифицированным) учетом понимается организация и ведение учета сведений о каждом застрахованном лице для целей государственного пенсион­ного страхования. Особенность персонифицированного учета заключается в накоплении (на отдельном счете) средств, поступающих на каждое застрахо­ванное лицо, с последующей привязкой величины этих средств к размерам вы­плачиваемой пенсии.

Организация индивидуального (персонифицированного) учета была воз­ложена на Пенсионный фонд РФ, в связи с чем, Отделения Пенсионного фонда РФ занимались регистрацией застрахованных лиц и проводили прочие меро­приятия, связанные с организацией персонифицированного учета. Назначение пенсий осуществлялось в соответствии с ранее действующим законодательст­вом, т.е. принцип учета индивидуального вклада каждого застрахованного лица при назначении пенсий не был реализован. Можно сказать, что период с 1996 -2002 год являлся периодом подготовки пенсионной системы РФ к использова­нию новых форм пенсионного обеспечения, основанных на страховых принци­пах.

С 1-го января 2002 года в России начался второй этап пенсионной рефор­мы, был принят ряд законодательных актов, регламентирующих деятельность Пенсионного фонда РФ и устанавливающих новый порядок назначения пенсий. В силу вступили федеральные законы «О трудовых пенсиях в Российской Фе­дерации» от 17 декабря 2001 года, «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 года и «О государственном пен­сионном обеспечении в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 года.

Законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Феде­рации» Пенсионный фонд РФ признается страховой организацией и выполняет функции страховщика. Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами

39

обязательного пенсионного страхования в РФ. Страховщиками по обязатель­ному пенсионному страхованию также могут выступать негосударственные пенсионные фонды. Страхователями по обязательному пенсионному страхова­нию признаются лица, являющиеся налогоплательщиками единого социального налога, а также физические лица, добровольно вступающие в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, уплачивающие страховые взносы в бюджет Пенсионного фонда РФ, как за себя, так и за другие физические лица. Суммы страховых взносов, поступающие за застрахованное лицо, в бюджет Пенсионного фонда РФ, учитываются на его индивидуальном лицевом счете. Объектом обложения страховыми взносами и базой для начисления страховых взносов являются объект налогообложения и налоговая база по единому соци­альному налогу.

Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» оп­ределяет условия, порядок назначения и размеры трудовых пенсий. Под трудо­вой пенсией понимается ежемесячная денежная выплата, в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, которые получали застрахо­ванные лица перед установлением им трудовой пенсии либо утратили нетрудо­способные члены семьи застрахованных лиц в связи со смертью этих лиц, т.е. основанием получения трудовых пенсий служит наличие страхового стажа. Гражданам, не имеющим право на получение трудовой пенсии, устанавливает­ся социальная пенсия в соответствии с Федеральным законом «О государствен­ном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».

Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Рос­сийской Федерации» устанавливает основания возникновения права на пенсию по государственному пенсионному обеспечению и порядок ее назначения, а также определяет виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению и их размеры. Под пенсией по государственному пенсионному обеспечению понимается ежемесячная государственная денежная выплата, осуществляемая за счет средств федерального бюджета и в случаях, установленных данным фе­деральным законом. Правом получения такой пенсии наделены государствен­ные служащие; военнослужащие; участники Великой Отечественной войны;

40

граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катаст­роф и нетрудоспособные граждане.

По сравнению с ранее действующим законодательством, в настоящее время существует более четкое разграничение между формами пенсионного обеспечения. Назначение пенсий по государственному пенсионному обеспече­нию и трудовых пенсий регламентируется разными законодательными актами, для осуществления этих форм пенсионного обеспечения предусмотрены раз­личные источники финансирования, а также сформулированы новые принципы назначения трудовых пенсий.

Новым законодательством закреплено три вида трудовых пенсий: трудо­вые пенсии по старости, трудовые пенсии по инвалидности и трудовые пенсии по случаю потери кормильца. Первые два вида трудовых пенсий состоят из трех частей: базовой, страховой и накопительной. Трудовая пенсия по случаю потери кормильца состоит из базовой и страховой частей. Такая структура тру­довых пенсий обусловила распределение общей суммы страховых взносов по двум направлениям. Ставка единого социального налога, в части направляемой на пенсионное страхование, составляющая в настоящий момент 28%, разбива­ется следующим образом: 14% направляется в федеральный бюджет и исполь­зуется на финансирование базовой части трудовой пенсии, оставшиеся 14% на­правляются в бюджет Пенсионного фонда РФ и учитываются на индивидуаль­ном страховом счете каждого застрахованного лица и используются для финан­сирования страховой и накопительной частей трудовой пенсии. В составе ин­дивидуального лицевого счета выделяют специальную часть, на которой учи­тываются страховые взносы на обязательное накопительное финансирование трудовых пенсий. Средства, отражаемые в первой части индивидуального ли­цевого счета представляют собой расчетный пенсионный капитал, а средства, учитываемые в специальной части индивидуального лицевого счета, есть сумма пенсионных накоплений застрахованного лица. Распределение 14%, причи­тающихся Пенсионному фонду РФ, между двумя частями индивидуального ли­цевого счета осуществляется в зависимости от величины налогооблагаемой ба­зы и в зависимости от возраста застрахованного лица. Намечена тенденция по-

РОССИЙСКАЯ .ГОСУДАРСТВЕННАЯ    ₄1 БИБЛИОТЕКА

степенного увеличения доли специальной части индивидуального лицевого счета, например, для застрахованных лиц 1967 года рождения и моложе, при базе начисления страховых взносов до 100000 руб., предусматривается сле­дующее распределение страховых взносов между двумя частями индивидуаль­ного лицевого счета: в 2002 -2003 гг. на финансирование страховой части тру­довой пенсии - 11%, на финансирование накопительной части трудовой пенсии - 3%; в 2004 г. -10% и 4%; в 2005 г. - 9% и 5%; в 2006 г. должно быть установ­лено постоянное соотношение - 8% и 6%.

Базовая часть трудовой пенсии является минимальным пенсионным обеспечением, имеет фиксированную величину (для различных категорий по­лучателей трудовых пенсий величина базовой пенсии различна), не зависит от трудового стажа и от индивидуального вклада получателя. Как уже было отме­чено выше, финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осущест­вляется за счет сумм единого социального налога (взноса), зачисляемых в фе­деральный бюджет. При этом средства федерального бюджета, выделяемые на выплату базовой части трудовых пенсий и пенсий по государственному пенси­онному обеспечению, включаются в состав доходной и расходной частей бюд­жета Пенсионного фонда РФ. Средства, образовавшиеся в результате превыше­ния сумм поступления единого социального налога в части, зачисляемой в фе­деральный бюджет, над расходами, осуществляемыми на финансирование вы­платы базовой части трудовой пенсии, зачисляются в бюджет Пенсионного фонда РФ в полном объеме и направляются либо на возмещение недостатка средств бюджета Пенсионного фонда РФ на выплату страховой части трудовой пенсии, либо на дополнительное повышение базовой части трудовой пенсии исходя из инфляции на очередной финансовый год.

Половина средств, предназначенных для финансирования пенсионного обеспечения, зачисляется на счета федерального бюджета, при этом ответст­венность за организацию пенсионного обеспечения несет Пенсионный фонд РФ, в результате финансовые ресурсы из федерального бюджета передаются в распоряжение Пенсионного фонда. Возникает вопрос о целесообразности пер­воначального распределения сумм единого социального налога, предназначен-

42

ных для финансирования пенсионного обеспечения, между федеральным бюд­жетом и Пенсионным фондом РФ.

Размеры страховой части трудовой пенсии зависят от величины пенсион­ного капитала отражаемого в первой части индивидуального лицевого счета за­страхованного лица и устанавливаются (в общем случае) путем деления суммы расчетного пенсионного капитала на количество месяцев ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии. При назначении страховой части трудовой пенсии существует прямая связь между индивидуальным вкладом получателя и разме­ром пенсии.

Особенности назначения накопительной части трудовой пенсии связаны с формированием и использованием средств, учитываемых в специальной части индивидуального лицевого счета. Специальная часть индивидуального лицево­го счета есть раздел индивидуального лицевого счета застрахованного лица, в котором учитываются сведения о поступивших за это лицо страховых взносах, направляемых на обязательное накопительное финансирование трудовых пен­сий, доходе от их инвестирования и о выплатах, произведенных за счет пенси­онных накоплений. В составе бюджета Пенсионного фонда РФ отдельно учи­тываются суммы страховых взносов на накопительную часть трудовой пен­сии, средства, направляемые на инвестирование, выплаты за счет средств пенсионных накоплений, а также расходы бюджета Пенсионного фонда РФ, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоп­лений, ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов и выплатой накопительной части трудовой пенсии.

Размеры накопительной части трудовой пенсии зависят от суммы пенси­онных накоплений застрахованного лица и устанавливаются (в общем случае) путем ее деления на количество месяцев ожидаемого периода выплаты трудо­вой пенсии. Величина пенсионных накоплений формируется за счет страховых взносов, поступающих на застрахованное лицо в специальную часть индивиду­ального лицевого счета и за счет доходов от инвестирования средств, учиты­ваемых в специальной части индивидуального лицевого счета. Размеры нако­пительной части трудовой пенсии зависят не только от индивидуального вклада

43

получателя, но и от эффективности деятельности Пенсионного фонда РФ в об­ласти управления средствами, учитываемыми в специальной части индивиду­ального лицевого счета.

В соответствии с Федеральным законом «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии» от 24 июля 2002 г. средства, поступающие в специальную часть индивидуального лицевого счета застрахованного лица, должны направляться на инвестирование специальными управляющими компаниями, отобранными на конкурсной основе Правительст­вом РФ. Средства пенсионных накоплений могут быть размещены в государст­венных ценных бумагах, акциях и облигациях. Пенсионные накопления долж­ны переводиться в специализированные депозитарии, затем инвестироваться в различные объекты. Это должно осуществляться путем перечисления средств, учитываемых в специальной части индивидуального лицевого счета, в управ­ляющие компании, которые могут быть государственными и негосударствен­ными, для формирования инвестиционных портфелей. Выбор между управ­ляющими компаниями, и соответственно, инвестиционными портфелями, за­страхованные лица должны делать индивидуально, на основании письменного заявления. В период с 2002 по 2003 год должна работать только государствен­ная управляющая компания, размещающая все средства только в высоко лик­видные государственные ценные бумаги. Начиная с 2003 года, граждане могут выбрать себе другую управляющую компанию, которая будет отобрана прави­тельством на специальном конкурсе. Начиная с 2004 года, граждане могут ин­вестировать свои пенсионные накопления в обход Пенсионного фонда РФ в его негосударственные аналоги, а также в инвестиционные и страховые компании на основе своих личных заявлений. Для осуществления контроля за рациональ­ностью использования средств пенсионных накоплений предполагается созда­ние наблюдательного совета при Президенте РФ, а также выдача гражданам пенсионных книжек, в которых должна отражаться информация о состоянии специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица в Пенсионном фонде РФ. Застрахованное лицо самостоятельно пополняет содер­жание пенсионной книжки путем включения в нее ежегодных выписок о со-

44

стоянии специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица, получаемых из Пенсионного фонда РФ. По требованию застрахованного лица соответствующее подразделение Пенсионного фонда РФ обязано провести сверку индивидуального лицевого счета застрахованного лица и содержания пенсионной книжки.

Реформирование пенсионной системы РФ на современном этапе направ­лено на становление новых форм пенсионного обеспечения. Предусмотрено постепенное изменение пенсионной системы в направлении перехода на стра­ховые принципы пенсионного обеспечения. В складывающейся системе пенси­онного обеспечения можно выделить следующие три элемента, которые суще­ственно меняют финансовый механизм его функционирования:

1)  пенсии по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской  Федерации»,   выплата   которых   осуществляется   за   счет средств федерального бюджета;

2)  базовой часть трудовой пенсии, которая является обязательной для всех застрахованных граждан, имеет фиксированный размер и выплачивается не зависимо от объемов поступления страховых взносов на счет получа­теля и осуществляется за счет сумм единого социального налога (взноса), зачисляемых в федеральный бюджет;

3)  страховая и накопительная части трудовой пенсии, размеры которых свя­заны с индивидуальным вкладом каждого застрахованного лица и выпла­та которых осуществляется за счет средств аккумулируемых в Пенсион­ном фонде РФ.

Первые два элемента обеспечивают реализацию минимальных социаль­ных стандартов в области пенсионного обеспечения. Назначение страховой и накопительной частей трудовой пенсии, обуславливающее функционирование Пенсионного фонда РФ как страховой организации, а также возможность осу­ществления обязательного пенсионного страхования через негосударственные аналоги Пенсионного фонда РФ, способствует дальнейшему развитию институ­та пенсионного страхования в РФ.

45

Как было отмечено выше, введение единого социального налога было обусловлено смешением понятий «страховой взнос» и «налог», но, тем не ме­нее, в последних законодательных актах страховые взносы на обязательное пенсионное страхование трактуются как часть единого социального налога (взноса), подлежащая зачислению либо в федеральный бюджет, либо в бюджет Пенсионного фонда РФ. Следовательно, страховые взносы есть финансовые ре­сурсы, направляемые на осуществление обязательного социального страхова­ния и аккумулируемые при помощи единого социального налога.

Таким образом, в настоящее время наблюдается двоякая тенденция раз­вития системы внебюджетных социальных фондов. В результате принятия вто­рой части Налогового кодекса Государственный фонд занятости населения РФ был ликвидирован, чем были разрушены страховые принципы формирования средств, предназначенных для финансирования государственных программ за­нятости. Для Фонда социального страхования РФ и Фонда обязательного меди­цинского страхования РФ еще не пересмотрена законодательная база их функ­ционирования и поэтому основным направлением их деятельности до сих пор является обеспечение социальных гарантий, при котором, практически, отсут­ствует привязка индивидуального вклада застрахованного лица к размеру со­циальных выплат, получаемых этим лицом. Но в то же время реформа пенси­онной системы направлена на реализацию страховых принципов формирования и распределения средств пенсионного обеспечения, что обуславливает функ­ционирование Пенсионного фонда РФ как страховой организации и способст­вует дальнейшему развитию обязательного пенсионного страхования в РФ.

1.3. Особенности функционирования внебюджетных социальных фондов на субфедеральном уровне

Государственные внебюджетные социальные фонды, создаваемые на фе­деральном уровне характеризовались выделением части, передаваемой в распо­ряжение регионов [138, с.291]. Это осуществлялось посредством разграничения прав и полномочий между уровнями системы внебюджетных социальных фон-

46

дов, а также путем определения доли страховых взносов, поступающих в феде­ральные и региональные фонды (Фонд обязательного медицинского страхова­ния).

Структура системы внебюджетных социальных фондов состоит из трех уровней (рис. 1.3):

1)  федеральные фонды. (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального стра­хования РФ и Федеральный фонд обязательного медицинского страхо­вания);

2)  региональные внебюджетных социальные фонды (Отделения Пенси­онного фонда РФ, Региональные отделения Фонда социального стра­хования РФ и территориальные фонды обязательного медицинского страхования);

3)  представительства (отделы, управления, филиалы) в районах и горо­дах.

Такое представление системы внебюджетных социальных фондов, явля­ется несколько условным. На данный момент только система обязательного ме­дицинского страхования характеризуется выделением одного федерального и большого числа территориальных фондов обязательного медицинского страхо­вания. Отделения Пенсионного фонда РФ и Региональные отделения Фонда со­циального страхования РФ входят в состав соответственно Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ, следовательно, можно сказать, что Пенсионный фонд РФ и Фонд социального страхования РФ являются едиными федеральными фондами с единым бюджетом. Все это обусловливает для выяв­ления общих особенностей функционирования внебюджетных социальных фондов на уровне региона рассмотрение функционирования каждого регио­нального внебюджетного социального фонда.

С 1-го января 2001 года Отделения Пенсионного фонда РФ признаны го­сударственными учреждениями, создаваемыми для осуществления управления финансами пенсионного обеспечения и организации пенсионного обеспечения в регионах. Отделения Пенсионного фонда РФ функционируют в соответствии с Положениями, регламентирующими их деятельность.

47

Рис. 1.3. Структура системы государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации.

48

Доходная база Отделений формируется за счет следующих источников, предусмотренных федеральным законодательством: страховые платежи (часть единого социального налога, зачисляемая в фонд), привлечение добровольных взносов юридических и физических лиц, ассигнования из государственного бюджета и т.д. В отличие от федерального фонда, Отделения лишены возмож­ности получения дополнительных финансовых ресурсов за счет капитализации временно свободных денежных средств, излишки денежных средств Отделений в законодательном порядке перечисляются на счета федерального фонда.

Право утверждения бюджетов Отделений принадлежит федеральному фонду. В компетенцию Отделений входит составление бюджета, предоставле­ние его, в установленном порядке, на утверждение Правлению Пенсионного фонда РФ и обеспечение его исполнения, а также контроль, за исполнением бюджетов подотчетных Отделениям Управлений Пенсионного фонда РФ и От­делов пенсионного страхования Пенсионного фонда РФ в городах и районах.

Прогнозные данные для составления бюджета Отделений, такие как: чис­ленность пенсионеров, фонд оплаты труда, предоставляются федеральными ор­ганами власти, т.е. разработка бюджетов Отделений, практически, не зависит от руководства Отделений и их полномочия в области составления бюджета огра­ничены, но в то же время Отделения несут полную ответственность по испол­нению своего бюджета. Отделения осуществляют руководство и контроль за деятельностью Управлений Пенсионного фонда РФ и Отделов пенсионного страхования Пенсионного фонда РФ в городах и районах.

С 2001 года Отделениям Пенсионного фонда РФ были переданы полно­мочия по назначению (перерасчету) государственных пенсий, выплате государ­ственных пенсий и социальный пособий на погребение умерших, не работав­ших на день смерти пенсионеров.

Отделения должны обобщать практику применения пенсионного законо­дательства и подготавливать, а затем выносить на рассмотрение федерального центра, предложения по его совершенствованию.

На федеральном уровне определяются объемы перераспределения средств между регионами с учетом сбалансированности расходов и доходов.

49

Отдельного выделения федеральной части бюджета пенсионного фонда и ре­гиональных не производится. Сумма бюджетов региональных отделений со­ставляет единый бюджет Пенсионного фонда РФ.

Федеральный фонд является координирующим центром и отвечает за разработку законодательной базы и перераспределение средств концентрируе­мых на федеральном уровне, а также определяет основные направления рефор­мирования пенсионной системы. Основная нагрузка по организации пенсион­ного обеспечения приходится на региональные отделения Пенсионного фонда РФ, которые являются исполнительными органами Пенсионного фонда РФ. С одной стороны, на них возложены полномочия (обязанности) по назначению (пересчету) пенсий и пособий, связанных с пенсионным обеспечением; по ак­кумулированию и распределению средств, а с другой стороны, Отделения ли­шены права принятия самостоятельных решений в области формирования и распределения финансовых ресурсов.

Фонд социального страхования РФ входят следующие исполнительные органы [18, ст.З]:

■   региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов РФ;

■    филиалы отделений, создаваемые региональными отделениями фонда по согласованию с председателем фонда.

До 2000 года для Фонда социального страхования РФ была предусмотре­на несколько другая организационная структура, в его состав входили не толь­ко региональные отделения, но и центральные отраслевые отделения, управ­ляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях. Региональные и центральные отраслевые отделения Фонда социаль­ного страхования РФ имели право создания филиалов. При этом филиалы ре­гиональных отделений создавались по территориальному принципу как на уровне отдельных городов и районов, так и на межрайонном уровне в зависи­мости от численности населения. В 2000 году центральные отраслевые отделе­ния были переданы соответствующим региональным отделениям Фонда соци­ального страхования РФ. В последнее время наблюдается упразднение филиа-

50

лов региональных отделений. Представителями Фонда социального страхова­ния РФ на местном уровне являются уполномоченные региональных отделе­ний, которые отвечают за регистрацию страхователей, контролируют правиль­ность расходования средств социального страхования и т.д.

Региональные отделения Фонда социального страхования РФ функцио­нируют на основании положения «Об отделении Фонда социального страхова­ния РФ» от 5 января 1995 года. В соответствии с этим положением, Отделение Фонда социального страхования РФ является исполнительным органом феде­рального фонда. Денежные средства и имущество Отделения находятся в его оперативном управлении и являются федеральной собственностью. Для обес­печения деятельности Отделения создается аппарат отделения. Отделение фе­дерального фонда, как правило, имеет филиалы и уполномоченных, является юридическим лицом.

Финансовые ресурсы Региональных отделений Фонда социального стра­хования РФ формируются за счет единого социального налога, в части подле­жащей зачислению в Фонд социального страхования, поступлений из Феде­рального фонда социального страхования РФ в порядке перераспределения средств, доходов от инвестирования части временно свободных средств Отде­ления в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады. Рас­пределение средств Отделений Фонда социального страхования осуществляет­ся в соответствии с законодательством и направлено на финансирование соци­альных выплат, таких как: пособие по беременности и родам, по временной не­трудоспособности, по уходу за ребенком и прочие, а также на осуществление расходов, связанных с деятельностью Отделений.

Особенностью функционирования Региональных отделений является то, что финансирование социальных пособий осуществляется непосредственно предприятиями-плательщиками единого социального налога. Перечисление единого социального налога, в части подлежащей зачислению в Фонд социаль­ного страхования, в бюджеты Региональных отделений осуществляется только в случаях превышения начисленной суммы единого социального налога над суммой финансовых ресурсов, направленных на выплату социальных пособий.

51

В случае недостаточности сформировавшейся на предприятии суммы единого социального налога, дополнительные средства на финансирование социальных выплат работникам поступают из бюджетов Региональных отделений. Доход­ным источником бюджетов Региональных отделений также являются поступ­ления финансовых ресурсов из федерального фонда. В соответствии с сущест­вующим законодательством, часть средств социального страхования централи­зуется на федеральном уровне, в целях обеспечения координации денежных по­токов по регионам, включая выделяемые Фонду социального страхования сред­ства федерального бюджета (на финансирование дополнительных расходов на выплату пособий, на оплату санаторно-курортного лечения граждан, подверг­шихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС).

Проекты бюджетов Региональных отделений Фонда социального страхо­вания РФ и смет расходов на их содержание разрабатываются Региональными Отделениями и представляются на утверждение Правлению Фонда социального страхования РФ.

Федеральный фонд является управляющим центром, в его компетенцию входят: разработка законодательной базы функционирования отдельных струк­турных подразделений Фонда социального страхования РФ, определение тари­фа страховых взносов на государственное социальное страхование, обеспече­ние финансовой устойчивости Фонда социального страхования РФ, т.е. созда­ние условий для обеспечения государственных гарантий по социальному стра­хованию. Осуществление и организация социального страхования является за­дачей Отделений Фонда социального страхования РФ.

В отличие от Отделений Пенсионного фонда, Отделения Фонда социаль­ного страхования наделены большими полномочиями в области формирования и распределения финансовых ресурсов, они имеют право на создание страхово­го запаса (резерва), могут пополнять доходную часть своего бюджета за счет эффективного использования временно свободных финансовых ресурсов.

Структура системы финансового обеспечения обязательного медицин­ского страхования состоит из трех уровней:

■   Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

52

■   Территориальные фонды обязательного медицинского страхования;

■   Филиалы Территориальных фондов обязательного медицинского стра­хования в городах и районах и страховые медицинские организации.

Деятельность Территориальных ФОМС определена Положением о терри­ториальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденным Постановлением Верховного Совета РФ от 24.02.93 г. № 4543. В соответствии с этим положением, Территориальные ФОМС создаются для реализации госу­дарственной политики в области обязательного медицинского страхования как составной части обязательного социального страхования, является самостоя­тельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждени­ем, является юридическим лицом.

Задачи Территориальных ФОМС в основном совпадают с задачами феде­рального фонда и заключаются в обеспечении: реализации закона РФ «О меди­цинском страховании граждан в РФ», прав граждан в системе обязательного медицинского страхования; всеобщности обязательного медицинского страхо­вания граждан, финансовой устойчивости системы обязательного медицинско­го страхования, а также в достижении социальной справедливости и равенства.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования отвечает за организацию обязательного медицинского страхования, обеспечивает выравни­вание условий деятельности территориальных фондов, проводит финансирова­ние целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования, раз­рабатывает нормативно-методические документы и т.д., т.е. регламентирует и координирует функционирование системы обязательного медицинского стра­хования. Основным направлением деятельности территориальных фондов обя­зательного медицинского страхования является осуществление финансирова­ния обязательного медицинского страхования посредством заключения догово­ров обязательного медицинского страхования через медицинские организации, определение тарифов на медицинские услуги, организация банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов.

Финансовые средства территориальных фондов образуются за счет: пла­тежей, предусматриваемых органами исполнительной власти в соответствую-

53

щих бюджетах на обязательное медицинское страхование неработающего насе­ления; сумм, принимаемых в счет погашения задолженности по уплате страхо­вых взносов на основании взаимозачетов; доходов, получаемых от использова­ния временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса финансовых средств территориального фонда; финансовых средств, взы­скиваемых со страхователей, страховых медицинских организаций, медицин­ских учреждений и других юридических и физических лиц в результате предъ­явления им регрессных, штрафных и других требований; добровольных взносов юридических и физических лиц, а также поступлений из Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Доходы Федерального фонда формируются в результате расщепления ставки страховых платежей (3,6% от фонда оплаты труда) между Федеральным и Территориальным фондом. При этом на Территориальный фонд обязательно­го медицинского страхования приходится 3,4%, а на Федеральный фонд - 0,2%. Расходы федерального фонда обязательного медицинского страхования - это субвенции на выравнивание условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Распределение субвенций террито­риальным фондам ОМС осуществляется с применением Положения о порядке предоставления фондом субвенций территориальным фондам ОМС субъектов РФ. Кроме того, используется методика комплексной оценки территорий и дея­тельности системы обязательного медицинского страхования субъекта РФ для обоснования потребности в субвенциях фонда. Положение и методика утвер­ждены Приказом фонда «Об обеспечении целевого и рационального использо­вания средств системы обязательного медицинского страхования» от 07.08.97 г. №71.

Финансовые средства территориальных фондов используются для осуще­ствления финансирования обязательного медицинского страхования; осуществ­ления дотирования филиалов с недостаточным объемом финансовых средств до достижения установленного на территории среднедушевого норматива; форми­рование нормированного страхового запаса; осуществления управленческих функций территориального фонда; финансирования отдельных мероприятий по

54

здравоохранению, взаимно согласованных органами управления здравоохране­ния и территориальными фондами ОМС.

Функции страховщика по обязательному медицинскому страхованию в регионе выполняют филиалы и страховые медицинские организации. Финанси­рование страховых медицинских организаций осуществляется территориаль­ными фондами обязательного медицинского страхования на основании догово­ров о финансировании обязательного медицинского страхования. В соответст­вии с договором о финансировании обязательного медицинского страхования, при недостатке у страховой медицинской организации средств для оплаты ме­дицинской помощи в рамках территориальной программы обязательного меди­цинского страхования она обращается в фонд за субвенциями.

Бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхова­ния как по составлению, так и по исполнению утверждается на уровне законо­дательной власти соответствующего субъекта РФ, что позволяет учитывать специфику каждого отдельно взятого региона.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования отве­чают за эффективность функционирования системы обязательного медицин­ского страхования посредством выполнения специфических функций и осуще­ствления мероприятий, связанных с финансированием и организацией обяза­тельного медицинского страхования.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования явля­ются самостоятельными государственными финансово-кредитными учрежде­ниями и обладают правами и полномочиями соответствующими их правовому статусу, т.е. они не являются исполнительными органами федерального фонда. В связи с этим Территориальные фонды обязательного медицинского страхова­ния, по сравнению с другими региональными внебюджетными социальными фондами, обладают гораздо большей самостоятельностью в области формиро­вания и использования финансовых ресурсов и могут реально влиять на эффек­тивность своего функционирования.

Распределение финансовых ресурсов между федеральным и территори­альными фондами обязательного медицинского страхования принципиально

55

отличается от распределения финансовых ресурсов других внебюджетных со­циальных фондов. Если финансовые ресурсы федерального Фонда социального страхования и федерального Пенсионного фонда формируются в результате пе­речисления излишков средств на конец отчетного периода их региональных от­делений, то для формирования Федерального фонда обязательного медицин­ского страхования предусмотрено расщепление единой ставки платежей на обязательное медицинское страхование на две части, одна из которых напря­мую зачисляется в Федеральный фонд обязательного медицинского страхова­ния.

Анализ законодательной базы, регламентирующей деятельность внебюд­жетных социальных фондов, позволил выявить некоторые особенности функ­ционирования внебюджетных социальных фондов на региональном уровне.

В результате разграничения прав и полномочий между уровнями системы государственных социальных внебюджетных фондов, региональные внебюд­жетные социальные фонды, за исключением территориальных фондов обяза­тельного медицинского страхования, являются исполнительными органами со­ответствующих федеральных фондов. С одной стороны, на региональные вне­бюджетные социальные фонды возложены практически все функции по осуще­ствлению и организации социального страхования, а с другой стороны, полно­мочия отделений в области формирования и использования финансовых ресур­сов ограничены. Формирование доходной базы региональных внебюджетных социальных фондов осуществляется, в основном, за счет единого социального налога и поступлений из бюджетов различных уровней, так как региональные внебюджетные социальные фонды либо лишены права самостоятельного рас­поряжения временно свободными финансовыми ресурсами, либо на это суще­ствует ряд ограничений.

Финансовый механизм региональных внебюджетных социальных фондов функционирует в соответствии с федеральным законодательством, а также в соответствии с нормативными актами принимаемыми (утверждаемыми) Прав­лениями федеральных внебюджетных социальных фондов. Перечень источни­ков формирования и основные направления использования финансовых ресур-

56

сов, функции и задачи региональных отделений внебюджетных социальных фондов определены в соответствии с федеральным законодательством и отра­жены в положениях об отделениях соответствующих фондов.

Финансовые ресурсы региональных внебюджетных социальных фондов формируются за счет законодательно закрепленных источников, а также суб­венций (дотаций) соответствующих федеральных фондов. Разграничение дохо­дов между уровнями системы внебюджетных социальных фондов осуществля­ется либо путем расщепления ставки единого социального налога, что харак­терно для Фонда обязательного медицинского страхования, либо в порядке пе­рераспределения средств между уровнями системы внебюджетных социальных фондов для обеспечения координации финансовых потоков по регионам.

Финансовые ресурсы региональных внебюджетных социальных фондов направляются на осуществление и организацию социального страхования в ре­гионе, часть средств перечисляется в соответствующие федеральные фонды в порядке перераспределения финансовых ресурсов между уровнями системы внебюджетных социальных фондов (за исключением территориальных фондов обязательного медицинского страхования).

Бюджеты региональных внебюджетных социальных фондов и отчеты об их исполнении составляются органами управления отделений и выносятся на рассмотрение и утверждение либо соответствующего федерального фонда (для региональных отделений Фонда социального страхования РФ и Пенсионного фонда РФ), либо законодательного органа власти соответствующего субъекта РФ и принимаются в форме законов субъектов РФ (для территориальных фон­дов обязательного медицинского страхования).

В результате проведенного исследования определился ряд выводов, кото­рые могут быть сформулированы следующим образом:

■ В процессе функционирования внебюджетных фондов возникает ряд проблем, в результате возложения на эти фонды решения разноплановых задач - одновременного осуществления обязательного социального стра­хования и оказания материальной помощи наиболее уязвимым слоям на­селения, что обуславливает недостаточность финансовых ресурсов вне-

57

бюджетных социальных фондов для осуществления социальных выплат в размерах соответствующих основным показателям уровня жизни.

■    Трансформация финансового механизма формирования и использования финансовых ресурсов внебюджетных социальных фондов осуществляет­ся в направлении ужесточения контроля за образованием и использовани­ем финансовых ресурсов этих фондов, а также намечена тенденция раз­вития страховых принципов формирования и использования финансовых ресурсов внебюджетных социальных фондов.

■   Функционирование финансового механизма региональных внебюджет­ных социальных фондов отличается рядом особенностей, обусловленных разграничением прав, полномочий и обязанностей между уровнями сис­темы внебюджетных социальных фондов, как по формированию и ис­пользованию фондов финансовых ресурсов, так и по осуществлению и организации социального страхования.

Для более детального рассмотрения финансового механизма формирова­ния и использования внебюджетных социальных фондов необходимо проведе­ние анализа образования и использования финансовых ресурсов внебюджетных социальных фондов.

58

2. АНАЛИЗ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ФОНДОВ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

2.1. Образование доходов внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия

В настоящее время система внебюджетных социальных фондов Респуб­лики Бурятия представлена тремя фондами:

1.  Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Бурятия (Отделение ПФ РФ по РБ);

2.  Бурятский территориальный фонд обязательного медицинского стра­хования (Бурятский территориальный ФОМС);

3.  Региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Бурятия (Региональное отделение ФСС РФ по РБ).

За период с 1997 г. по 2001 г. доходы внебюджетных фондов Республики Бурятия возросли с 1811 до 4500,5 млн. руб., почти в 2,5 раза (табл. 2.1). При этом наиболее высокими темпами растут доходы Регионального отделения ФСС РФ по РБ, которые за анализируемый период увеличиваются на 199,64%. Темпы роста доходов Бурятского территориального ФОМС составляют 162,12%, а Отделения ПФ РФ по РБ всего 147,37%.

Об относительной величине аккумулируемых в этих фондах финансовых ресурсов позволяет судить их сопоставление с доходами консолидированного бюджета Республики Бурятия, а также с величиной валового регионального продукта (табл. 2.1). Финансовые ресурсы внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия составляют в среднем за анализируемый период 73% от бюджетных доходов. В 2001 г. процентное соотношение доходов внебюджет­ных фондов и доходов бюджета снизилось до 59,7%, что объясняется снижени­ем ставки платежей во внебюджетные социальные фонды на 2,9 процентных пункта, а также большим приростом бюджетных доходов в 2001 г. (на 37,5%). Доходы внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия являются од-

59

ной из основных составляющих валового регионального продукта, за анализи­руемый период на них приходилось от 12,7 до 16,2%.

Таблица 2.1

Доходы внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия и консолидированного бюджета Республики Бурятия (млн. руб.)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия.

Источник: Об исполнении консолидированного бюджета Республики Бурятия: анали­тическая записка 02-06-06. Госкомстат Республики Бурятия. - Улан-Удэ, 2001.

Наиболее реально объемы финансовых ресурсов аккумулируемых во внебюджетных социальных фондах Республики Бурятия характеризует сопос­тавление собственных доходов этих фондов и собственных бюджетных доходов республики (табл. 2.2).

За период 1997 - 2000 гг. собственные доходы внебюджетных социаль­ных фондов Республики Бурятия превышают собственные доходы бюджета РБ в 1997 и 1998 гг. на 9%, в 1999 г. на 4,4%, в 2000 г. на 21,6%. В 2001 г. собст­венные доходы бюджета превышают собственные доходы внебюджетных соци­альных фондов на 5,6% в результате высоких темпов роста по собственным

60

бюджетным доходам и сокращения ставок платежей во внебюджетные соци­альные фонды.

Таблица 2.2

Сопоставление доходных показателей бюджета Республики Бурятия и внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия (%)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия.

Источник: Об исполнении консолидированного бюджета Республики Бурятия: анали­тическая записка 02-06-06. Госкомстат Республики Бурятия. - Улан-Удэ, 2001.

Доля собственных доходов внебюджетных социальных фондов во всех доходах возрастает в 2000 г. почти до 90%, в 2001 г. снижается по сравнению с 2000 г. на 5,5% и составляет 85,4%, что опять же является результатом измене­ния законодательной базы функционирования внебюджетных социальных фон­дов (Приложение 1). В структуре доходов консолидированного бюджета Рес­публики Бурятия доля финансовой помощи из федерального бюджета составля­ет от 41,1 до 48,7%. На собственные доходы приходится около 55% (Приложе­ние 1).

Таблица 2.3

Структура системы внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия.

*

61

Приведенные выше статистические данные свидетельствуют о том, что во внебюджетных социальных фондах Республики Бурятия аккумулируются достаточно большие объемы финансовых ресурсов. Можно сказать, что эти фонды являются вторым «социальным» бюджетом республики. При этом дохо­ды внебюджетных социальных фондов, в отличие от бюджетных, формируются в основном за счет собственных источников.

Формирование доходов внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия осуществляется в соответствии с существующим законодательством. Основными источниками доходов региональных внебюджетных социальных фондов являются: страховые взносы (с 2001 г. часть единого социального нало­га, подлежащая зачислению в соответствующие фонды); средства бюджетов различных уровней в законодательном порядке передаваемые во внебюджет­ные социальные фонды; добровольные взносы юридических и физических лиц; доходы от капитализации временно свободных финансовых ресурсов и прочей финансово-кредитной деятельности, предусмотренной законом; а также дота­ции соответствующих федеральных фондов.

В зависимости от специфики функционирования перечень доходных ис­точников региональных внебюджетных фондов может быть несколько различ­ным.

Доходы Отделения ПФ РФ по РБ формируются за счет:

1)  собственных доходов (страховые взносы; сумма мобилизованной про­сроченной задолженности по страховым взносам; компенсация затрат службой занятости на выплату досрочных пенсий безработным и про­чие доходы основной составляющей которых являются пени, штрафы и финансовые санкции);

2)  дотаций ПФ РФ.

В целом за анализируемый период (1997 - 2001 гг.) величина финансовых ресурсов аккумулируемых Отделением ПФ РФ по РБ возросла с 1319,2 до 3263,3 млн. руб. или на 147,37% (табл.2.4). При этом собственные доходы От­деления увеличились на 1729,1 млн. руб. или на 184,1%, а размер дотаций ПФ РФ возрос всего на 56,58%, что положительно характеризует деятельность От-

62

деления ПФ РФ по РБ (Приложение 10). Резкое снижение доходов, практически по всем статьям, наблюдалось в 1998 г. и объясняется экономическим спадом.

Таблица 2.4 Доходы Отделения ПФ РФ по РБ (млн. руб.)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Отделения ПФ РФ по РБ.

Размер страховых взносов с учетом мобилизации просроченной задол­женности резко возрос в 1999 г. (почти на 72%), при этом сумма мобилизации просроченной задолженности увеличилась на 88%. В этом году размер дотаций увеличился на 171% (табл. 2.5). В 2000 и 2001 гг. собственные доходы Отделе­ния возросли на 45 и 42 %, совокупные доходы на 14,75 и 47,17%. Увеличение совокупных доходов 2001 г. объясняется увеличением дотаций ПФ РФ на 78,14%, а также значительным приростом (почти на 75%) суммы страховых взносов с учетом мобилизации просроченной задолженности. Снижение темпов роста поступлений страховых взносов в 2001 г. может быть объяснимо тем, что в число плательщиков единого социального налога не вошли наемные работни­ки, из заработной платы которых ранее удерживался взнос в ПФ РФ в размере 1% от полученных работником доходов, а так же увеличением задолженности страхователей Отделению ПФ РФ по РБ. Компенсация затрат службой занято­сти на выплату досрочных пенсий безработным на начало и на конец анализи-

63

руемого периода составила 3,9 млн. руб. (в 2000 г. - 0,3% от совокупных дохо­дов, в 2001 г. — 0,12%), в 1998 - 2000 гг. ее величина еще меньше, что свиде­тельствует о незначительной роли этого показателя в формировании доходов Отделения ПФ РФ по РБ. В 1998 г. наблюдалось снижение значений практиче­ски всех доходных показателей бюджета Отделения ПФ РФ, чем и объясняется наличие в этом году кредиторской задолженности по выплате пенсий в размере 240,9 млн. руб. (23,5% от совокупных доходов).

Таблица 2.5

Темпы роста доходов Отделения ПФ РФ по РБ (в процентном соотношении к предыдущему периоду)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Отделения ПФ РФ по РБ.

В структуре совокупных доходов наибольший удельный вес занимают собственные доходы (67,1 - 84,9%). Доля собственных доходов возросла в 2000 году до 84,9%, что явилось следствием резкого увеличения суммы выплат, на которые начисляются страховые взносы (в 2000 г. по сравнению с 1999 г. эти выплаты увеличились на 45,4%), а также повышения коэффициента сбора стра­ховых взносов без учета мобилизации с 58,7% в 1999 г. до 75,9% в 2000 г. В 2001 г. доля этого показателя составила 81,6%. Удельный вес дотаций из ПФ РФ колеблется в интервале от 15,1 до 32,9%. В 2000 г. дотации составили 15,1% от всех доходов, в 2000 г. по сравнению с 1999 г. размер дотаций снизился на

64

47,4%. В 2001 г. удельный вес дотаций в совокупных доходах составил 18,23%, что несколько выше его уровня в 2000 г. (табл. 2.6).

Таблица 2.6 Структура совокупных доходов Отделения ПФ РФ по РБ (%)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Отделения ПФ РФ по РБ.

Основное место в структуре собственных доходов также занимают по­ступления страховых взносов: в 1998 г. - 62,7%, в 1999 г. - 62,5%, в 2000 г. -80,9%, в 2001 г. - 87,9% (Приложение 2). Увеличение доли поступлений стра­ховых взносов в собственных доходах в 2000 и 2001 гг. объясняется относи­тельной стабилизацией экономической ситуации в республике, следствием ко­торой явились рост совокупного фонда оплаты труда и повышение заработной платы, а также ростом коэффициента сбора страховых взносов без учета моби­лизации просроченной задолженности по страховым взносам до 75,9% в 2000 г. (или в 1,6 раза по сравнению с 1998 г.). Мобилизация просроченной задолжен­ности по страховым взносам составила 15% в 1997 г., 31,6% в 1998 г., 36,2% в 1999 г., 16% в 2000 г. и 11,9% в 2001 г. Снижение относительного значения мобилизации просроченной задолженности было обусловлено сокращением за­долженности по выплате заработной платы (в 2000 г. по сравнению с 1998 г. за­долженность по заработной плате уменьшается на 408,3 млн. руб. или на 48%), а также резким увеличением суммы поступления страховых платежей в 2000-2001 гг. и, как следствие, снижением темпов роста просроченной задолженно-

65

сти по страховым взносам (Приложение 7). Сумма штрафов, пени и финансо­вых санкций составляет 4 - 6% от общего объема собственных доходов. На компенсационные платежи службы занятости Республики Бурятия приходится незначительная часть собственных доходов (0,1 - 0,4%).

Сопоставление плановых и фактических показателей доходной части бюджета Отделения ПФ РФ по РБ за период 1997 - 2001 гг. показало достаточ­но большое отклонение показателей по исполнению бюджета от показателей составления бюджета (табл. 2.7).

Таблица 2.7

Исполнение доходной части бюджета Отделения ПФ РФ по РБ (в процентном соотношении к запланированным доходам)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Отделения ПФ РФ по РБ.

Фактическое поступление страховых взносов с учетом мобилизации про­сроченной задолженности и страховых взносов без учета мобилизации за пери­од 1997 - 1999 гг. было меньше запланированного объема на 21,6 - 42,6%, что объясняется низким значением коэффициента сбора страховых платежей, а также несовпадением прогнозных и фактических значений макроэкономиче­ских показателей, таких как: фонд оплаты труда по республике, численность занятых в экономике и пр.

В 2000 г. и 2001 г. фактическое значение большинства составляющих собственных доходов превышало их плановое значение, что явилось следстви-

66

ем экономической стабилизации в Республике Бурятия и соответствующего прироста фонда оплаты труда, увеличения численности занятых в экономике, а также повышения значения коэффициента сбора страховых взносов в 2000 г. (без учета мобилизации просроченной задолженности до 75,7% и с учетом мо­билизованной задолженности до 90,9%).

Приведенные факты свидетельствуют о необходимости совершенствова­ния процесса планирования в Отделении ПФ РФ по РБ. В настоящее время со­ставление бюджета является функцией Отделения ПФ РФ по РБ, а его утвер­ждение находится в компетенции ПФ РФ. При составлении бюджета использу­ются прогнозные данные по макроэкономическим показателям, предоставляе­мые Министерством экономического развития РФ и базой для их расчета явля­ются общероссийские показатели. При использовании такой методики расчета слабо учитываются региональные особенности формирования и определения сумм выплат, на которые начисляются страховые взносы. Планирование моби­лизации просроченной задолженности, а также реструктуризация просроченной задолженности и определение комплекса мероприятий по ее мобилизации явля­ется компетенцией ПФ РФ.

Таким образом, основным источником формирования доходов бюджета Отделения ПФ РФ по РБ являются страховые взносы на обязательное пенсион­ное страхование, значительный вес в доходах Отделения занимают мобилиза­ция просроченной задолженности по страховым взносам и поступление средств из федерального Пенсионного фонда. Для повышения эффективности функ­ционирования Отделения ПФ РФ по РБ необходимо пополнение доходной базы бюджета за счет повышения собираемости страховых взносов, осуществление работы по мобилизации просроченной задолженности прошлых лет, а также совершенствование процесса планирования доходов в направлении учета ре­гиональной специфики.

В соответствие с Положением о Бурятском территориальном фонде обя­зательного медицинского страхования, финансовые средства Бурятского терри­ториального ФОМС образуются за счет [17]:

67

1)  остатка средств на начало года, включая нормированный страховой запас - является переходящим и соответствует остатку денежных средств Бу­рятского территориального ФОМС на конец предыдущего года, включая нормированный страховой запас;

2)  части страховых взносов предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности на обяза­тельное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых Феде­ральным Собранием РФ, а также средств, предусматриваемых Прави­тельством Республики Бурятия и органами местного самоуправления в соответствующих бюджетах на обязательное медицинское страхование неработающего населения;

3)  доходов, получаемых от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса финансовых средств Бурят­ского территориального ФОМС;

4)  финансовых средств, взыскиваемых со страхователей, медицинских уч­реждений, других юридических и физических лиц в результате предъяв­ления им регрессивных требований;

5)  поступлений средств на лечение иногородних граждан;

6)  кредитов банков и возврата кредитов, предоставляемых Бурятским терри­ториальным ФОМС;

7)  добровольных взносов физических и юридических лиц;

8)  прочих поступлений - все другие поступления финансовых средств в Бу­рятский территориальный ФОМС (проценты по предоставленным креди­там, пени, штрафы, мобилизация просроченной задолженности по стра­ховым взносам);

9)  финансовой помощи Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

В целом за анализируемый период наблюдается рост почти всех доход­ных показателей бюджета Бурятского территориального ФОМС (табл. 2.9). Со­вокупные доходы (доходы с остатком средств на начало года) возросли с 269,95 до 704,73 млн. руб. или на 161, 06% (табл. 2.8). Остаток средств на начало года

68

за период 1997 - 2001 был положительным и составлял в 1997 г. - 0,56%, в 1998 г. - 4,08%, в 1999 г. - 1,13%, в 2000 г. - 0,66%, в 2001 г. - 0,13%, что свидетель­ствует об устойчивом финансовом состоянии Бурятского территориального ФОМС. Объемы финансовых ресурсов, поступающих в течении каждого года анализируемого периода в целом возрастают на 435,36 млн. руб. или на 162,18%. Прирост собственных доходов (возрастают на 168,24%) превышает прирост поступлений средств из федерального ФОМС больше чем в два раза, что безусловно является положительным (Приложение 11).

Таблица 2.8 Доходы Бурятского территориального ФОМС (млн. руб.)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Бурятского тер­риториального ФОМС.

Объемы поступлений страховых взносов возрастают на 180,45%. В ре­зультате экономического кризиса в 1998 г. поступление страховых взносов сни­зилось на 3,05%. Последующее за этим улучшение экономической ситуации

69

обеспечило прирост поступлений страховых взносов в размере 50,7% в 1999 г., 43,94% в 2000 г. и 33,36% в 2001 г. Относительно небольшой прирост поступ­лений средств из республиканского бюджета на обязательное социальное стра­хование неработающего населения является результатом постоянного недофи­нансирования по этой статье. Так, просроченная задолженность по платежам на неработающее население на начало 1997 г. составляла 58,18 млн. руб., а на на­чало 2001 г. уже 222,45 млн. руб. (Приложение 8). В результате высокого уров­ня мобилизации просроченной задолженности по платежам на неработающее население в 2001 г. ее сумма снижается до 165,3 млн. руб. Просроченная за­долженность по страховым взносам растет не столь высокими темпами, за ана­лизируемый период возрастает с 86,18 млн. руб. до 123,78 млн. руб. (на начало 2002 г.). Общая сумма просроченной задолженности с учетом пени и штрафов гораздо выше и составляла на начало 2001 г. 822,44 млн. руб. (Приложение 8).

Таблица 2.9

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Бурятского тер­риториального ФОМС.

70

В течение всего анализируемого периода Бурятский территориальный ФОМС проводил работу по мобилизации просроченной задолженности по страховым взносам и по платежам на неработающее население. Так, доходы от мобилизации просроченной задолженности составили в 1997 г. 22,44% собст­венных доходов, в 1998 г. - 45,96%, в 1999 г. - 30,11% (Приложение 3)

В 2000 и 2001 гг. Бурятский территориальный ФОМС проводит работу по реструктуризации и мобилизации просроченной задолженности как по страхо­вым взносам, так и по платежам на неработающее население в соответствии с Федеральным законом «О бюджете Федерального фонда обязательного меди­цинского страхования на 2000 г.» от 2 января 2000 г. В статье 6 этого закона определены условия для организаций и органов исполнительной власти, заклю­чивших соглашения с фондами обязательного медицинского страхования об от­срочках (рассрочках) платежей, предоставления отсрочек (рассрочек) погаше­ния сумм недоимок по страховым взносам, платежам на обязательное социаль­ное страхование неработающего населения и начисленным пеням, приостанов­ления начисления пеней и списания пеней организациям, органам исполни­тельной власти, осуществляющим текущие платежи в полном объеме и пога­сившим задолженность по страховым взносам и платежам на обязательное ме­дицинское страхование неработающего населения, образовавшуюся на 1.01.00, в определенные сроки.

В результате предпринятых Бурятским территориальным ФОМС мер по реструктуризации просроченной задолженности общая сумма ее мобилизации в 2000 г. составила 83,92 млн. руб. или 17,09% собственных доходов, в 2001 г. -102,82 млн. руб. или 14,61% от собственных доходов (Приложение 3). Мобили­зация просроченной задолженности по страховым взносам составила в 2000 г. 32,87 млн. руб. или 39,17% от общей суммы мобилизации, в 2001 г. - 36,23 млн. руб. или 35,24% от общей суммы мобилизации. На мобилизацию просро­ченной задолженности по платежам на неработающее население в 2000 г. при­ходилось 51,05 млн. руб., в 2001 г. - 66,59 млн. руб. или 60,83% и 64,76% от общей суммы мобилизации. Таким образом, наблюдается сокращение сумм мо­билизации просроченной задолженности по страховым взносам с 49,52 млн.

71

руб. в 1997 г. до 36,2 млн. руб. в 2001 г. При этом увеличиваются объемы моби­лизации просроченной задолженности по платежам на неработающее населе­ние. Так, мобилизация по платежам на неработающее население в целом за ана­лизируемый период возрастает на 72,56%.

По годовому отчету фонда за 2001 г. общая сумма мобилизации просро­ченной задолженности отражается по разным статьям доходов. Мобилизация просроченной задолженности по страховым взносам была отражена отдельной статьей в размере 29,37 млн. руб. и 6,86 млн. руб. были включены в состав про­чих поступлений. Мобилизация просроченной задолженности по платежам на неработающее население также была отражена отдельной статьей в размере 11,38 млн. руб. и 55,21 млн. руб. были включены в состав прочих поступлений, что и объясняет их увеличение в 2001 г. в 25 раз (Приложение 3).

В структуре доходов Бурятского территориального ФОМС основное ме­сто занимают страховые взносы предприятий и организаций на обязательное медицинское страхование и платежи из республиканского бюджета на обяза­тельное медицинское страхование неработающего населения (табл. 2.10). На страховые взносы приходится от 40,67 до 52,46% от доходов за соответствую­щий отчетный период. Начиная с 1998 г. доля страховых взносов постоянно снижалась и в 2001 г. составила 43,51%. Платежи на обязательное медицинское страхование неработающего населения в среднем составляют немного меньше 50%, их доля в доходах также снизилась в 2001 г. до 42,71%. Снижение удель­ного веса страховых взносов предприятий и организаций и удельного веса пла­тежей на обязательное медицинское страхование в 2001 г. обусловлено особен­ностями отражения в отчетности Бурятского территориального ФОМС мобили­зации просроченной задолженности по этим статьям. Если мобилизацию про­сроченной задолженности, отражаемую в прочих поступлениях перенести со­ответственно в поступления страховых взносов и в платежи на обязательное медицинское страхование неработающего населения, то доля страховых взно­сов в 2001 г. составит 44,48%, а доля платежей на неработающее население 50,56%, что выше чем в 2000 г. В данном случае в сумму страховых взносов в 2001 г. включена сумма единого налога на вмененный доход, которая составля-

72

ет 4,4 млн. руб. или 0,63%. На поступление средств на лечение иногородних граждан приходится в среднем за период 0,25%.

Доходы Бурятского территориального ФОМС формируются в основном за счет собственных источников. Доля собственных доходов за анализируемый период постоянно возрастает с 93,29% в 1997 г. до 95,45% в 2001 г., и соответ­ственно, доля финансовой помощи Федерального ФОМС сокращается с 6,71 до 4,55%, что, при наличии положительного остатка средств на начало и на конец отчетного периода, свидетельствует о повышении эффективности деятельности Бурятского территориального ФОМС (табл. 2.10)..

Таблица 2.10 Структура доходов Бурятского территориального ФОМС (%)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Бурятского тер­риториального ФОМС.

В структуре собственных доходов также основное место занимают стра­ховые взносы предприятий, организаций и платежи из республиканского бюд­жета на неработающее население (Приложение 4). Доля этих показателей в це­лом за анализируемый период составляет около 50%. С учетом перераспреде­ления мобилизации просроченной задолженности доля страховых взносов в

73

2001 г. будет составлять 46,6% собственных доходов, а доля платежей на нера­ботающее население - 52,97%. В 2001 г. на мобилизацию просроченной задол­женности по страховым взносам и по платежам на обязательное медицинское страхование неработающего населения приходится 15,3% собственных дохо­дов, что является результатом активизации деятельности фонда в этом направ­лении, а также передачи контроля за сбором страховых взносов (в части едино­го социального налога) и взыскания суммы недоимок, пеней и штрафов по пла­тежам во внебюджетные социальные фонды, образовавшимся на 1 января 2001 г., налоговым органам.

Таблица 2.11

Исполнение доходной части бюджета Бурятского территориального ФОМС (в процентном соотношении к запланированным доходам)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Бурятского тер­риториального ФОМС.

Сопоставление плановых и фактических показателей доходной части бюджета Бурятского территориального ФОМС выявило по одним статьям пре­вышение показателей исполнения над показателями составления бюджета (на­пример, по страховым взносам), а по другим, наоборот, превышение плановых показателей над показателями исполнения бюджета фонда (платежи на обяза­тельное страхование неработающего населения) (табл. 2.11). Это может быть

74

объяснимо некоторыми особенностями прогнозирования поступлений финан­совых средств в Бурятский территориальный ФОМС.

Так, планируемая величина поступления сумм единого социального на­лога в 2001 г. была рассчитана как произведение ставки единого социального налога, в части зачисления в территориальные фонды обязательного медицин­ского страхования, на прогнозируемый фонд оплаты труда с учетом прогнози­руемого уровня собираемости единого социального налога - 93%, при прогно­зировании которого не была учтена передача контрольной функции внебюд­жетных социальных фондов налоговым органа. К тому же прогнозируемый фонд оплаты труда был уменьшен еще на 6% с учетом ранее действующих льгот по страховым взносам во внебюджетные социальные фонды. Прогнозная оценка фонда оплаты труда (по данным Министерства экономики и внешних связей Республики Бурятия) составляла 7550,5 млн. руб. В результате поступ­ление единого социального налога первоначально было запланировано в сумме 224, 4 млн. руб.

Причиной достаточно высокого отклонения фактического поступления единого социального налога от запланированной суммы также является то, что прогнозируемая налогооблагаемая база по единому социальному налогу со­ставляла 7674,6 млн. руб., а фактическая - 9110,6 млн. руб. Это объясняется увеличением количества плательщиков единого социального налога в 2001 г. (по сравнению с количеством плательщиков страховых взносов) в результате передачи контрольной функции налоговым органам.

Еще одной особенностью планирования является то, что при составлении бюджета фонда не прогнозируются суммы мобилизации просроченной задол­женности по страховым взносам и по платежам на обязательное медицинское страхование неработающего населения и в состав планируемых доходов эти суммы не включаются.

Законодательно Бурятский территориальный ФОМС наделен большими полномочиями по сравнению с другими внебюджетными социальными фонда­ми республики. Для формирования доходов фонда предусмотрен достаточно широкий перечень доходных источников. На самом деле доходы фонда форми-

75

руются в основном за счет страховых взносов и платежей на медицинское стра­хование неработающего населения. Прочие источники, на использование кото­рых фонд имеет право как финансово-кредитное учреждение, практически не задействованы в образовании бюджетных доходов Бурятского территориально­го ФОМС.

В соответствии с Положением о Региональном отделении ФСС РФ по РБ и другими законодательными актами предусмотрены следующие источники образования его доходов [18]:

1) страховые взносы работодателей;

2)  страховые взносы граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и обязанных уплачивать взносы на социальное страхо­вание в соответствии с законодательством;

3)  страховые взносы граждан, осуществляющих трудовую деятельность на иных условиях и имеющих право на обеспечение по государствен­ному социальному страхованию, установленному для работников, при условии уплаты ими страховых взносов;

4)  страховые взносы на осуществление обязательного социального стра­хования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (ОССНС);

5)  поступления  от  органов   ФСС  РФ  в   порядке   перераспределения средств;

6)  добровольные взносы граждан и юридических лиц, иные поступления финансовых средств, не запрещенные законодательством;

7)  ассигнования из республиканского бюджета РФ на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот (пособий и компенсаций), лицам, пострадавшим в следствии чернобыльской катастрофы или радиаци­онных аварий на других атомных объектах гражданского и военного назначения и их последствий, а также в других установленных зако­ном случаях;

8)  доходы от инвестирования части временно свободных средств Регио­нального отделения ФСС РФ по РБ в ликвидные государственные

76

ценные бумаги и банковские вклады в пределах, предусмотренных бюджетом Регионального отделения ФСС РФ по РБ на соответствую­щий период;

9) прочие доходы (суммы, полученные в установленном порядке за пу­тевки, оплаченные за счет средств ФСС РФ; средства, возмещаемые ФСС РФ в результате исполнения регрессивных требований к страхо­вателям и другие).

Объемы финансовых ресурсов, аккумулируемых Региональным отделе­нием ФСС РФ по РБ, за период 1997 - 2001 гг. увеличились на 334 млн. руб. или на 199,7% (табл. 2.12).

Таблица 2.12 Доходы Регионального отделения ФСС РФ ПО РБ (млн. руб.)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Регионального отделения ФСС РФ по РБ.

77

Собственные доходы за анализируемый период возросли на 329, 05 млн. руб. или на 223,57%. Прирост поступлений средств от ФСС РФ составил 24,66%, что в 9 раз меньше прироста собственных доходов (Приложение 12).

Таблица 2.13

Темпы роста доходов Регионального отделения ФСС РФ по РБ (в процентном соотношении к предыдущему периоду)

Примечание: Составлено автором на основании финансовых отчетов Регионального отделения ФСС РФ по РБ.

В целом за период наблюдается устойчивый рост поступлений страховых взносов (табл. 2.13). Поступление страховых взносов в 2001 г. составляет 447,2 млн. руб. и превышает поступление страховых взносов в 1997 г. на 257,05%. В 2000 г. сумма поступления страховых взносов возрастает больше чем в 2 раза.

78

Это объясняется увеличением фонда оплаты труда в 2000 г. по сравнению с 1999 г. на 78,4%, что является следствием увеличения численности занятых в экономике, повышения уровня оплаты труда и прочих факторов, связанных с экономической стабилизацией в Республике Бурятия.

Таблица 2.14 Структура доходов Регионального отделения ФСС РФ по РБ (%)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Регионального отделения ФСС РФ по РБ.

Основной составляющей доходов Регионального отделения ФСС РФ по РБ являются поступления страховых взносов. В 2001 г. доля страховых взносов по сравнению с 2000 г. снизилась на 8,36% в результате замены ранее действо­вавшей системы отчислений во внебюджетные социальные фонды единым со­циальным налогом (табл. 2.14). Снижение ставки платежей в фонд социального страхования на 1,4 процентных пункта обусловило уменьшение объемов посту­пления страховых взносов непосредственно на социальное страхование. В свя­зи с чем, удельный вес страховых взносов на социальное страхование во всех доходах в 2001 г. составляет 71,31% и имеет наименьшее значение за весь ана­лизируемый период. На страховые взносы на социальное страхование от несча-

79

стных случаев на производстве и профессиональных заболеваний приходится в 2000 г. - 12,64% доходов и 17,91% в 2001 г.

На собственные доходы в среднем за период приходилось 91% совокуп­ных доходов Регионального отделения ФСС РФ по РБ. В 2000 г. доля собствен­ных доходов составляет почти 100%, но в 2001 г. снижается до 95,01%, что объясняется снижением в этом году доли поступления страховых взносов. В 1999 - 2001 г. наблюдается снижение доли дотаций Федерального фонда (табл. 2.14).

По финансовой отчетности Регионального отделения ФСС РФ по РБ 1997 - 2000 г. не отражается отдельной статьей мобилизация просроченной задол­женности. Тем не менее, мобилизация просроченной задолженности в этот пе­риод имела место. В 1997-1998 гг. погашение просроченной задолженности по страховым взносам осуществлялось в соответствии с Постановлением ФСС РФ « Об осуществлении взаиморасчетов по страховым взносам с организациями, имеющими задолженность по платежам в Фонд социального страхования Рос­сийской Федерации» от 29 апреля 1997 г. В соответствии с этим Постановлени­ем Региональное отделение ФСС РФ по РБ осуществляло взаиморасчеты с са-нитарно-курортными учреждениями, у которых приобретало за счет средств социального страхования путевки, путем передачи им товаров и услуг от стра­хователей, имеющих задолженность по платежам в фонд, в счет частичного или полного погашения их задолженности. Региональные отделения также были наделены правом производить расчеты с предприятиями энерго-, тепло-, водо­снабжения, предприятиями связи, строительными и другими учреждениями и организациями, осуществляющими по договорам с региональным отделением предоставление ему товаров и услуг, путем зачета стоимости этих товаров и ус­луг в счет частичного или полного погашения задолженности указанных пред­приятий по страховым взносам.

Начиная с 1999 г. погашение просроченной задолженности по страховым взносам осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 1999 год» от 30 ап­реля 1999 г., в котором изложен порядок проведения реструктуризации просро-

80

ченной задолженности путем перерасчета ранее начисленной пени на недоимки по перечислению обязательных платежей организаций, а также условия списа­ния пени организациям погасившим просроченную задолженность в полном объеме на определенную дату.

В целом за анализируемый период мобилизация просроченной задолжен­ности возрастает больше чем в 4 раза (табл. 2.14). Резкое увеличение поступле­ний в счет погашения просроченной задолженности наблюдается в 2001 г. (почти в 3 раза по сравнению с 2000 г.).

В 2001 г. мобилизация просроченной задолженности по страховым взно­сам составила почти 7% совокупных доходов. На мобилизацию просроченной задолженности по страховым взносам на социальное страхование от несчаст­ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний приходится 11,07 млн. руб. или 31,79% от всей мобилизации и 2,21% от всех доходов. На мобилизацшо просроченной задолженности по страховым взносам приходится соответственно 68,21% от общей суммы мобилизации и 4,8% всех доходов.

Относительно большая сумма мобилизации просроченной задолженности по страховым взносам в 2001 г. была обусловлена проведением Региональным отделением ФСС РФ по РБ совместно с налоговыми органами определенной работы по снижению просроченной задолженности.

В соответствии с Частью 1 Налогового Кодекса РФ были направлены требования по уплате задолженности по страховым взносам и пени 826 пред­приятиям на сумму 23,02 млн. руб. По факту неисполнения требований в адрес 469 предприятий были направлены решения о взыскании недоимки на сумму 9,26 млн. руб., выставлено страхователям-должникам 2261 инкассовое поруче­ние в сумме 58,92 млн. руб., оплачено 7,62 млн. руб. Во исполнение Постанов­ления Правительства РФ «О порядке и условиях проведения реструктуризации просроченной задолженности, пеней и штрафов сельскохозяйственных пред­приятий и организаций» 9-ти предприятиям предоставлено право на реструкту­ризацию задолженности. Контрольно-ревизионным отделом проведено 1058 проверок по начислению и уплате страховых взносов на обязательное социаль­ное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных

81

заболеваний, в результате чего были начислены пени и предъявлены требова­ния об уплате недоимки. В соответствии со статьей 47 Налогового Кодекса РФ в отношении неплательщиков проводилась работа по взысканию задолженно­сти по взысканию имущества в порядке предусмотренном Федеральным зако­ном «Об исполнительном производстве». В службу судебных приставов было направлено 143 постановления о взыскании задолженности за счет имущества должника на сумму 16,13 млн. руб. поступило в погашение задолженности -3,45 млн. руб.

В целом за анализируемый период общая сумма просроченной задолжен­ности возросла с 42,46 млн. руб. на конец 1997 г. до 97,71 млн. руб. на конец 2001 г.(Приложение 9). Положительным является то, что в результате проведе­ния работы по погашению просроченной задолженности ее величина на конец 2001 г. снижается по сравнению с 2000 г., на конец которого просроченная за­долженность составляла 112,04 млн. руб. В структуре просроченной задолжен­ности в 2001 г. основное место занимает просроченная задолженность по стра­ховым взносам на социальное страхование - 69,15 млн. руб. или 70,77%. На просроченную задолженность по страховым взносам на обязательное социаль­ное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний приходится 28,56 млн. руб. или 29,23%.

В структуре собственных доходов, как и в структуре совокупных дохо­дов, основное место занимают страховые взносы (Приложение 5). Доля страхо­вых взносов в 1997 г. составляла 85,1%. За период 1998 - 2000 гг. приходилось в среднем 97%. В 2001 г. удельный вес страховых взносов снижается до 93,9% в силу объективных обстоятельств. Начиная с 1999 г. снижается доля страхо­вых взносов на социальное страхование (с 96,28% в 1999 г. до 75,06% в 2001 г.). Доля же страховых взносов на социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний увеличивается в 2001 г. до 18,85%. Мобилизация просроченной задолженности по страховым взносам со­ставляет в 2001 г. 7,31% собственных доходов.

За период 1997 -1998 гг. наблюдается превышение плановых показателей доходной части бюджета Регионального отделения ФСС РФ по РБ над показа-

82

телями исполнения за исключением совокупных доходов 1998 г. (табл. 2.15). Это превышение возникло в результате поступления средств из Федерального фонда в размере 26 млн. руб., которое не было запланировано. В 1999 - 2001 гг. наблюдается противоположная тенденция при сопоставлении плановых и фак­тических показателей бюджета (табл. 2.15). Достаточно большое отклонение фактических доходных показателей от их планового значения может быть объ­яснимо несовпадением прогнозных показателей, используемых при планирова­нии доходов Регионального Отделения ФСС РФ по РБ с их фактическим уров­нем. К таким показателям относятся: фонд оплаты труда, на который начисля­ются страховые взносы; средняя месячная и дневная заработная плата; средне­списочная численность работников.

Таблица 2.15

Исполнение доходной части бюджета Регионального отделения ФСС РФ по РБ (в процентном соотношении к запланированным доходам)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Регионального отделения ФСС РФ по РБ.

83

Процессу формирования финансовых ресурсов Регионального отделения ФСС РФ по РБ присущи особенности, характерные для формирования других внебюджетных фондов Республики Бурятия. Доходы бюджета Регионального отделения ФСС РФ по РБ образуются в основном за счет страховых взносов, в образовании средств фонда не задействованы другие, предусмотренные зако­ном доходные источники.

В результате проведенного анализа выявлены следующие основные осо­бенности образования доходов внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия:

1)  финансовые ресурсы внебюджетных социальных фондов формируют­ся за счет собственных источников и за счет дотаций соответствую­щих федеральных фондов;

2)  основной составляющей собственных доходов являются поступления страховых взносов и в 2001 г. мобилизация просроченной задолженно­сти по ним;

3)  в формировании средств внебюджетных социальных фондов респуб­лики не задействованы некоторые, законодательно закрепленные, до­ходные источники.

2.2. Использование финансовых ресурсов внебюджетных социальных фон­дов Республики Бурятия

Финансовые ресурсы внебюджетных социальных фондов Республики Бу­рятия используются на цели, предусмотренные федеральным законодательст­вом. Расходы внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия, в пер­вую очередь, связаны с осуществлением и организацией социального страхова­ния в республике. Часть средств этих фондов перечисляется в соответствующие федеральные фонды. Основные направления осуществления расходов внебюд­жетными социальными фондами Республики Бурятия определены в Положени­ях о региональных отделениях соответствующих федеральных внебюджетных социальных фондов.

84

Использование финансовых ресурсов Отделения ПФ РФ по РБ осуществ­ляется по следующим направлениям:

1.  На выплату пенсий и пособий за счет страховых взносов: трудовые пенсии; компенсационные выплаты лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами; социальное пособие на погребение; почтовые расходы.

2.  На выплату пенсий и пособий на возвратной основе за счет средств, возмещаемых службой занятости: досрочные пенсии безработным; со­циальное пособие на погребение; почтовые расходы.

3.  На выплату пенсий и пособий за счет средств федерального бюджета: социальные пенсии; пенсии инвалидам в следствии военной травмы; пенсии участникам ВОВ; надбавки к пенсии участникам ВОВ, не по­лучающим одновременно с пенсией по старости пенсию по инвалид­ности; пенсии федеральным государственным служащим и доплаты к пенсиям государственных служащих; пенсии родителям погибших во­еннослужащих, проходивших военную службу по призыву, и вдовам военнослужащих, погибших в ВОВ; компенсационные выплаты ли­цам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами; пен­сии военнослужащим; пенсии семьям военнослужащих; социальное пособие на погребение; компенсации гражданам, пострадавшим от ка­тастрофы на ЧАЭС.

4.  Средства, передаваемые в ПФ РФ.

5.  Прочие расходы: финансирование программ социальной защиты; со­держание Отделения ПФ РФ по РБ и прочие.

Особенностью финансового механизма функционирования Отделения ПФ РФ по РБ является то, что остатки денежных средств на конец месяца сразу же перечисляются в федеральный фонд. В результате чего возникают встреч­ные финансовые потоки, например: дотации ПФ РФ в 2001 г. составили 595 млн. руб., а сумма средств переданных в ПФ РФ - 417 млн. руб., т.е. на финан­совую помощь из ПФ РФ в 2001 г. приходится всего 178 млн. руб. (табл. 2.16).

85

Таблица 2.16

Расходы Отделения ПФ РФ по РБ (млн. руб.)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Отделения ПФ РФ по РБ.

Расходы Отделения ПФ РФ по РБ за 1997 - 2001 г. возросли на 2007,6 млн. руб. или на160,4%. При этом расходы, связанные с пенсионным обеспече­нием в республике, возрастают на 141, 46%. Относительно большой прирост совокупных расходов объясняется высокими темпами роста объемов финансо­вых ресурсов перечисляемых в ПФ РФ, которые за анализируемый период уве­личились почти в 5,7 раза (табл. 2.17).

Таблица 2.17

Темпы роста расходов Отделения ПФ РФ по РБ (в процентном соотношении к предыдущему периоду)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Отделения ПФ РФ по РБ.

86

Увеличение расходов за счет страховых взносов (на 142,65%) и расходов за счет средств федерального бюджета (на 115,5%) обусловлено как приростом численности пенсионеров, так и увеличением размера минимальной пенсии и, следовательно, увеличением размеров пенсий разных категорий получателей.

Основное место в структуре совокупных расходов Отделения ПФ РФ по РБ занимают расходы на пенсионное обеспечение (табл. 2.18). Доля этих рас­ходов в среднем за период равняется 90%. Доля средств передаваемых в ПФ РФ возрастает с 5,95% в 1997 г. до 12,79% в 2001 г.

На расходы за счет страховых взносов приходится 85,7% в 1997 г., 83,41% в 1998 г., 79,83% в 1999 г., 83,04% в 2000 г. и 79,86% в 2001 г. По статье «расходы за счет страховых взносов» отражаются не только расходы, осущест­вляемые за счет страховых взносов полученных на территории республики, но и та часть дотаций ПФ РФ, которая направляется на финансирование расходов по этой статье, необеспеченных поступлениями страховых взносов, тоже самое можно сказать и про другие статьи расходов на пенсионное обеспечение. Доля расходов за счет средств федерального бюджета снижается с 7,17% в 1997 г. до 5,93% в 2001 г. Прочие расходы составляют от 1 до 1,65% от совокупных дохо­дов.

Таблица 2.18 Структура совокупных расходов Отделения ПФ РФ по РБ (%)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Отделения ПФ РФ по РБ.

87

В структуре расходов по пенсионному обеспечению наибольший удель­ный вес имеют расходы за счет страховых взносов, их доля превышает 90%. Доля расходов за счет средств федерального бюджета постоянно снижается и в 2001 г. составляет всего 6,8% (Приложение 6).

Анализ исполнения расходной части бюджета ПФ РФ по РБ позволил вы­явить в большинстве случаев превышение фактических расходов над плановы­ми (табл. 2.19). Причиной такого превышения может являться недостоверность прогнозных данных по численности получателей различных видов пенсий

Таблица 2.19

Исполнение расходной части бюджета Отделения ПФ РФ по РБ (в процентном соотношении к запланированным расходам)

Примечание: Составлено автором на основании финансовых отчетов Отделения ПФ РФ по РБ.

Итак, основной составляющей расходов Отделения ПФ РФ по РБ являют­ся расходы на пенсионное обеспечение, 90% которых приходится на расходы за счет страховых взносов. Наблюдается тенденция устойчивого роста объемов перечислений финансовых ресурсов в ПФ РФ.

Использование финансовых ресурсов Бурятского территориального ФОМС осуществляется по следующим направлениям:

1. На финансирование территориальной программы ОМС. Общая сумма расходов на финансирование территориальной программы ОМС скла­дывается из следующих видов затрат: расходов на оплату медицин­ских услуг фондом - в случае выполнения территориальным фондом (филиалами) функций страховщика, средств на оплату медицинских

88

услуг, оказываемых гражданам, застрахованных фондом (филиалом), а также средств, направляемых на оплату услуг иногородним гражда­нам, расходов на финансирование страховых медицинских организа­ций, которые включают средства территориального фонда, направляе­мые страховым медицинским организациям, заключившим договоры финансирования обязательного медицинского страхования по диффе­ренцированным подушевым нормативам, устанавливаемым правлени­ем территориального фонда, включая расходы на оплату медицинских услуг, формирование резервов и расходы по ведению дела.

2.  Формирование нормированного страхового запаса, размещение вре­менно свободных финансовых ресурсов в банковских депозитах.

3.  На выполнение управленческих функций территориального фонда и его филиалов.

4.  На финансирование отдельных мероприятий по здравоохранению: фи­нансовая помощь, кредиты, ссуды, предоставленные ЛПУ, входящим в систему ОМС; финансовая помощь, кредиты, ссуды, предоставленные ЛПУ, не входящим в систему ОМС; финансовая помощь, кредиты, ссуды, предоставленные органам управления здравоохранением; фи­нансирование других мероприятий по здравоохранению: Целевая про­грамма Безопасное материнство, Целевая программа Детское питание, Федеральная программа Охрана материнства и детства, предупреди­тельные (профилактические) мероприятия; приобретение для ЛПУ: медикаментов, медицинского оборудования, санитарного транспорта, оргтехники.

5.  Перечисления   в  Федеральный  Фонд  обязательного   медицинского страхования.

6.  Прочие расходы: штрафы, пени страховым медицинским организаци­ям     и    ЛПУ,     проценты     за     полученные     кредиты,     научно-исследовательские работы, проведение совещаний, семинаров, конфе­ренций, летний отдых детей, обучение врачей, дебиторская задолжен­ность и другие расходы.

89

Расходы Бурятского территориального ФОМС за период 1997 -2001 гг. возросли с 261,37 млн. руб. до 699,46 млн. руб. или на 167,62% (табл. 2.20).

Таблица 2.20 Расходы Бурятского территориального ФОМС (млн. руб.)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Бурятского тер­риториального ФОМС.

Перечисления в Федеральный ФОМС имели место только 1999 г. в раз­мере 1,17 млн. руб. или 0,3% от всех расходов. Такая ситуация возникла в ре­зультате того, что одной из функций Бурятского территориального ФОМС яв­ляется сбор средств и дальнейшее их распределение между федеральным и тер-

90

риториальным фондом. Общая ставка платежей на обязательное медицинское страхование составляет 3,6% от фонда оплаты труда, 3,4% направляются в тер­риториальный фонд, 0,2% в федеральный фонд. В 1999 г. Бурятским террито­риальным фондом средства, подлежащие передачи федеральному фонду, были изначально перечислены не полностью и поэтому недостающие финансовые ресурсы были переданы в течение отчетного периода. Таким образом, финансо­вые ресурсы Бурятского территориального ФОМС, формируемые в соответст­вии с действующим законодательством, в полном объеме направляются на осуществление и организацию обязательного медицинского страхования.

Снижение совокупных расходов Бурятского территориального ФОМС имело место только в 1998 г. (на 21,2% по сравнению с 1997 г.). Такое сниже­ние было обусловлено уменьшением перечислений в медицинские учреждения на оплату медицинских услуг, оказанных застрахованным гражданам (на 32,74%), а также сокращением финансирования отдельных мероприятий здра­воохранения (на 62,52%), что объяснимо резким ухудшением экономической ситуации в 1998 г. и, как следствие, сокращением объемов финансирования системы здравоохранения (табл. 2.21).

Основной статьей расходов являются расходы, направляемые на финан­сирование территориальной программы обязательного медицинского страхова­ния. За анализируемый период расходы по этой статье возросли на 395,76 млн. руб. или на 160,46% и занимают более 90% всех расходов. В течении всего пе­риода наблюдается уменьшение расходов на оплату медицинских услуг, ока­занных гражданам, застрахованным Бурятским территориальным ФОМС и его филиалами (табл. 2.22). Если в 1997 г. на оплату медицинских услуг приходи­лось 76,34% от всех расходов, то в 2001 г. всего 7,08%. Доля средств направ­ляемых на финансирование страховых медицинских организаций возрастает с 17,55% в 1997 г. до 83,16% в 2001 г. Расходы на финансирование страховых медицинских организаций увеличиваются за период 1997 - 2001 гг. на 535,78 млн. руб. или в 12 раз. Такая ситуация возникла в результате изменения на­правлений финансирования обязательного медицинского страхования. С начала анализируемого периода существовала только одна медицинская страховая

91

компания «Улан-Удэмедстрах» и выравнивание финансовых ресурсов, направ­ляемых на проведение обязательного медицинского страхования, производи­лось в основном путем передачи средств территориального фонда филиалам. В настоящее время на территории республики действует три страховых организа­ции: упомянутая выше МСК «Улан-Удэмедстрах», созданная в 2000 г. Государ­ственное унитарное предприятие «Республиканская медицинская страховая компания» и Улан-Удэнский и Северобайкальский филиалы страховой меди­цинской организации «ВостсибмедЖАСО». Финансирование обязательного медицинского страхования главным образом осуществляется через эти органи­зации.

Таблица 2.21

Темпы роста расходов Бурятского территориального ФОМС (в процентном соотношении к предыдущему периоду)

92

Окончание табл. 2.21

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Бурятского тер­риториального ФОМС.

Расходы на выполнение управленческих функций территориального фон­да в целом за период возросли на 186,7% и составляют, в среднем, около 2% от всех расходов. В последнее время возрастает роль расходов на финансирова­ние отдельных мероприятий по здравоохранению. Эти расходы за анализируе­мый период возросли на 330,5%, их удельный вес во всех расходах увеличился с 4% в 1997 г. до 6,44% в 2001 г. Наибольший рост расходов на финансирова­ние отдельных мероприятий по здравоохранению произошел в 2000 г. (по срав­нению с 1999 г. возросли на 379,53%) и в 2001 г. (на 70,12% по сравнению с 2000 г.), что было обусловлено расширением перечня расходов отражаемых по этой статье. В 2000 г. было приобретено медицинского оборудования на 21,85 млн. руб., оргтехники на 3 млн. руб. В 2001 г. затраты на финансирование Це­левой программы Безопасное материнство составили 18,37 млн. руб., Феде­ральной программы Охрана материнства и детства 18,3 млн. руб., на профилак­тические мероприятия 3 млн. руб.

Расходы Бурятского территориального ФОМС, связанные с оплатой ме­дицинских услуг, оказанных гражданам застрахованным фондов за пределами территории страхования, в несколько раз превысили расходы на оказание ме­дицинских услуг гражданам других субъектов РФ.

93

Прочие расходы составили в 2001 г. 0,06% от всех расходов и образуются в основном за счет расходов на летний отдых детей, на обучение врачей и деби­торской задолженности ГУЛ «Бурятфармация».

Таблица 2.22 Структура расходов Бурятского территориального ФОМС (%)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Бурятского тер­риториального ФОМС.

Сопоставление плановых и фактических показателей расходной части бюджета Бурятского территориального ФОМС выявило значительное отклоне­ние исполнения бюджета от его составления (табл. 2.23). В 1997 - 1998 гг. пла­новые показатели превышали фактические. Если в 1997 г. это превышение бы-

94

ло незначительно, то в 1998 г. план по расходам был не выполнен на 52,67%, что было обусловлено недобором средств, направляемых на обязательное ме­дицинское страхование. В 1999 - 2001 гг. наблюдается перевыполнение плана по расходам: в 1999 г. на 10,35%, в 2000 г. - 24,86%, в 2001 г. - 20,42%. Такое перевыполнение объясняется ростом доходов Бурятского территориального ФОМС, а также реализацией федеральных целевых программ и направленно­стью деятельности фонда на проведение предупредительных мероприятий. При составлении бюджета в 1998 - 2000 гг. были заложены расходы на размещение финансовых ресурсов в банковские депозиты (в 1998 г. - 4,8 млн. руб., в 1999 г. - 4,7 млн. руб., в 2000 г. - 1,5 млн. руб.), фактически эти расходы не осуществ­лялись.

Таблица 2.23

Исполнение расходной части бюджета Бурятского территориального ФОМС (в процентном соотношении к запланированным расходам)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Бурятского тер­риториального ФОМС.

Итак, финансовые ресурсы Бурятского территориального ФОМС в пол­ном объеме направляются на осуществление и организацию обязательного ме­дицинского страхования, 90% расходов составляют расходы на финансирова­ние территориальной программы обязательного медицинского страхования. В последние несколько лет все большее значение в деятельности фонда приобре­тает проведение превентивных мероприятий по здравоохранению, а также рас­ширяется материально-техническая база системы здравоохранения. Анализ ис-

95

пользования финансовых ресурсов Бурятского территориального ФОМС вы­явил строго целевое их использование. При этом в течение всего анализируемо­го периода доходы фонда превышают расходы, так остаток средств на конец отчетного периода в 1997 г. составлял 8,58 млн. руб., в 1998 г. - 4,41 млн. руб., в 1999 г. - 3,45 млн. руб., в 2000 г. - 0,92 млн. руб., в 2001 г. - 5,27 млн. руб. Приведенные факты свидетельствуют о возможности пополнения доходной части бюджета Бурятского территориального ФОМС за счет эффективного ис­пользования временно свободных финансовых ресурсов.

Средства Регионального отделения ФСС РФ по РБ направляются на фи­нансирование мероприятий, предусмотренных бюджетом и сметой расходов Регионального отделения, в том числе на [18]:

1)  выплату    пособий    по    временной    нетрудоспособности, беремен­ности и родам, единовременного пособия женщинам, ставшим на учет в ранние сроки беременности,  единовременного  пособия при рож­дении ребенка, ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет,  пособия на по­гребение; оплату дополнительных выходных дней по уходу   за ре­бенком - инвалидом;

2)  санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их   семей;   другие цели государственного социального страхования, предусмотренные законодательством, включая частичное содержание санаториев    -    профилакториев,     санаторных   и оздоровительных лагерей   для   детей   и   юношества,   лечебное (диетическое)  пита­ние,  частичное  финансирование  мероприятий по        внешкольному обслуживанию детей,  оплату проезда к месту лечения и отдыха и об­ратно;

3)  создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости систе­мы социального страхования в регионе в размере, определяемом Фон­дом социального страхования Российской Федерации;

4)  обеспечение   текущей   деятельности Регионального отделения и со­держание его аппарата в соответствии со   сметой   расходов, утвер-

96

жденной председателем       Фонда     социального     страхования Рос­сийской Федерации; 5) осуществление иных мероприятий в соответствии с задачами Фонда

социального страхования Российской Федерации.

За анализируемый период совокупные расходы Регионального отделения ФСС РФ по РБ возрастают с 165,2 млн. руб. до 544,94 млн. руб. или на 229,87% (табл. 2.24).

Таблица 2.24 Расходы Регионального отделения ФСС РФ по РБ (млн. руб.)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Регионального отделения ФСС РФ по РБ.

Темпы роста расходов, связанных с осуществлением и организацией со­циального страхования населения Республики Бурятия, гораздо выше темпов роста перечислений средств в Федеральный фонд и за период 1997 - 2001 гг. составили 333,74%. Прирост перечислений средств в централизованный резерв ФСС РФ за период равен 149,47% (табл. 2.25).

97

Таблица 2.25

Темпы роста расходов Регионального отделения ФСС РФ по РБ (в процентном соотношении к предыдущему периоду)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Регионального отделения ФСС РФ по РБ.

Высокие темпы роста расходов Регионального отделения ФСС РФ по РБ были обеспечены увеличением расходов на выплату пособий (на 169,59%), а также ростом расходов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчаст­ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» от 9.07.98. Расходы на выплату пособий возрастают на 169,59%, а расходы на обязатель­ное социальное страхование от несчастных случаев на производстве увеличи­ваются почти в 47 раз.  Выплата пособий в соответствии с законом о ЧАЭС по

98

отчетности фонда отражается только в 2000 г. и составляет 0,002% (6,3 тыс. руб.). В этом году эти расходы осуществлялись за счет средств федерального бюджета. В 2001 г. из ФСС РФ поступило 25016 тыс. руб. из которых 16 тыс. руб. было направлено на санитарно-курортное лечение и оздоровление в соот­ветствии с законом о ЧАЭС. Расходы по организации социального страхования в целом за период возрастают на 355,82%, расходы по оздоровлению детей уве­личиваются почти в 7 раз.

Таким образом, за анализируемый период наблюдается устойчивый рост расходов Регионального отделения ФСС РФ по РБ практически по всем стать­ям. Снижение расходов фонда имело место только в 1998 г. и объяснялось не­хваткой средств для финансирования гарантированных государством пособий. Дефицит бюджета фонда имел место в 1997 г. и в 2001 г. Дефицит бюджета 1997 г. был обусловлен ростом числа получателей пособий. В результате изме­нения законодательной базы функционирования внебюджетных социальных фондов в 2001 г. ставка платежей в Фонд социального страхования была сни­жена 1,4 процентных пункта, что, безусловно, сказывается на результатах дея­тельности фонда.

В составе совокупных расходов Регионального отделения ФСС РФ по РБ на расходы по осуществлению и организации социального страхования прихо­дится от 95,4% в 1997 г. до 96,52%. в 2001 г., соответственно, на перечисление финансовых ресурсов в централизованный резерв от 4,6% в 1997 г. до 3,48 в 2001 г. (табл. 2.26). Доля расходов на финансирование гарантированных госу­дарством пособий составляет 78,84% в 1997 г., 74,12% в 1998 г., 64,57% в 1999 г., 61,94% в 2000 г. и 64,43% в 2001 г. Снижение удельного веса расходов на выплату пособий в 1999 - 2001 гг. является результатом роста расходов по статьям «оплата путевок на санитарно-курортное лечение и оздоровление ра­ботников и членов их семей, а также участников ВОВ» и «оздоровление детей», а также ростом расходов на обязательное социальное страхование от несчаст­ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, удельный вес которых в 2001 г. составил 13,41%.

99

Таблица 2.26 Структура расходов Регионального отделения ФСС РФ по РБ (млн. руб.)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Регионального отделения ФСС РФ по РБ.

Основное место в расходах на выплату пособий занимают пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребен­ком в возрасте до полутора лети при рождении ребенка. Расходы на пособия по временной нетрудоспособности составляют 62,22% в 1997 г., 60,21% в 1998 г., 65,13% в 1999 г., 76,91% в 2000 г. и 78,49% в 2001 г от всех расходов на выпла­ту пособий. Расходы на пособия на пособия по беременности и родам - 9,84% в 1997 г., 11,58% в 1998 г., 10,86% в 1999 г., 10% в 2000 г. и 10,59% в 2001 г от всех расходов на выплату пособий. Доля расходов на пособия по уходу за ре­бенком до полутора во всех расходах на выплату пособий снижается с 14,87% в 1997 г. до 4,89% в 2001 г. Удельный вес пособий при рождении ребенка также снижается с 8,51% в 1997 г. до 5,21% в 2001 г., что объясняется сложившейся в республике демографической ситуацией.

100

Расходы по организации социального страхования включают: содержание исполнительных органов Регионального отделения ФССРФ по РБ, обучение страхового актива, капитальные вложения, организацию и ведение единой ин­формационной системы социального страхования, финансирование научно-исследовательских работ по охране труда, изготовление бланочной продукции, информационно-разъяснительную деятельность, подготовка и повышение ква­лификации кадров и т.д. Основное место в этих расхода занимают расходы на содержание исполнительных органов фонда: 96,98% в 1997 г., 95,41% в 1998 г., 98,59% в 1999 г., 92,66% в 2000 г., 97,26% в 2001 г.

В результате анализа исполнения бюджета по расходам Регионального отделения ФСС РФ по РБ выявлено превышение плановых показателей над фактическими в 1997 - 1999 гг. и превышение показателей исполнения над по­казателями составления в 2000 - 2001 гг. (табл. 2.27). Такое исполнение бюд­жета объясняется несовпадением плановых и фактических показателей по чис­ленности получателей пособий, а в ряде случаев недостаточностью средств для обеспечения финансирования запланированных расходов. Перевыполнение плана по расходам в 2000 и 2001 гг. произошло за счет роста расходов на вы­плату гарантированных государством пособий по социальному страхованию, а также в части расходов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. При прогнозирова­нии расходов учитывается только численность работающих получателей посо­бий, не планируются расходы на пособия по беременности и родам, по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет, при рождении ребенка неработающим женщинам.

В 2001 г. наблюдается невыполнение плана по расходам на санитарно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей. Снижение поступления страховых взносов в 2001 г. вынудило ввести значительные огра­ничения в обеспечении работников и членов их семей санитарно-курортным лечением и оздоровлением.

101

Таблица 2.27

Исполнение расходной части бюджета Регионального отделения ФСС РФ по РБ (в процентном соотношении к запланированным расходам)

Примечание: Составлена автором на основании финансовых отчетов Регионального отделения ФСС РФ по РБ.

Расходы Регионального отделения ФСС РФ по РБ в основном связаны с осуществлением и организацией социального страхования, но, тем не менее, величина перечислений в централизованный резерв ФСС РФ достаточно значи­тельна. Использование финансовых ресурсов фонда осуществляется только по основным направлениям, т.е. не реализуются возможности фонда в области по­вышения эффективности функционирования посредством использования эко­номических инструментов формирования и использования средств.

Анализ использования финансовых ресурсов внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия позволяет сделать вывод о том, что средства этих фондов главным образом направляются на финансирование социальных гаран­тий, закрепленных Конституцией РФ, часть финансовых ресурсов в законода­тельном порядке передается соответствующим федеральным фондам.

102

Проведенный анализ выявил ряд негативных сторон в формировании и использовании внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия. Как уже было отмечено в главе 1, изначально для обеспечения эффективности функционирования внебюджетных социальных фондов был предусмотрен ме­ханизм формирования и использования финансовых ресурсов, базирующийся не только на обязательных поступлениях и выплатах, но и на дополнительных источниках получения доходов, которые позволили бы расширить перечень расходных статей, в рамках существующего законодательства, и увеличить объемы финансирования по основным статьям расходов. Доходы же внебюд­жетных социальных фондов Республики Бурятия образуются только за счет традиционных источников, а расходы осуществляются только в направлении финансирования гарантированных государством социальных пособий, выплат и услуг.

Необходимо отметить, что Отделение Пенсионного фонда РФ по РБ не на­делено правом размещения временно свободных финансовых ресурсов. Не­смотря на то, что в соответствии с Положением о Региональном отделении ФСС РФ по РБ одним из доходных источников этого фонда являются «доходы от инвестирования части временно свободных средств Регионального отделе­ния в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады в пределах, предусмотренных бюджетом Регионального отделения на соответ­ствующий период», поступление финансовых ресурсов по этой статье по отче­там фонда за анализируемый период не наблюдалось и не планировалось, т.е. получение реальных доходов от использования временно свободных денежных средств для региональных отделений ФСС РФ и не предусматривалось. На дан­ный момент право получения дополнительных доходов за счет размещения временно свободных денежных средств сохраняется только для Бурятского территориального ФОМС, но при этом существует ряд ограничений. Размеще­ние свободных денежных средств возможно только при условии отсутствия кредиторской задолженности перед медицинскими учреждениями на конец от­четного периода (в данном случае отчетным периодом признается месяц). К тому же для осуществления деятельности на финансовом рынке необходимо

103

предоставление обоснования Федеральному фонду обязательного медицинско­го страхования и последующее разрешение этого фонда. Таким образом, полу­чение дополнительных финансовых ресурсов связано с определенными слож­ностями.

Процесс формирования и использования средств внебюджетных социаль­ных фондов Республики Бурятия отличается наличием встречных финансовых потоков, которые возникают в результате перераспределения финансовых ре­сурсов между уровнями системы внебюджетных социальных фондов РФ. Воз­никновение встречных финансовых потоков объясняется особенностями зако­нодательной базы, регламентирующей деятельность региональных отделений внебюджетных социальных фондов в области формирования и использования финансовых ресурсов. Для обеспечения финансовой устойчивости региональ­ных внебюджетных социальных фондов предусматривается создание резерва (запаса оборотных средств, страхового запаса), размеры которого определяются соответствующим федеральным фондом. Если за отчетный период этот резерв превышает норматив, то излишки средств перечисляются в федеральный фонд, и, наоборот, в случае несоответствия величины резерва его нормативному зна­чению недостаток средств покрывается поступлениями из федерального фонда. Для Отделения ПФ РФ по РБ отчетным периодом, в данном случае, является месяц, для Регионального отделения ФСС РФ по РБ - квартал. В силу объек­тивных обстоятельств, размеры страхового запаса не совпадают во времени, и поэтому возникают встречные финансовые потоки. Наличие встречных финан­совых потоков нельзя однозначно признать негативным. Такая схема перерас­пределения финансовых ресурсов не имеет смысла для региональных внебюд­жетных социальных фондов, но в тоже время позволяет обеспечивать мобиль­ность системы внебюджетных социальных фондов РФ, излишки финансовых ресурсов внебюджетных социальных фондов одного региона направляются на покрытие недостатка финансовых ресурсов региональных отделений других субъектов РФ.

Изучение особенностей планирования доходов и расходов внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия позволяет сделать вывод о том, что

104

при прогнозировании основных параметров бюджета этих фондов исходят из сложившейся ситуации. Плановые показатели доходной части бюджета опре­деляются исходя из возможных объемов поступления финансовых ресурсов, а плановые показатели расходной части исходя из необходимости финансирова­ния в полном объеме социальных гарантий. В результате чего бюджеты вне­бюджетных социальных фондов Республики Бурятия часто утверждаются   с

*                 дефицитом, т.е. не соблюдается принцип сбалансированности доходов и расхо­дов. К тому же при разработке планов, в ряде случаев, используются макроэко-

I                  номические показатели по республике, определяемые на федеральном уровне и

'                  несоответствующие их фактическому значению. Результатом чего является не-

соответствие составления бюджета внебюджетных социальных фондов Респуб­лики Бурятия его исполнению. Целесообразным будет использование в процес­се планирования макроэкономических показателей, прогнозируемых в респуб­лике.

I

•                           Результаты анализа образования и использования финансовых ресурсов »                региональных внебюджетных социальных фондов свидетельствуют о необхо­димости совершенствования финансового механизма формирования и исполь­зования внебюджетных социальных фондов. Одним из направлений совершен­ствования может являться разработка и применение в деятельности фондов на-

'                учно обоснованных методов экономического анализа. Проведение такого эко-

,«                 номического анализа позволит выявить как позитивные, так и негативные тен-

денции   развития   системы   внебюджетных   социальных   фондов,   факторы влияющие на результаты деятельности этих фондов, оценить их финансовую устойчивость, а также определить возможности пополнения доходной базы, оп-_у                тимизировать структуру расходов и обеспечить минимальное отклонение пла-

новых показателей бюджета от фактических.

105

3. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ФОНДОВ

3.1. Методика оценки финансовой устойчивости внебюджетных социальных фондов

В законодательных актах, регламентирующих деятельность как феде­ральных, так и региональных внебюджетных социальных фондов в качестве одной из основных задач функционирования этих фондов выделяется осущест­вление мер по обеспечению их финансовой устойчивости. Но в то же время в существующих литературных источниках и методических рекомендациях во­прос понятия «финансовой устойчивости внебюджетных социальных фондов» и методики ее оценки практически не освещается.

Понятие устойчивости является универсальным. Именно поэтому всякая наука, исследующая свою область с точки зрения закономерной связи количе­ственных и качественных изменений, обязательно сталкивается с понятием ус­тойчивости. В общем случае устойчивость характеризует способность чего-либо (объекта, системы и ее элементов, движения и т.д.) противостоять внеш­ним воздействиям. Понятие финансовой устойчивости широко применяется в микроэкономике в области анализа финансового состояния хозяйствующих субъектов. Под финансовой устойчивостью предприятия понимается способ­ность хозяйствующего субъекта функционировать и развиваться в условиях изменяющейся внутренней и внешней среды, т.е. сохранять равновесие своих активов и пассивов, быть способным отвечать по своим обязательствам и обес­печивать процесс расширенного воспроизводства.

Исходя из того, что внебюджетные социальные фонды являются юриди­ческими лицами, отвечают за эффективность своей деятельности в разрезе формирования и использования финансовых ресурсов и имеют определенные обязательства перед обществом, можно дать следующее определение их финан­совой устойчивости:

106

Финансовая устойчивость внебюджетного социального фонда - это спо­собность внебюджетного фонда выполнять присущие ему функции, отвечать по своим обязательствам, касающимся финансирования системы социальной за­щиты населения, обеспечивать сбалансированность своих доходов и расходов в условиях изменяющей экономической ситуации и законодательной базы функ­ционирования внебюджетных социальных фондов.

Необходимо отметить, что федеральные фонды являются координирую­щими центрами и отвечают за разработку законодательной базы и перераспре­деление средств концентрируемых на федеральном уровне, а также определяют основные направления реформирования системы внебюджетных социальных фондов. Основная же нагрузка по осуществлению и организации социального страхования приходится на региональные внебюджетные социальные фонды, которые являются исполнительными органами федеральных фондов, и как следствие, за обеспечение финансовой устойчивости отвечают региональные фонды. Поэтому при разработке методики оценки финансовой устойчивости внебюджетных социальных фондов необходимо исходить из особенностей функционирования региональных внебюджетных социальных фондов.

Предлагаемая методика оценки финансовой устойчивости внебюджетных социальных фондов основывается на группировке доходов региональных вне­бюджетных социальных фондов по основным источникам формирования и рас­ходов по основным направлениям их осуществления.

Если доходы региональных внебюджетных социальных фондов рассмот­реть по источникам формирования, то можно предложить их следующую структуру (рис. 3.1).

Совокупные доходы - это все доходы региональных внебюджетных со­циальных фондов, полученные ими за отчетный период. За отчетный период в данном случае принимается год. Одной из статей доходов региональных вне­бюджетных фондов, как правило, является остаток средств на начало отчетного периода. При проведении анализа финансовой устойчивости этот остаток не включается в состав совокупных доходов, так как положительный остаток уве­личивает сумму доходов, получаемую за отчетный период, и учитывается два

107

раза (в составе доходов предыдущего периода и в составе доходов отчетного периода), а отрицательный остаток занижает сумму доходов, полученных за от­четный период. Таким образом, включение переходящего остатка средств в со­став совокупных доходов будет искажать реально полученные за отчетный пе­риод суммы финансовых ресурсов.

Рис. 3.1. Структура доходов региональных внебюджетных социальных фондов.

Собственные доходы - это доходы региональных внебюджетных соци­альных фондов, полученные за счет источников, предусмотренных для форми­рования внебюджетных социальных фондов. К ним можно отнести: страховые взносы, мобилизацию просроченной задолженности по страховым взносам, до­ходы от капитализации временно свободных финансовых ресурсов и т.д. Сред­ства федерального и регионального бюджетов, передаваемые региональным внебюджетным социальным фондам на осуществление определенных видов расходов, также относятся к собственным доходам региональных фондов, так

108

как являются законодательно закрепленными доходными источниками соответ­ствующих внебюджетных социальных фондов. Такими источниками являются:

1)  средства федерального бюджета передаваемые отделениям ПФ РФ на выплату пенсий федеральным государственным служащим, военно­служащим и членам их семей и прочим получателям государственных пенсий;

2)  средства федерального бюджета передаваемые   в региональные отде­ления ФСС РФ на выплату пособий сверх установленных норм и сани-тарно-курортное лечение и оздоровление в соответствии с законом о ЧАЭС;

3)  средства региональных  бюджетов,  передаваемые территориальным ФОМС на осуществление обязательного медицинского страхование неработающего населения.

Второй составляющей совокупных доходов региональных внебюджетных социальных фондов являются поступления финансовых ресурсов на безвоз­мездной основе из соответствующих федеральных фондов в порядке перерас­пределения средств между уровнями системы внебюджетных социальных фон­дов.

Группировка расходов региональных внебюджетных социальных фондов по основным направлениям их осуществления позволяет выделить следующие виды расходов (рис. 3.2).

Совокупные расходы - это все расходы, осуществляемые региональными внебюджетными социальными фондами за отчетный период. Совокупные рас­ходы региональных внебюджетных социальных фондов также можно разбить на две составляющие.

Собственные расходы - это расходы на осуществление и организацию социального страхования в регионе. Собственные расходы включают: средства региональных внебюджетных социальных фондов, направляемые на финанси­рование социальных выплат, пособий и услуг; расходы на выполнение управ­ленческих функций региональными фондами; расходы на информационное, ма-

109

териально-техническое обеспечение социального страхования; почтовые расхо­ды и т.д.

Рис. 3.2. Укрупненная структура расходов региональных внебюджетных социальных фондов.

Вторым основным направлением осуществления расходов является пере­числение финансовых ресурсов региональных внебюджетных социальных фон­дов на безвозмездной основе в соответствующие федеральные фонды, в поряд­ке перераспределения средств между уровнями системы внебюджетных соци­альных фондов.

Детальная структура доходов и расходов региональных внебюджетных социальных фондов зависит от специфики деятельности каждого внебюджетно­го социального фонда (от видов социального обеспечения, перечня решаемых фондом задач и т.д.).

по

Для оценки финансовой устойчивости региональных внебюджетных со­циальных фондов предлагается ряд показателей, характеризующих деятель­ность внебюджетных социальных фондов с различных сторон, позволяющих оценить финансовое состояние этих фондов на определенную дату и в перспек­тиве. Для каждого показателя задается оптимальное значение (за исключением показателей 4-ой группы).

Основными критериями оценки финансовой устойчивости региональных внебюджетных социальных фондов, по нашему мнению, являются следующие группы показателей:

1.  Показатели, характеризующие обеспеченность расходов региональных отделений их доходами.

2.  Показатели, характеризующие возможность осуществления отдельных расходов за счет определенных источников доходов.

3.  Показатели, определяющие результативность деятельности внебюд­жетных социальных фондов.

4.  Показатели, оценивающие возможность повышения результативности деятельности внебюджетных социальных фондов.

К первой группе относятся следующие показатели:

1)  коэффициент обеспеченности совокупных расходов совокупными до­ходами;

2)  коэффициент обеспеченности совокупных расходов собственными до­ходами;

3)  коэффициент обеспеченности совокупных расходов поступлением фи­нансовых ресурсов из соответствующих федеральных фондов;

4)  коэффициент обеспеченности собственных расходов совокупными до­ходами;

5)  коэффициент обеспеченности собственных расходов  собственными доходами.

Коэффициент обеспеченности совокупных расходов совокупными дохо­дами определяет степень обеспеченности совокупных расходов совокупными

Ill

доходами, выявляет излишек или недостаток финансовых ресурсов для финан­сирования основных направлений расходов (формула 3.1).

Ki.i=j, O3Z1                           (3.1)

где, К_1Л- коэффициент обеспеченности совокупных расходов совокуп­ными расходами;

Д - совокупные доходы регионального отделения;

Р - совокупные расходы регионального отделения;

03 - оптимальное значение показателя финансовой устойчивости.

Коэффициент обеспеченности совокупных расходов собственными дохо­дами определяет степень обеспеченности совокупных расходов собственными доходами, выявляет излишек или недостаток собственных финансовых ресур­сов для финансирования всех расходов (формула 3.2).

СП

К₁₂=-у,ОЗ>\                          (3.2)

где, К_х 2 - коэффициент обеспеченности совокупных расходов собствен­ными доходами;

СД - собственные доходы регионального отделения.

Коэффициент обеспеченности совокупных расходов поступлением фи­нансовых ресурсов из соответствующего федерального фонда определяет часть совокупных расходов, которая может быть профинансирована за счет дотаций (субвенций) федерального фонда (формула 3.3).

V        ^ДП    гло     л

#1.3 ⁼~у'  О3 = 0                                (3.3)

где, K_i3 - коэффициент обеспеченности совокупных расходов поступле­нием финансовых ресурсов из соответствующего федерального фонда; ДП . поступление финансовых ресурсов из федерального фонда.

112

Коэффициент обеспеченности собственных расходов совокупными дохо­дами показывает степень обеспеченности расходов по осуществлению и орга­низации социального страхования совокупными доходами (формула 3.4).

\                                 (3.4)

где, К_1А - коэффициент обеспеченности собственных расходов совокуп­ными доходами;

СР - собственные расходы регионального отделения.

Коэффициент обеспеченности собственных расходов собственными до­ходами выявляет избыток или недостаток собственных средств, для финанси­рования расходов на осуществление и организацию социального страхования в регионе (формула 3.5).

СП К„=-£;,ОЗ>1                      (3.5)

где, K_L5 - коэффициент обеспеченности собственных расходов собствен­ными доходами.

Перечень показателей второй группы зависит от особенностей функцио­нирования каждого отдельно взятого внебюджетного социального фонда. Так, для региональных отделений ПФ РФ можно выделить следующие показатели:

1)  коэффициент соотношения поступления страховых взносов с учетом мобилизации просроченной задолженности к расходом на выплату пенсий и пособий за счет страховых взносов;

2)  коэффициент соотношения средств, передаваемых службой занятости, к расходам по выплате пенсий и пособий за счет средств службы заня­тости;

3)  коэффициент соотношения средств федерального бюджета к расходам по выплате пенсий за счет средств федерального бюджета.

Для региональных отделений ФСС РФ - коэффициент соотношения по­ступления страховых взносов на обязательное социальное страхование от не­счастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний к расхо-

113

дам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на произ­водстве и профессиональных заболеваний.

Для территориальных фондов обязательного медицинского страхования показатели этой группы не определяются, так как не предусматривается финан­сирование отдельных статей расходов только за счет определенных источников доходов. Финансовые ресурсы территориальных ФОМС, получаемые из раз­личных доходных источников, сразу же направляются на финансирование пер­воочередных расходов. В связи с чем, нет возможности определить обеспечен­ность расходов на обязательное медицинское страхование застрахованных гра­ждан поступлением страховых взносов и обеспеченность расходов по обяза­тельному медицинскому страхованию неработающего населения поступлением финансовых ресурсов из регионального бюджета.

Коэффициент соотношения поступления страховых взносов с учетом мо­билизации просроченной задолженности к расходам по выплате пенсий и посо­бий за счет страховых взносов определяет часть расходов на выплату пенсий и пособий, которая обеспечивается поступлением страховых взносов (собствен­ными средствами).

Коэффициент соотношения поступления страховых взносов на обяза­тельное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и про­фессиональных заболеваний к расходам на обязательное социальное страхова­ние от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний показывает степень обеспеченности расходов на осуществление и организацию обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве поступлением финансовых ресурсов на эти цели.

Эти два показателя имеют одинаковый экономический смысл и одну и ту же методику расчета (формула 3.6).

V      -    ^СВ

Тсв' 03>1                         (з.б)

где, К_2Л- коэффициент соотношения поступления страховых взносов с учетом мобилизации просроченной задолженности к расходом по выплате пен-

114

сий и пособий за счет страховых взносов и коэффициент соотношения поступ­ления страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчаст­ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний к расходам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

СВ - страховые взносы на выплату пенсий и пособий за счет страховых взносов или страховые взносы на обязательное социальное страхование от не­счастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

РСВ - расходы на выплату пенсий и пособий за счет страховых взносов или расходы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Коэффициент соотношения средств, передаваемых службой занятости, к расходам по выплате пенсий и пособий за счет средств службы занятости пока­зывает степень обеспеченности выплаты досрочных пенсий безработным фи­нансовыми ресурсами, перечисляемыми службой занятости (формула 3.7).

тг     -^ССЗ

²² ~Тсз' ^{03 = l                         (37)}

где, К₂₂ - коэффициент соотношения средств, передаваемых службой за­нятости, к расходам по выплате пенсий и пособий за счет средств службы заня­тости;

ССЗ - компенсация затрат службой занятости;

РСЗ - расходы отделения ПФ РФ на выплату досрочных пенсий безра­ботных и других пособий по этой статье.

Коэффициент соотношения средств федерального бюджета к расходам по выплате пенсий за счет средств федерального бюджета показывает степень обеспеченности расходов по выплате государственных пенсий средствами фе­дерального бюджета (формула 3.8).

v       СФБ ^К"⁼~РФБ'

115

где, К₂₃ - коэффициент соотношения средств федерального бюджета к расходам по выплате пенсий за счет средств федерального бюджета;

СФБ - средства федерального бюджета, передаваемые Отделению ПФ РФ для финансирования выплаты государственных пенсий;

РФБ - расходы на выплату государственных пенсий.

В третью группу критериев, характеризующих финансовую устойчивость внебюджетных социальных фондов, входят такие показатели как:

1)  коэффициент финансовой независимости;

2)  суммарный денежный поток;

3)  коэффициент финансовых потоков;

4)  коэффициент соотношения кредиторской задолженности по выплате социальных пособий к совокупным доходам;

5)  коэффициент соотношения мобилизации просроченной задолженности к сумме просроченной задолженности по страховым взносам;

6)  коэффициент соотношения мобилизации просроченной задолженности по страховым взносам к собственным доходам;

7)  коэффициент соотношения мобилизации просроченной задолженности к собственным расходам;

8)  коэффициент оборачиваемости просроченной задолженности по стра­ховым взносам.

Коэффициент финансовой независимости определяет роль собственных доходов в образовании финансовых ресурсов, долю собственных доходов в со­вокупных доходах (формула 3.9).

д , — - 1                          (3.9)

где, ^з.1  " коэффициент финансовой независимости.

Коэффициент финансовой зависимости определяет роль дотаций соответ­ствующего федерального фонда в образовании финансовых ресурсов, долю до­таций в совокупных доходах (формула 3.10).

116

rr         ДП

^Кз2=~д~^> 03 = 0                        (зло)

где, К₃₂ - коэффициент финансовой зависимости.

Суммарный денежный поток характеризует соотношение между поступ­лением финансовых ресурсов из соответствующего федерального фонда и пе­речислением средств в федеральный фонд (формула 3.11).

СП = ДП-ПС, 03 <0                      (3.11)

где, СП - суммарный денежный поток;

ПС - перечисление финансовых ресурсов в соответствующий федераль­ный фонд.

Значение данного показателя равное нулю свидетельствует о финансиро­вании собственных расходов регионального отделения только за счет собствен­ных доходов, отрицательное значение о возможности осуществления дополни­тельных расходов за счет собственных средств и положительное значение оп­ределяет уровень дотационности в абсолютном выражении.

Коэффициент финансовых потоков характеризует относительную вели­чину суммарного денежного потока, выявляет либо превышение перечисления средств над суммой получаемых дотаций, либо сколько перечисления финансо­вых ресурсов в федеральный фонд составляют от дотаций, получаемых из этого фонда (формула 3.12).

³ ~ дп' ^оз -¹ >^{при дп >} °                  ^(ЗЛ2)

где, -^зз" коэффициент финансовых потоков.

Коэффициент соотношения кредиторской задолженности по социальным выплатам к собственным доходом выявляет степень недостаточности собствен­ных доходов для обеспечения финансирования социальных выплат (формула 3.13).

it         ^К3

~"сд^{9 оз = 0}                         (³

117

где, К_ЗА - коэффициент соотношения кредиторской задолженности по со­циальным выплатам к собственным доходам.

Коэффициент соотношения мобилизации просроченной задолженности к сумме просроченной задолженности по страховым взносам определяет уровень мобилизации просроченной задолженности по страховым взносам (формула 3.14).

^₅=^Ш = 1                   (3.14)

где, К₃₅ - коэффициент соотношения мобилизации просроченной задол­женности к сумме просроченной задолженности;

МПЗ- мобилизация просроченной задолженности по страховым взно­сам;

 - просроченная задолженность по страховым взносам на начало от­четного периода.

Исходя из специфики деятельности региональных отделений ФСС РФ и территориальных фондов обязательного медицинского страхования, для наибо­лее детального анализа их финансовой устойчивости можно ввести дополни­тельные показатели, характеризующие уровень мобилизации просроченной за­долженности по страховым взносам.

Для Региональных отделений ФСС РФ:

1)  коэффициент соотношения мобилизации просроченной задолженности по страховым взносам на социальное страхование к просроченной за­долженности по страховым взносам по социальному страхованию;

2)  коэффициент соотношения мобилизации просроченной задолженности по страховым взносам на обязательное социальное страхование от не­счастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний к просроченной задолженности по страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Для территориальных фондов обязательного медицинского страхования:

118

1)  коэффициент соотношения мобилизации просроченной задолженности по страховым взносам на обязательное медицинское страхование к просроченной задолженности по страховым взносам на обязательное медицинское страхование;

2)  коэффициент соотношения мобилизации просроченной задолженности по платежам на обязательное медицинское страхование неработающе­го населения к просроченной задолженности по платежам на обяза­тельное медицинское страхование неработающего населения.

Коэффициент соотношения мобилизации просроченной задолженности по страховым взносам к собственным доходам определяет роль мобилизации просроченной задолженности по страховым взносам в формировании собст­венных доходов, долю мобилизации просроченной задолженности в собствен­ных доходах (формула 3.15).

v      ^Ш3

^К"=-^-                                    (3-15)

где, К_Ъ6 - коэффициент соотношения мобилизации просроченной задол­женности по страховым взносам к собственным доходам.

Для данного показателя трудно задать однозначное оптимальное значе­ние. При наличии просроченной задолженности по страховым взносам в боль­ших размерах становится актуальным высокий уровень ее мобилизации, следо­вательно, в качестве оптимального можно признать максимальное значение этого коэффициента.

Коэффициент соотношения мобилизации просроченной задолженности по страховым взносам к собственным расходам выявляет роль мобилизации просроченной задолженности в финансировании собственных расходов, харак­теризует уровень обеспеченности расходов по осуществлению и организации социального страхования населения региона мобилизацией просроченной за­долженности по страховым взносам (формула 3.16).

_v     мпз ³⁷⁼~cF                                 ⁽³¹⁶⁾

119

где, К₃₇ - коэффициент соотношения мобилизации просроченной задол­женности по страховым взносам к собственным расходам.

Коэффициент оборачиваемости просроченной задолженности по страхо­вым взносам показывает скорость оборота дебиторской задолженности по стра­ховым взносам (формула 3.17).

МПЗ ^К" ⁼ {П3₁₊П3₂),2' °³ = ²                   <^ЗЛ7>

где, Л*з.8 " коэффициент оборачиваемости просроченной задолженности по страховым взносам;

П3₂ - просроченная задолженность по страховым взносам на конец года.

Перечень показателей, при определении которых используется мобилиза­ция просроченной задолженности, может быть расширен за счет анализа раз­личных видов просроченной задолженности.

Коэффициент финансовой активности выявляет роль поступлений от ис­пользования временно свободных финансовых ресурсов в формировании соб­ственных доходов, определяет относительное значение доходов от использова­ния временно свободных финансовых ресурсов (формула 3.18).

к   -^ДФД

™~~~                                        ^(ЗЛ8)

где, К₃₉ - коэффициент финансовой активности;

ДФД - доходы от использования временно свободных финансовых ре­сурсов.

Коэффициент обеспеченности собственных расходов доходами от ис­пользования временно свободных финансовых ресурсов определяет долю рас­ходов на осуществление и организацию социального страхования населения ре­гиона профинансированную за счет доходов от использования временно сво­бодных финансовых ресурсов (формула 3.19).

V         ^ДФД

³¹⁰⁼~СР~                           ⁽³¹⁹⁾

120

где, ^зю - коэффициент обеспеченности собственных расходов дохода­ми от использования временно свободных финансовых ресурсов.

К четвертой группе показателей относятся показатели, характеризующие возможность пополнения доходной базы и дополнительного финансирования расходов внебюджетных социальных фондов за счет повышения собираемости страховых платежей.

Коэффициент соотношения просроченной задолженности по страховым взносам к собственным доходам определяет возможность увеличения собст­венных доходов за счет мобилизации просроченной задолженности по страхо­вым взносам (формула 3.20).

*м="ед                                 (320)

где, К₄л - коэффициент соотношения просроченной задолженности по страховым взносам к собственным доходам.

Коэффициент соотношения просроченной задолженности по страховым взносам к поступлению страховых взносов определяет относительное значение просроченной задолженности (формула 3.21).

где, К_А2- коэффициент соотношения просроченной задолженности по

страховым взносам к поступлению страховых взносов.

Коэффициент соотношения просроченной задолженности по страховым взносам к собственным расходам определяет возможность повышения финан­сового обеспечения расходов по осуществлению и организации социального страхования населения региона за счет мобилизации просроченной задолжен­ности по страховым взносам (формула 3.22).

_т_г

³ ~ ~ср                                 ⁽³²²⁾

121

где, К₄₃  - коэффициент соотношения просроченной задолженности по

страховым взносам к собственным расходам.

Коэффициент соотношения просроченной задолженности по страховым взносам к кредиторской задолженности по социальным выплатам показывает, сколько на рубль кредиторской задолженности по социальным выплатам, посо­биям и услугам приходится просроченной задолженности по страховым взно­сам, выявляет возможность покрытия кредиторской задолженности за счет мо­билизации просроченной задолженности (формула 3.24).

к   -

^4.4-—                             (3.24)

где, #4.4- коэффициент соотношения просроченной задолженности по страховым взносам к кредиторской задолженности по социальным выплатам.

Если при анализе финансовой устойчивости учитывать структуру про­сроченной задолженности, то перечень показателей четвертой группы может быть расширен для региональных отделений ФСС РФ и территориальных ФОМС. Так, в региональных отделениях ФСС РФ общая просроченная задол­женность состоит из просроченной задолженности по страховым взносам на социальное страхование и просроченной задолженности по страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производст­ве и профессиональных заболеваний. В территориальных ФОМС - из просро­ченной задолженности по страховым взносам предприятий, организаций и про­сроченной задолженности по платежам на неработающее население.

Исходя из степени соответствия показателей финансовой устойчивости их оптимальному значению и уровня обеспеченности расходов доходами, мож­но выделить четыре типа финансовой устойчивости финансового состояния ре­гиональных внебюджетных социальных фондов:

1.  Абсолютная устойчивость - финансирование совокупных расходов за счет собственных доходов.

2.  Нормальная  устойчивость   —   финансирование   собственных   расходов фонда осуществляется за счет собственных доходов.

122

3.  Относительная устойчивость - финансирование собственных расходов осуществляется за счет совокупных доходов.

4.  Неустойчивое (кризисное) финансовое состояние - совокупные расходы фонда не полностью обеспечиваются совокупными доходами (наличие кредиторской задолженности или дефицита бюджета).

С использованием предлагаемой методики проведен анализ финансовой устойчивости внебюджетных социальных фондов Республики Бурятия. В табл. 3.1 представлены показатели финансовой устойчивости Отделения ПФ РФ по РБ.

Значение коэффициента обеспеченности совокупных расходов совокуп­ными доходами в 1998 г. свидетельствуют о недостаточности всех доходов От­деления ПФ РФ по РБ для выполнения его функций. В связи с чем, в этом году наблюдалась кредиторская задолженность по выплате пенсий и пособий в раз­мере 240,9 млн. руб. или 21% расходов на выплату пенсий и пособий. Значения этого коэффициента в других годах анализируемого периода соответствуют его оптимальному значению, что свидетельствует о возможности финансового обеспечения выполнения фондом своих первоочередных задач. Значения коэф­фициента обеспеченности совокупных расходов собственными доходами за весь анализируемый период значительно меньше его оптимального значения, т.е. выплата пенсий и пособий не полностью может быть обеспечена собствен­ными средствами (62 - 85%), финансирование оставшейся части этих расходов осуществляется за счет дотаций из ПФ РФ.

Значения коэффициента обеспеченности собственных расходов собст­венными доходами гораздо ниже оптимального, что свидетельствует о недоста­точности собственных средств для финансирования пенсионного обеспечения в республике. Положительным является то, что значение этого коэффициента увеличивается и в 2001 г. составляет 0,94, в 2001 г. за счет дотаций было про­финансировано всего 6% собственных расходов.

123

Таблица 3.1 Показатели финансовой устойчивости Отделения ПФ РФ по РБ