|
|
Открытый информационный портал РБД |
| На главную | В открытую библиотеку | ||
|
ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Умеренко, Виктор Александрович Правовой статус Генерального прокурора Российской Федерации Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Умеренко, Виктор Александрович Правовой статус Генерального прокурора Российской Федерации: [Электронный ресурс]: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.11. - Екатеринбург: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки - Система органов прокуратуры — Российская Федерация — Органы прокуратуры Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура Полный текст: http://diss.rsl.ru/diss/06/0144/060144012.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ: Умеренко, Виктор Александрович Правовой статус Генерального прокурора Российской Федерации Екатеринбург 2005 Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст)
Умеренко Виктор Александрович ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЕИЕРАЛЬИОГО ПРОКУРОРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.11. - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура Диссертация на соискание ученой стенени кандидата юридических наук Научный руководитель - кандидат юридических наук, доцент Кожевников Олег Альбертович Екатеринбург - 2005 ОГЛАВЛЕНИЕ
л.
ГЛАВА
I
РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ГЛАВЫ ОРГАНОВ § 1. Предшественники должности Генерал-прокурора...................................................... 12 § 2. Правовой статус Генерал-прокурора в период с 1722 - 1802 гг................................ 18 § 3. Правовой статус Генерал-прокурора в период с 1802 - 1864 гг................................ 45 § 4. Правовой статус Генерал-прокурора в период с 1864 - 1917 гг................................ 52 § 5. Руководитель прокурорской системы в советский период....................................... 62
ГЛАВА П ПРАВОВОЙ СТАТУС ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА ОРГАНОВ § 1. Конституционно-правовой статус Генерального прокурора Российской Федерации................................................................................................................................. 91 § 2. Компетенция Генерального прокурора Российской Федерации.......................... 120 § 3. Процессуальные, надзорные и иные полномочия Генерального прокурора Российской Федерации......................................................................................................... 154
§ 4.
Особенности правового положения
Генерального прокурора Российской ЗАКЛЮЧЕНИЕ........................................................................................................................... 192
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАПНЫХ НОРМАТИВНЫХ ИСТОЧНИКОВ И ПРИЛОЖЕНИЕ Ml ИРОКУРОРЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ; ГЕИЕРАЛЬИЫЕ ПРОКУРОРЫ СОЮЗА ССР; ГЕПЕРАЛЬПЫЕ ПРОКУРОРЫ РСФСР; ГЕПРАЛЬИЫЕ ПРОКУРОРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ......................................................................... 220
ПРИЛОЖЕНИЕ №2 ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ВНЕСЕНИЮ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛПЕНИЙ В 3 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Современный период развития России характеризуется многочисленными изменениями, происходящими в экономической жизни и в области государственного строительства. Значительную часть этих изменений составляют проводимые в стране государственно-правовая и судебная реформы, которые не могли не затронуть различные стороны организации и деятельности правоохранительных органов, в том числе такого правоохранительного органа как прокуратура. Однако отсутствие четкого конституционного определения статуса, регламентации функций и полномочий прокуратуры создает предпосылки к затянувшимся дискуссиям о ее роли и месте в системе органов государственной власти. Эффективность прокурорского надзора снижается вследствие неурегулированности многих сторон организации самой прокуратуры Российской Федерации и ее руководителя — Генерального прокурора Российской Федерации. Правовой статус главы органов прокуратуры не имеет достаточно четкой правовой регламентации и отсутствует комплексное изучение суп];ествующих правовых норм определяющих его статус. Кроме этого, данный вопрос до последнего времени не являлся предметом внимания российских правоведов. Это вызывает необходимость изучения правового положения Генерального прокурора РФ, так как руководитель прокурорской системы несет ответственность за выполнение задач возложенных государством на органы прокуратуры. Все это свидетельствует о том, что в настоящее время имеется достаточно актуальная нроблема, связанная с установлением правового статуса Генерального прокурора Российской Федерации. Назрела необходимость четко теоретически определить и практически отграничить проблемные вопросы, связанные с определением и предназначением самой прокуратуры и того положения, которое занимает глава органов прокуратуры в системе Российского государства. Цели и задачи исследоваиия предопределены актуальностью, новизной и практической значимостью работы. Целью исследования стали изучение в логической последовательности исторического развития правового положения главы органов прокуратуры, выявление и анализ проблем современного правового статуса Генерального прокурора Российской Федерации и на этой основе - развитие теоретических и практических основ совершенствования правового статуса главы органов прокуратуры РФ и внесение предложений по изменению и дополнению действуюш;его законодательства. Данная цель обусловила постановку и решение задач исследования, которые сводятся к следующему:-
-
проанализировать исторический
путь появления, становления и
-
на
основе исторического анализа сделать выводы о правовом статусе
-
исследовать и обобщить действующее законодательство, регулирующее - обозначить проблемы, касающиеся конституционно-правового, общеправового и процессуального статуса Генерального прокурора РФ;
-
проанализировать причины
недостаточной правовой регламентации
-
провести анализ правового статуса руководителя прокурорской системы
-
выработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию 5 Объект исследования. Объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе реализации норм Конституции РФ и законодательства Российской Федерации, связанные с регулированием правового статуса Генерального прокурора РФ. Предметом исследования является особый блок проблем, связанных с определением прав и обязанностей главы органов прокуратуры, формы взаимодействия с судебной, законодательной и исполнительной властью, организационные проблемы руководства федеральной системой органов прокуратуры. К предмету исследования следует отнести и соответствующие нормы права, регулирующие правовой статус Генерального прокурора Российской Федерации. Методология и методика исследования. Методологической базой исследования явился общенаучный диалектический метод познания, который в частности, позволил рассматривать правой статус Генерального прокурора РФ во взаимосвязи и взаимозависимости с другими государственными институтами, а также с направлениями деятельности органов прокуратуры. Наряду с общенаучным диалектическим методом познания использовались и вытекающие из него специфические, частно-научные методы познания: системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, социологический, специально-юридический. Их использование позволило исследовать объект в целостности и всесторонности. С помощью нормативно-логического метода было изучено законодательство о прокуратуре, нормы и институты конституционного, уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального, административного и иных связанных с темой исследования отраслей права, подзаконные нормативные и иные акты, регулирующие правовой статус Генерального прокурора РФ. На основе исторического и системного метода была исследована история создания и деятельности прокуратуры, а также появление и развитие 6 должности Генерал-прокурора, права и обязанности главы органов прокуратуры в различные исторические периоды. Применение общенаучного диалектического метода познания и указанных частно-научных методов позволило обеспечить комплексность подхода к исследованию проблемы, выявить пробелы и противоречия в определении и закреплении правового статуса Генерального прокурора РФ, обеспечило достоверность выводов и позволило внести конкретные предложения по их преодолению и совершенствованию законодательства. Теоретической основой диссертационного исследования являются труды таких ученых - юристов, как: М.В. Баглай, В.И. Басков, В.Г. Бессарабов, А.Д. Бойков, А.Ю, Винокуров, О.А. Галустьян, СИ. Герасимов, В.Г. Даев, А.Г. Звягинцев, СМ. Казанцев, Ф.М. Кобзарев, О.А. Кожевников, А.Ф. Козлов, М.Н. Маршунов, Н.В. Мельников, А. Я. Мыцыков, Ю.Г. Орлов, И.Л. Петрухин, В.И. Рохлин, В.П. Рябцев, В.М. Семенов, А.Ф. Смирнов, К.Ф. Скворцов, Ю.И. Скуратов, А.Я. Сухарев, А.А. Чувилев, М.С Шалумов, В.И. Шинд, В.Б. Ястребов и т.д. В диссертации были использованы работы дореволюционных российских ученых, таких как, В.И. Веретенников, СИ. Викторский, А.Д. Градовский, В.О. Ключевский, Н.В. Муравьев, С.А. Петровский, И.Я. Фойницкий, М.А. Чельцов-Бебутов. Помимо теоретических работ источниками настоящего исследования стали нормы современного законодательства, а также законодательства действовавшего в России в дореволюционный и в советский периоды. Нормативная и эмнирическая база исследования. Нормативную базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, Федеральных конституционных законов РФ и Федеральных законов РФ. Анализируя данное законодательство, связанное с правовым статусом Генерального прокурора, следует указать, что основным нормативным актом по данному вопросу является Федеральный закон «О прокуратуре РФ». Он устанавливает правовые основы организации и фундаментальные аспекты 7 Правового положения не только главы органов прокуратуры РФ, но и в целом всей системы прокуратуры Российской Федерации. Нормативной базой исследования явились также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы Генерального прокурора РФ и иные подзаконные акты, а также нормы международного права и нормативные акты зарубежных государств, относящиеся к предметной области исследования. В основу эмпирической базы исследования были положены материалы прокурорской и судебной практики. При анализе действующего законодательства автором применялся сравнительный метод, сопоставление действующего законодательства с законодательством предыдущих периодов. Научная новизна. Работа является первым специальным научным исследованием правового статуса Генерального прокурора Российской Федерации, как в историческом, так и в современном аспекте. Однако следует указать, что рассмотрение данной проблемы неразрывно связано с определением статуса самой прокуратуры в тот или иной исторический период. Данные вопросы, касающиеся правового положения органов прокуратуры Российской Федерации, как в истории страны, так и на современном этапе создания правового государства, были не раз предметом научного исследования, но, как правило, в большинстве своем были посвящены месту органов прокуратуры в системе разделения властей, расширению либо сужению тех или иных полномочий прокуратуры и лишь косвенно задевали вопросы определения правового статуса главы органов прокуратуры. Комплексного же исторического исследования, а также изучения современного правового статуса высшего должностного лица органов прокуратуры в науке прокурорского надзора не проводилось. Повизной отличаются и предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего правовое положение Генерального прокурора Российской Федерации. 8 Положения, выносимые на защиту. В работе нашли обоснование и выносятся следующие основные положения:
1.
На основе изучения истории органов
прокуратуры России и статуса
2.
На основе анализа создания
истории и развития прокуратуры
3.
На
основе исторического исследования обоснован вывод о том, что
4.
Обосновывается положение, о том, что правовой статус Генерального 9
5.
На основании анализа
конституционного статуса Генерального
6.
Обосновывается вывод о закреплении в Конституции РФ отдельной
7.
На
основании анализа действующего законодательства проводится
8.
Обосновывается вывод о закреплении в действующем законодательстве
9.
Аргументируется вывод о необходимости улучшения координационной
10.
На основе изучения
процессуального законодательства делается 10 11. Обосновывается необходимость более четкого законодательного закрепления институтов приостановления и прекращения полномочий, отставки, правовой защиты, а также порядка привлечения к уголовной и административной ответственности высшего должностного лица органов прокуратуры. Теоретическая и практическая зиачимость работы. Диссертационное исследование имеет как теоретическое, так и практическое значение. Теоретическое значение работы состоит в развитии научных знаний об истории появления, становления и развития правового положения главы органов прокуратуры, проблемных вопросах современного статуса Генерального прокурора Российской Федерации. Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что оно позволит выработать ряд рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства и правового положения главы органов прокуратуры. Полученные результаты исследования могут быть использованы при чтении курса лекций по истории прокуратуры, прокурорскому надзору, конституционному праву, процессуальным дисциплинам, в нормотворческой и правоприменительной деятельности, а также в последующих на)^ных исследованиях, посвященных проблемным вопросам правового статуса высшего должностного лица органов прокуратуры. Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры правоохранительных органов и прокурорского надзора Уральской государственной юридической академии. Основные положения исследования, содержащиеся в нем выводы и рекомендации, изложены в опубликованных работах, легли в основу выступлений автора с докладами на научно-практических конференциях, семинарах, секциях, круглых столах, посвященных проблемам прокурорского надзора. 11 Материалы диссертационного исследования использовались автором при проведении занятий в Уральской государственной юридической академии. Структура диссертации определена целями и задачами, соответствует логике построения научного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав объединяющих девять параграфов, содержащих последовательное изложение научного материала и раскрывающих тему диссертации, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы, а также приложений. 12 Глава I Развитие правового статуса руководителя оргаиов прокуратуры в различные исторические этаиы. § 1. Предшественники должности Генерал-нрокурора. Надзор, контроль, проверка исполнения принятых законов, решений, норм - все это является органически присущей функцией всех государственных органов, однако система специальных органов надзора за исполнением закона возникает только на определенной стадии развития общества и государства. Поиск эффективного механизма надзора начинается в России в период формирования централизованного государства и проявляется на первых порах, как борьба с феодальным иммунитетом. С укреплением абсолютистских начал режима, и роста бюрократии предпочтение отдавалось высшему надзору, то есть самонадзору. По мере вытеснения из политической системы сословно-представительных органов и принципа участия населения в надзоре за государственными органами, должна была возрастать потребность верховной власти осуществлять надзор не только с помощью официальной формальной структуры власти, но найти такие формы надзора, которые были бы независимы от центральных и местных органов, формально подчиненных не только царю, но и боярской думе'. До начала XVIII века функции надзора в России по Судебнику 1497 года выполняли Боярская дума, опричнина (при царе Иване Грозном), однако их роль была практически сведена к нулю. Функцию надзора выполняли и многочисленные приказы -Приказ Тайных государевых дел. Приказ «что на сильных челом бьют». Счетный приказ'^. Черты надзорного органа имели Челобитный приказ. Приказ приказных дел и другие приказы. По мнению Д.О. Серова Челобитный приказ отвечал как
2 Кожевников О.А. История прокурорского надзора за законностью расследования преступлений (1722-1917 гг.). Учебное пособие. Екатеринбург., 2004. С. 3. 13 за предварительный разбор поступивших к царю обращений, так и за проверку содержащихся в них сведений. Эта вторая линия деятельности приказа, по его мнению, носила по существу надзорный характер, хотя и не могла быть, конечно, систематической: челобитные подавались отнюдь не по всем эпизодам нарушения закона. При этом делается вывод, что именно Челобитный приказ XVI в. стал первым в России учреждением с отчетливо выраженной функцией общего контроля и именно это ведомство, явило собой наиболее отдаленный национальный прообраз российской прокуратуры'. Однако высказываются и противоположные мнения. А.Н. Савенков считает, что в допетровской Руси не было специальных органов публичного преследования, идея надзора за исполнением законов ей была чужда^. Думается, что попытки найти аналоги прокуратуры в истории России до правления Петра I являются не убедительными. Безусловно, определенными контрольно-надзорными функциями обладают все вышестояшие органы и должностные лица по отношению к подчиненным, однако в России XVII в. господствовал принцип единства и неделимости власти не только в центре, но и на местах. Петр I, взойдя на престол, начал активное реформирование всей структуры государственного управления, а также целенаправленную деятельность по созданию единого централизованного государства. Конец XVII и начало XVIII веков характеризовались значительным ростом должностных злоупотреблений, казнокрадством и взяточничеством, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения''. Император понимал, что чиновничий бюрократизм являлся силой, которая становилась опасной для государства и общества, серьезной помехой в достижении его целей, мешавшей действию вновь создаваемых учреждений. Это вызывало насущную потребность в создании государственной службы по
2 Савенков А.Н. Военная прокуратура: история и судьбы. СПб., 2004. С. 5.
3
Бессарабов В.Г. Дореформенная (петровская)
прокуратура( 1722-1864 гг.) // Журнал российского права. 2002. 14 борьбе с этими негативными явлениями. Центральным органам государственной власти требовалось существенное дополнение. Ошущалась необходимость в органе, специально предназначенном для надзора. 22 февраля 1711 г. был основан Правительствующий Сенат, четко конституированное высщее государственное учреждение. Но в стремлении укрепить в стране правопорядок будущий император пощел дальще. Указом от 2 марта 1711 г. в России учреждается фискальная служба'. По всеобщему признанию русский фискалат (или фискалитет)^ являлся формой надзора, системой надзора и прообразом, а в дальнейшем и составной частью прокуратуры. В.И. Басков считает, что за образец указанной службы Петр I взял государственные органы Германии^. Однако С. М. Казанцев полагает, что Петр I решил заимствовать этот институт из Швеции'*. Вполне вероятно, что сама идея об учреждении фискалов, как и проект закона с выписками из зарубежных источников права, была подана Генрихом Фиком, знатоком шведских государственных органов, приглашенным в Россию Петром. В Указе от 2 марта 1711 г. предписывалось: «Учинить фискалов во всяких делах, а как быть им пришлется известие»^. В дальнейшем задачи фискалата были уточнены. Так в Указе от 5 марта 1711 г. предлагалось Сенату «выбрать обер-фискала, человека доброго и умного, из какого чина ни есть». Таким образом, к обер-фискалу не предъявлялись никакие особые требования. Здесь содержалось и определение его обязанностей: «Пад всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего, и кто неправду учинит должен фискал позвать его пред Сенат (какой высокой степени ни есть) и там его уличить» ^.
2
Оба термина встречаются в литературе, но,
введенные в литературу исследователями, они не использовались 3 Басков В.И. История прокуратуры Российской империи // Вест. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1997. № 2. С. 4.
4
Казанцев СМ. Указ.
соч. С. 12. 15 В 1714 г. был издан указ «О фискалах и их деятельности и действиях», где регламентировался фискальный надзор и его компетенция'. Обязанности фискалов состояли во взыскании всех «безгласных дел». В частности, они должны были тайно и явно «проведывать и доносить и нри суде обличать» всех правонарушителей, причинивших уш;ерб государству, а также докладывать по ряду дел, когда лицо по каким-либо причинам не могло защитить свои права. Таким образом, принципиальная новизна фискалата заключалась в сочетании трех параметров: 1) обш;еконтрольного характера компетенции; 2) наличия иерархически организованных территориальных подразделений, не подчиненных местной администрации; 3) всесословного принципа комплектования личного состава. Институт фискалата претерпел некоторые изменения в связи с переходом от приказной системы к коллегиальной системе управления. Фискалы были подчинены Юстиц-коллегии. Подчинение фискалата Юстиц-коллегии знаменует начало поиска новых форм надзора, в том числе и за самим Сенатом. Для этих целей в 1715 г. была введена должность генерал-ревизора или «надзирателя указов». В Указе от 27 ноября 1715 г.^ регламентировались обязанности, статус и порядок работы генерал-ревизора. Из указа следует, что генеральный ревизор состоял при Сенате, но не подчинялся ему, он должен был вести реестр как сенатских так и, судя по всему, поступавших в Сенат именных указов, а также контролировать, чтобы по этим указам «все исполнено было». Если Сенат не принимал мер по обеспечению исполнения указов, генерал-ревизор докладывал об этом главе государства. Главный недостаток указа от 27 ноября был в том, что в его тексте ничего не говорилось о подчиненных генерал-ревизора. Не имея такой службы, «надзиратель указов» оказывался вершиной без пирамиды и повисал в «административной пустоте». При всей своей недолговечности и недоформированности, именно институт генерального
2 ПСЗ. T.V. № 2977. 16 ревизора явился самым близким отечественным прообразом генерал-прокуратуры'. После упразднения должности генерал-ревизора, а точнее, после того как лицо, занимавшее этот пост получило новое назначение, данная должность, по выражению Н.В. Муравьева, «сама собой устранилась»^, В последующем, были расширены полномочия сенатского обер-секретаря, которые он получил в 1720 г., а именно: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упуш;ениях сенаторов. В изданном 28 января 1721 г. именном указе предусматривалось командирование в высшее государственное учреждение ежемесячно переменявшихся старших офицеров гвардии, которые непосредственно подчинялись царю. Согласно подписанной Петром I того же 28 января особой инструкции, задача гвардейцев состояла в надзоре как в целом за «исправлением» Сенатом «должности своей», так и за претворением в жизнь адресованных Сенату именных указов (« смотреть, ... дабы указы не только на письме были сделаны»)^ Для подкрепления данных обязанностей гвардейские офицеры наделялись правом делать напоминания сенаторам, а в случаях брани или иных грубых нарушений порядка заседаний отправлять сенаторов в крепость под арест. Таким образом, в должности дежурных гвардейцев соединились надзор генерал-ревизора за исполнением сенатских указов и надзор обер-секретаря за сенаторами. Тем не менее, дежурные гвардейские офицеры в Сенате оказались последним экспериментом будущего императора по организации надзора за высшей властью. Несмотря на то, что дежурные надзиратели за Сенатом назначались временно исполняющими обязанности государственного фискала, но по их характеру деятельности и по своему положению они были гораздо
2 Цит. по: Казанцев СМ. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 22. 3 Серов Д.О. Указ. соч. С. 40. 17 ближе к будущему Генерал-прокурору. Таким образом, непосредственным преемником сменного гвардейца-надзирателя стал уже Генерал-прокурор. Итак, появлению прокуратуры в России предществовало несколько различных форм надзорной власти: фискалат во главе с обер-фискалом, генерал-ревизор, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате. Однако ни в одном из актов определяющих правовой статус данных должностных лиц не предусматривалось ясного определения ценза для занятия данных должностей и четко не регламентировались их полномочия. Кроме этого, надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат. Необходимо было создать новый орган, который стоял бы над всеми государственными учреждениями (в том числе и над Сенатом), обладал соответствующей компетенцией и имел четкий структурированный аппарат. В 1722 году Петр I ввел новый государственный институт, доселе не существовавший в России — прокуратуру, во главе с Генерал-прокурором. 18 § 2. Правовой статус Генерал-прокурора в период с 1722 - 1802 гг. Существует различная периодизация истории Российской прокуратуры в период с начала XVII века и до начала XX века. По мнению ряда ученых, она разделяется на два исторических этапа: дореформенная царская прокуратура (1722-1864 гг.); пореформенная прокуратура (1864-1917 гг.)^ Однако более обоснованной является точка зрения о выделении трех исторических этапов: 1) 1722-1802 гг.; 2) 1802-1864 гг.; 3) 1864-1917 гг.1 Это связано с тем, что в 1802 году Александром I был подписан Манифест об учреждении министерств, в соответствии с которым должность Генерал-прокурора была соединена с должностью министра юстиции. Глава органов прокуратуры стал входить в систему исполнительной власти, что, по сути, изменило его правовой статус, как главы надзорного органа. Следует нодчеркнуть, что на руководителей органов прокуратуры именно в эти исторические периоды были возложены разнообразные права и обязанности, а также функции. Таким образом, представляется обоснованным рассмотрение развития правового статуса главы прокуратуры по вышепредложенным временным рамкам, без отрыва от исследования развития самой прокуратуры и с учетом социальных, политических и экономических отношений, сложившихся в России в определенный исторический период. Первым законодательным актом о прокуратуре являлся указ Петра I от 12 января 1722 г. «Об обязанности сенатских чинов, о заседании президентов воинских коллегий, иностранной и берг-коллегий в Сенате, о бытии при Сенате генерал и обер-прокурорам, рекетмейстеру, экзекутору и герольдмейстеру, а каждой коллегии по прокурору», который гласил: «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллеги по прокурору.
2
См. об этом: Кожевников
О.А. История прокурорского надзора за законностью расследования
преступлений 19 которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору»'. По мнению СМ. Казанцева, в России возникает институт надзора, который и получил французское название, однако был создан не по образцу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции, помимо названия, была заимствована иерархическая командная структура института и главная функция - надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находился прокурор (но французские прокуроры были при судебных органах, а русские -главным образом при административных). К шведскому омбудсмену русский генерал-прокурор был близок тем, что он также надзирал за исполнением указов. Ему и омбудсмену были подчинены фискалы^. Таким образом, это не было слепым подражанием европейским моделям. При создании прокуратуры Петром I учитывались особенности государственного устройства, экономического положения, обш;ественных отношений сложившихся в Российской империи. Суш;ествуют различные мнения по поводу возникновения должности Генерал-прокурора и прокуратуры в целом. А.Д. Градовский рассматривал возникновение прокуратуры как одно из проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра I: коллегиальности и единочалия: «Должность генерал-прокурора воплотила и резюмировала личное начало, подобно тому, как Сенат начало коллегиальное». Должность Генерал-прокурора, по его мнению, была призвана уравновесить и объединить преимущества того и другого типа управления, чтобы «правильность и независимость коллегиального устройства была бы соединена с быстротой и гибкостью единоличного состава, где лица входили бы, однако лишь как дополнение коллегии, составляющей основной тип всего устройства»''. Н.В. Муравьев усматривал причины учреждения прокуратуры главным образом в
2 Казанцев СМ. Указ. соч. С. 37-38. 3 Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. СПб., 1866. С. 147-146. 20 недостатках фискальной формы надзора: «Недостаточность, а вместе крайняя не популярность фискальпого надзора, естественно приводили к мысли о другой, иначе организованной форме его, которая могла бы действовать совокупно с фискальством, так как это последнее в известной степени все-таки приносило свою долю пользы и правительство не находило еще возможным совсем отказаться от него в делах местного управления»'. П. Иванов приписывает создание прокуратуры «заботливости гениального преобразователя» о контроле: «С целью следить за деятельностью вновь учрежденных судебных инстанций, не допускать в них противозаконных отклонений, объяснять смысл и значение вновь изданных указов, Петр создал институт прокуроров» . с. Петровский главную причину возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры в частности в период петровских реформ видел в «крайнем упадке нравственности»"'. Однако представляется, что необходимость в эффективном надзоре за Правительствующим Сенатом явилась существенной, но не исчерпывающей предпосылкой образования прокуратуры. Кроме этого, сказался нараставший кризис фискальной службы. Практика показала ненадежность фискалата, так как функционирующие в системе тайной слежки и доносов, фискалы сплошь и рядом становились на путь злоупотреблений. Помимо этого, главу государства волновала все более проступавшая безнадзорность центральных ведомств. Паконец, окончательной кристаллизации идеи прокуратуры в России способствовала невиданная прежде интенсификация тогдашнего законодательного процесса. В первой половине XVIII века в течение года в среднем издавалось 160 указов'^. Таким образом, нужен был орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за решениями центральных и местных учреждений и за исполнением изданных императором указов.
2 Иванов П. Опыт биографий генерал-прокуроров и министров юстиции. СПб., 1863. С. II. 3 Петровский С.А. О Сенате в царствование Петра Великого. М., 1875. С. 101,156. 4 Орлов Ю. «Сей чин яко око наше» // Законность. 1992. № 2. С. 28. 21 Следующим указом от 18 января 1722г., император учредил прокуратуру при надворных судах. Указом вводилось и еще одно примечательное новшество: отныне дела о ложных доношениях фискалов предписывалось направлять Генерал-прокурору'. Так впервые обозначилось переплетение старой и новой форм государственного надзора. В результате интенсивной работы, начавшейся сразу же после введения должности Генерал-прокурора, вскоре были приняты (одновременно — 27 апреля 1722 г.) указы «О должности Сената» и «О должности Генерал-прокурора»^. По замыслу Императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь - за Сенатом, который по указу от 27 апреля 1722 года стал законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти"'. Подготовка основополагающего закона «Должность Генерал-прокурора» велась - при личном участии императора, рукой которого в редакции «Должности» вносились многочисленные исправления'*. Пазвание самой ранней из известных шести редакций, «О Генерал-прокуроре, то есть стряпчем от государя и от государства» отличалась от названия окончательной. Первый пункт практически остался без каких-либо изменений и почти дословно вошел в окончательный текст «Должности»: «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина ко отправлению ему помешает, что все записывать повинен в свой юрнал»^. Другие пункты первой и последующих редакций претерпели существенные изменения. По первоначальному замыслу Петра I Генерал-прокурор должен был выступать в роли высшего должностного лица в государственном
2 ПСЗ. Т. VI. № 3997.
3
Бессарабов В.Г.
Дореформенная (петровская) прокуратура (1722-1864 гг.) // Журнал
российского права. 2002. 4 См.: Серов Д.О. Указ. соч. С. 192-193. 5 Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 4. / Под ред. А.Г. Манькова. М., 1986. С. 196. 22 аппарате, в руках которого сосредотачивался бы надзор за правильным и законным ходом управления страной, и, прежде всего в ее центральных учреждениях, то есть быть как бы «сердцем всего государства». Предполагалось, что Генерал-прокурор должен стоять на страже интересов императора, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами в достаточной степени защитить свои интересы. Впоследствии император отказался от такой всеобъемлющей функции генерал-прокурорской должности, ограничив ее надзором за деятельностью всех государственных органов, и, прежде всего Сената. Представляется, что сведенные в 12 пунктов нормы указа от 27 апреля 1722 года по тематике распадались на четыре раздела. Сердцевину закона, безусловно, составили положения, в которых регламентировались полномочия Генерал-прокурора, в том числе и в отнощении Сената (такие положения нашли закрепления, прежде всего, в п. 1,2 и отчасти в п. 3-5, 10 и 11). Отдельные разделы образовали также установления «Должности...», в которых определялись: внутренняя организация генерал-прокуратуры, основные задачи, принципы деятельности, а также взаимодействие с фискальной службой (п. 3,4,6,7, и 12); подсудность и основания привлечения к ответственности должностных лиц прокурорского надзора (п. 3,9,11,и отчасти 2); технические аспекты деятельности генерал-прокуратуры (п. 1,2 и 8). Согласно п. 2 «Должности...» усмотрев в каком-то решении Сената нечто «противное (закону)». Генерал-прокурор обязывался для начала заявить протест, а в случае игнорирования - известить о ситуации императора. А уже император отменял (или, наоборот, оставлял в силе) опротестованное генерал-прокуратурой распоряжение. Благодаря нормативному положению о приостановке (но не об отмене) неправомерных решений сенаторов, устанавливалось несомненное формально-иерархическое равноправие между Генерал-прокурором и Сенатом, совершенно исключалось доминирование главы прокуратуры над поднадзорным ему учреждением. Генерал-прокурор ставился при Сенате, но ни в коем случае над Сенатом. Глава органов прокуратуры непосредственно 23 надзирал за тем, чтобы высший государственный орган Сенат - рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированном правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций, и прокуроры при надворных судах. Он же был подотчетен только императору. «Генерал-прокурор по старшинству последнее, по значению первое место в Сенате; он заседает в Сенате, именем императора контролирует все, что там происходит, имеет единственное и решительное влияние на мнение сенаторов»'. Первым Генерал-прокурором стал П.И. Ягужинский. «Вот мое око, коим я буду все видеть, - представлял Петр I сенаторам Генерал-прокурора, - он знает мои намерения и желания, что он заблагорассудит, то и вы делайте; а хотя бы вам показалось, что оно противно моим и государственным выгодам, вы, однако ж, то исполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления»^. Таким образом, он сказал даже больше того, что было зафиксировано в «Должности Генерал-прокурора». Положение первого Генерал-прокурора было сложным и довольно неопределенным. Император зачастую сам выполнял обязанности своего Генерал-прокурора, ездил в Правительствуюш;ий Сенат и строго следил за решениями последнего, поэтому П.И. Ягужинский вначале играл роль как бы посредника между Петром I и Сенатом. Император часто давал конкретные поручения Генерал-прокурору"'. Например, поручал ему ведение «розыска», то есть следствия по делам о воровстве и взяточничестве, хотя расследование преступлений и не входило в прямую обязанность прокурора"^. Постепенно П.И. Ягужинский расширил сферу своей деятельности. Главное внимание было сосредоточено за деятельностью Сената. Он сумел занять ключевое место в государственном управлении. Русский историк В.О.
2 Иванов П. Указ. соч. С. 2. 3 Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Неизвестная Фемида. Документы, события, люди. М., 2003. С. 27. 4 Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры. XVIII век. М., 1994. С. 18. 24 Ключевский писал: «Генерал-прокурор, а не Сенат становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо...»\ Пункт 11 указа «О должности Генерал-прокурора», резюмируя сказанное об обязанностях главы органов прокуратуры, указывает, что «сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных, должен во всем верно поступать». В противном случае, «перво на нем взыскано будет, и ежели в чем поманит, или инако каким образом ни есть должность свою ведением или волею преступит, то, яко преступник указа и явный разоритель государства, наказан будет»^. Функции руководителя прокурорской системы по отношению к подчиненным прокурорам закреплялись в п. 3 указа «О должности Генерал-прокурора». В нем отмечалось, что он «должен смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали». П.В. Муравьев писал: «Подобно тому, как генерал-прокурор был «оком» государя, все подчиненные чины прокурорского надзора были «оком» генерал-прокурора»"'. Таким образом, прокуроры действовали именем Генерал-прокурора под его непосредственным наблюдением и покровительством, от него получали наставления и указания, к нему обращались со своими доношениями и протестами. Наряду с руководством органами прокуратуры Генерал-прокурор был начальником всей сенатской канцелярии'*. В указе «О должности Генерал-прокурора» никаких особых личных требований для службы в прокуратуре вначале не определялось; велено было избирать их «из всяких чинов», но «лучших». Об этом свидетельствует и назначенный на должность Генерал-прокурора П.И. Ягужинский, который был выходцем из небогатой семьи. Однако он являлся близким соратником Императора и положительно зарекомендовал себя на предыдущих постах. В
2 Российское законодательство Х-ХХ веков / Отв. ред. А.Г. Маньков. М.,1986. Т. 4. С. 199. 3 Муравьев Н.В. Указ. соч. С. 284. 4 Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры. XVIII век. М., 1994. С. 18. 25 Табели о рангах 1722 г. Генерал-прокурор был отнесен к третьему классу, а обер-прокурор к четвертому. Прокуроры в коллегиях состояли в шестом классе, а при надворных судах - в седьмом'. Прокуроры назначались либо императором, либо Сенатом по представлению Генерал-прокурора. Прокуроры при центральных и местных учреждениях наблюдали и контролировали деятельность последних, немедленно донося Генерал-прокурору обо всех замеченных упущениях и недостатках, обращая внимание буквально на все: нарушение закона, волокиту, своевременный приход на службу и т.п. Кроме того, они имели «попечение» о колодничьих, то есть арестантских делах. Прокуроры должны были присылать Генерал-прокурору «обстоятельные рапорты» о ходе и положении арестантских дел и о содержащихся по ним колодниках. Пе вполне ясно прописанным в указе оказался вопрос о взаимоотношениях прокуратуры и фискальной службы. Из положений п. 4 и 7 следовало, что в компетенцию прокуратуры входило осуществление контроля за фискалами, а также представление их доношений в поднадзорные учреждения. Между тем, собственно организационная подчипенность фискальной службы Генерал-прокурору напрямую не оговаривалась ни в одном установлении закона. Не предусматривалось в указе и прямая подведомственность фискалов генерал-прокуратуре. Более того: даже надзор прокуратуры за фискалами носил не односторонний характер. По одному из положений п. 7, в случае, если прокуроры коллегий и надворных судов медлили с представлением фискальных доношений, фискалы должны были известить об этом главу своего ведомства - обер-фискала, а уже он, в свою очередь, уведомлял о происходящем Генерал-прокурора. Однако если и обер-фискал бездействовал, то можно было доносить и на него главе органов прокуратуры. Не предусматривались только доносы на Генерал-прокурора. Таким образом, согласно Указу от 27 апреля 1722 г., генерал-прокуратура выступала в большей мере как чисто бюрократический посредник между
26 фискалами и уполномоченными рассматривать их доношения учреждениями. В указе вырисовывалось определенное доминирующее положение прокуратуры над фискалатом — в первую очередь, как инстанции надзора. Вместе с тем, такое доминирование частично компенсировалось встречной прерогативой фискалов осуществлять надзор за прокурорами коллегий и надворных судов. В противоположность невнятно обозначенной межведомственной соподчиненности, сходство и различия в компетенции прокуроров и фискалов высвечивались, благодаря «Должности...», совершенно отчетливо. Исходя из положений закона от 27 апреля, генерал-прокуратура заполучила идентичный с фискальным ведомством круг деятельности — общий надзор за соблюдением законности в стране. Другое дело, что прокуроры были призваны осуществлять надзор, во-первых, исключительно за государственными учреждениями, а во-вторых, прокурорский надзор носил, упреждающий характер. В отличие от фискалов, выявлявших уже состоявшиеся нарушения закона (и осуществлявших тем самым надзор последующий), прокуратура имела задачу блокировать неправомерное судебное или административное решение на стадии его вынесения, не допуская практической реализации. Существуют различные мнения ученых по данному поводу. Н.В. Муравьев полагал, что фискалат как более низшая форма организации надзора не выдержала конкуренции с возникшей прокуратурой: «Более целесообразная прокуратура скоро вытеснила и заменила собою фискалат, усвоив, впрочем, от него, в своем последующим развитии, значительную часть того, что в фискальном надзоре было живого и полезного»'. По мнению А.Д. Градовского различие прокурорского и фискальского надзора состояло в том, что «если система фискалов шла снизу вверх, останавливаясь только там, где начиналось центральное управление, прокурорат оканчивался именно там, где начиналось местное самоуправление»^. С. Петровский считал, что «оба надзора
2 Градовский А.Д. Указ. соч. С. 149. 27 существуют рядом, дополняя, друг друга - один, карая, совершенные преступления — фискалы, другой, стараясь предупредить их —прокуроры»'. В.И. Басков, говоря о принципах организации и деятельности органов прокуратуры того времепи, в качестве таковых пазывал: 1) централизм и 2) строгое единоначалие. Далее он пишет, что «это выгодно отличало прокуратуру от органов фискальной службы. Фискалы, хотя формально и были подчинены главенствующему обер-фискалу, а позднее генерал-фискалу, тем не менее, действовали, разобщено, решения принимали независимо от воли высших органов и должностных лиц. Органы прокуратуры были сформированы как единое целое, со строгим служебным иерархическим подчинением вплоть до генерал-прокурора»^. В.В. Гошуляк считает, что «прокуратура была более прогрессивным явлением в сравнении с институтом фискалов. Прокурорский надзор осуществлялся постоянно, в то время как фискалы, не прикрепленные к присутственным местам, действовали от случая к случаю. Прокурорский надзор мог носить превентивный, предупредительный характер. Фискалы же расследовали состоявшиеся злоунотребления. Наконец, .• прокуроры действовали, открыто, а фискалы тайно»''. Итак, мы видим, что многие исследователи усматривали причину последующего упразднения института фискалов в органически присущих ему недостатках и в не совершенстве его устройства, по сравнению с прокуратурой. При формировании системы прокуратуры Петр I предполагал, что сферой контроля фискалов станут интересы государственной казны, тогда как прокуроры будут надзирать за соблюдением законности всеми присутственными местами, то есть фискал выступал бы истцом, а прокурор — блюстителем законов. Задача Генерал-прокурора состояла не столько в регистрации нарушений закона, сколько в их предупреждении. В этом смысле следует согласиться с П.П. Ерошкиным, что прокурорский надзор и особые
2 Басков В.И. Указ. соч. С. 7.
3
Гошуляк В.В.
Исторический очерк развития прокуратуры как государственного органа,
осуществляющего 28 органы надзора (институт фискалов) «взаимно дополняли друг друга»'. Однако не менее очевидно, что в апреле 1722 г. формула подобного взаимодополнения у монарха так и не сложилась. Поэтому в «Должности Генерал-прокурора» -даже в последней редакции - отразились, в сущности, промежуточные воззрения первого Российского императора на отношения фискального ведомства и прокуратуры. Таким образом, цель фискалата была высока и благородна - добиться искоренения должностных преступлений, но ее воплощение в жизнь показало, что методы для этого были избраны не самые лучшие. Прокуроры, в том числе и Генерал-прокурор, были полностью ответственны за свои «доношения». За неумышленные ошибочные донесения никакого взыскания на прокуроров не налагалось, так как считалось, что «лучше донесением ошибиться, нежели молчанием», но при частом повторении подобных ошибок прокурор подлежал ответственности, законом конкретно не установленной. Все чины прокуратуры не стояли в иерархической зависимости друг от друга, они непосредственно подчинялись Генерал-прокурору. При умышленных преступлениях различалась ответственность руководителя прокурорской системы и низших чинов прокуратуры. Вину Генерал-прокурора и обер-прокурора определял исключительно сам император, только в его отсутствие, в случае «тяжкой и времени не терпящей вины, яко измены». Сенат мог отстранить их от дела, арестовать или назначить их розыск. При этом подчеркивалось, чтобы «никакой пытки, - экзекуции или наказания ни чинить»^. Таким образом. Генерал-прокурор мог быть наказан только императором в зависимости от тяжести вины как «явный разоритель государства». Прокуроры формально были независимы от тех учреждений, при которых они состояли. Правда эта зависимость иногда нарушалась. У провинившихся
29 прокуроров делалось удержание из жалования. Однако когда это доходило до Генерал-прокурора, то он всегда вмешивался и вносил «предложение» в Сенат, который рассматривал вычеты из жалованья прокуроров как уклонение от законного порядка и подтверждал привилегированную подсудность прокуроров'. 30 января 1723 г. императорским указом вносится дополнение в статью XII «Должности Генерал-прокурора»^. Она предоставила право обер-прокурору и обер-секретарю Сената доносить царю на Генерал-прокурора, а обер-секретарям коллегий главе органов прокуратуры - на президентов коллегий. Таким образом, к 1725 году в стране впервые появилась вертикаль упреждающего надзора. Прокурорский надзор заявил о себе как о значимом факторе внутригосударственной жизни. При этом на практике прокуроры стали даже не «оком государевым», а скорее столь непривычным для России «оком закона»"'. Есть достаточно оснований присоединиться к утверждению О.Е. Кутафина, что «прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по его поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений»'*. Хотя в последующем видоизменялись задачи, функции, структура и полномочия прокуратуры, а также статус ее руководителя, но заложенный Петром I «фундамент», как показало время, оказался прочным. Смерть Петра I и возведение на престол Екатерины I привели постепенно к сосредоточению фактической власти в руках аристократии. Это не могло не сказаться на положении главы прокурорской системы, а затем и всей прокуратуры. Генерал-прокурор нужен был Петру для надзора за вельможами, а в условиях, когда монарх находился во власти вельмож, должность Генерал-
2 ПСЗ. Т. VII. № 4222. 3 Серов Д.О. Указ. соч. С. 143. 4 Цит. по: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры. XVIII век. М., 1994. С. 6. 30 прокурора была излишней'. Однако, императорским Указом от 7 марта 1726 г. «О должности Сената» были подтверждены все прежние прерогативы Генерал-прокурора и высшей прокуратуры. Вместе с тем действия Верховного тайного совета, а затем кабинета, привели к существенному ограничению полномочий Сената. Устремления «верховников» и «временщиков» к захвату высшей власти в государстве, их олигархические и своекорыстные намерения не могли найти совмещения с осуществляемым прокурорами наблюдением за состоянием режима законности. Основной линией в данном случае явилось перемещение прокуроров на другие должности — без назначения на их места новых. Таким образом, сложилась весьма парадоксальное положение: de jure прокуратура продолжала действовать в соответствии с принятым Петром I Указом от 12 января 1722 г., de facto ее влияние было существенно ограничено^. Кроме того, 24 февраля 1727 г. были упразднены надворные суды, а вместе с ними и должности состоявших при них прокуроров, а в дальнейшем ликвидированы прокурорские должности в большинстве коллегий, т. е. прокуратура как ведомство практически прекратила свое существование"'. Однако уже в октябре 1730 г. императорским указом восстанавливалась должность Генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах. Указ констатировал, что состояние законности в стране ниже всякого уровня: «в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают»'*. Формально компетенция прокуратуры была восстановлена в прежних рамках, однако практически прокуратура была лишена принадлежащих ей по закону полномочий. Должность Генерал-прокурора в течение многих лет оставалось номинальной, хотя в провинциях прокуроры продолжали осуществлять
2 Басков В.И. Указ. соч. С. 7. 3 Кожевников О.А. Указ. соч. С. 6. 4 ПСЗ. Т. VIIL 5625. 31 возложенные на них полномочия по наблюдению за исполнением законов. Более того. Указом от 3 сентября 1733 г. «О должности прокурора» надзор прокурора за надворными судами был преобразован в губернский надзор с правом прокуроров постоянного наблюдения за законностью деятельности губернатора и его канцелярии'. С этого момента эта должность стала административно-территориальной. Осуществляя свои полномочия, губернский прокурор должен был заседать с губернатором в общем, присутствии, записывать в специальный журнал поступающие указы и их исполнение, устно «протестовать», если губернатор будет поступать противозаконно. Только в исключительных случаях губернский прокурор имел право представить письменный протест Генерал-прокурору. При поддержании протеста главой органов прокуратуры исполнение решений по делам не приостанавливалось. Таким образом, прокуратура восстанавливалась во имя тех же благородных целей, что и создавалась Петром I. Однако данный указ не привел к восстановлению полномочий органов прокуратуры в целом, в том виде, в каком это было предначертано «Отцом Отечества». Только с приходом к власти Елизаветы Петровны прокуратура возрождается окончательно и на протяжении середины и второй половины XVIII в. крепнет и развивается. Императрица в качестве личной канцелярии создала «Кабинет Ее величества», через который и осуществляла управление страной. В него вошел и Генерал-прокурор^. Указом от 12 декабря 1741 г. с восстановлением всех прав Сената подтверждались и права Генерал-прокурора, а обер-прокурору указывалось на необходимость назначить прокуроров туда, «где прежде были»"'. Руководитель прокурорской системы елизаветинского времени исполнял те же контрольные и надзорные функции, что и его предшественники, но более формально. Генерал-прокурор вносил в Сенат «предложения» по самым разнообразным вопросам управления и хозяйства. В одних случаях он сам формулировал нужное решение, в других - оставлял это
2 Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры. XVIII век. М., 1994. С. 45-46. 3 ПСЗ. Т. XII. № 4880. 32 на усмотрение Сената. В прямом подчинении Генерал-прокурора оставалась и сенатская канцелярия, для которой он разработал обстоятельную инструкцию. Однако основное внимание Генерал-прокурор уделял «доношениям» прокуроров различных центральных и местных учреждений, все управление находилось под его контролем. Чтобы иметь необходимые сведения, надо было хорошо отладить работу подчиненных прокуроров, направить ее в нужное русло. С этой целью Генерал-прокурор Трубецкой направил подчиненным циркулярное письмо, в котором уточняются права и обязанности губернских прокуроров. Особое внимание им предлагалось уделять двум проблемам. Во-первых, смотреть за тем, чтобы в Сенат отправлялись только дела, которые невозможно решить ввиду явного пробела в законе, и, во-вторых, не допускать нарушения сроков рассмотрения дел и сроков содержания под стражей'. Свои протесты губернские прокуроры присылали на самые различные решения и приговоры местных органов, и административные и судебные. Те, которые Генерал-прокурор считал обоснованными, он, как правило, без дальнейшей проверки и доработки передавал в Сенат. Когда было необходимо выяснить что-либо дополнительно, глава прокурорской системы давал соответствующие поручения подчиненным прокурорам. Однако, в некоторых случаях Генерал-прокурор вынужден был оставлять доношения прокуроров без рассмотрения и разъяснять подчиненным, что их главная задача заключается не в том, чтобы доносить о замеченных недостатках в центр, а в том, чтобы бороться с ними на месте: «инстиговать» присутствие поднадзорных органов и лишь после того, как исчерпаны все меры воздействия, а положение не меняется, рапортовать Генерал-прокурору. Губернские прокуроры, как и коллежские, назначались высочайшими указами по представлению Генерал-прокурора, одобренному Сенатом . Кроме чисто надзорных функций по своей генерал-прокурорской должности глава органов прокуратуры выполнял, как и в предшествующее
2 Казанцев СМ. Указ. соч. С. 92-93. 33 царствование, многочисленные поручения главы государства. Они были весьма разнообразны, чаще всего касались разных сторон придворной жизни, финансовых вопросов и т.п. По поручению императрицы Генерал-прокурор иногда выступал и в роли высшего судьи в государстве'. Подводя итог развитию генерал-прокуратуры в период царствования Елизаветы Петровны, Градовский А.Д. высказывает мнение, что это было время, когда Генерал-прокурор в своей деятельности фактически сливается с Сенатом: «Два элемента - личный, в лице генерал-прокурора, и коллегиальный, в лице сенатского присутствия, не только не враждуют, но действуют вместе, с полным сознанием, что сила их зависит от их органического соединения»^. В.И. Веретенников выделяет несколько иную роль Генерал-прокурора: «Возвысившийся Сенат принизил генерал-прокуратуру в отношении себя, подобно тому, как приниженный Сенат предшествующего периода возвысил тот же институт за счет своих полномочий»^. Таким образом, следует присоединиться к мнению СМ. Казанцева, что во второй четверти XVIII в. независимо от возвышенной или пониженной роли Генерал-прокурора в чиновной иерархии и его отношениях с Сенатом, а также независимо от личных качеств лиц, занимавших эту должность, значение института прокуратуры в деле осушествления надзора за законностью оставалось минимальным и заключалось только в наблюдении за внешним порядком делопроизводства'*. В царствование Екатерины II прокурорский надзор был не только полностью восстановлен, но и усовершенствован. В соответствии с высочайшим Манифестом от 15 декабря 1763 г. Сенат был поделен на шесть департаментов. В связи с разделением Сената на департаменты увеличилось число обер-прокуроров. В первом департаменте, который становился административно-политическим, то есть должен был выполнять функции правительства, осуществлял надзор лично Генерал-прокурор, а в остальные
2 Градовский А.Д. Указ. соч. С. 218. 3 Веретеиииков В.И. Указ. соч. С. 382. 4 Казанцев СМ. Указ. соч. С. 71. 34 департаменты, которые вскоре приобрели исключительно судебные функции, назначались обер-прокуроры. По протестам обер-прокуроров глава органов прокуратуры мог передавать дела на решение обш;его собрания Сената. Третьего февраля 1764 г. Екатерина II повелела «вступить в должность» Генерал-прокурора князю А.А. Вяземскому. Первые три года он являлся лишь исполняющим обязанности Генерал-прокурора, совмеш;ая этот пост с должностью генерал-квартирмейстера. Следует отметить, что ни до него, ни после, ни один руководитель органов прокуратуры в России не занимал столь длительно этот пост. В этой должности он прослужил почти тридцать лет. Приступая к исполнению своих обязанностей, князь Вяземский получил от Екатерины «Секретнейшее наставление», которое следует рассматривать не только как научное изложение взглядов императрицы на прокуратуру, но и, прежде всего как инструкцию Генерал-прокурору. Ни до этого, ни после руководители прокурорской системы Российской империи не получали от монархов таких подробных наставлений по всем основным вопросам их деятельности. Причем в нем не очерчивались какие-либо границы их служебных обязанностей, а давались принципиальные установки его взаимоотношений с Сенатом и сенаторами, обращалось внимание на те вопросы, которым он должен был уделить внимание в первую очередь'. Пет ничего вреднее для общества, предостерегает Екатерина князя Вяземского, чем недоверие государя к Генерал-прокурору, да и для Генерал-прокурора это «хуже всего», так как только «власть Государская одна его подпора в его сопротивлении влиянию наисильнейших людей»^. Также императрица наставляла своего Генерал-прокурора, как ему вести себя в Сенате, где в то время были две противоборствующие партии: «Вам не должно уважать ни ту, ни другую сторону, обходиться учтиво и беспристрастно, выслушивать всякого, имея только единственно пользу Отечества и справедливость в виду, и твердыми щагами идти кратчайщим путем к истине»^.
1 Казанцев СМ. Указ. соч. С. 77. 3 Прокуратура Санкт-Петербурга: Исторический очерк. СПб., 1997. СП. 35 Главная задача, которую ставит императрица перед своим Генерал-прокурором, — надзор за Сенатом, поскольку он и «ныне с трудом привыкает к порядку». В наставлении чувствуется не только недовольство Сенатом, но и некоторый страх перед олигархическими планами сенатских партий. Реформа Сената обусловила также два других процесса в недрах самой прокуратуры: первый состоял во все большем отдалении центральной прокуратуры от местной; второй — в развитии министерских функций Генерал-прокурора. Кроме этого, императрицу очень беспокоили недостатки и несовершенство российских законов. Эта идея вскоре вылилась в создание Комиссии по составлению проекта нового Уложения, руководство которой было возложено на Генерал-прокурора Вяземского'. В целях более эффективного наблюдения за работой комиссии главе органов прокуратуры предписывалось определить себе несколько профессиональных юристов, которые могли бы обобщить наиболее встречающиеся в их практике случаи и находящиеся в законодательстве противоречия. В особенно сложных случаях Генерал-прокурору предоставлялось право запрашивать мнения университета и Академии наук. • В 1774 г. была учреждена должность обер-прокурора и в первом департаменте Сената^ . С этого времени Генерал-прокурор освобождался от текущей канцелярской работы по департаменту. На него возлагалось наблюдение за делами государственными, то есть за наиболее важными, а также ведение секретных дел и всех дел по Общему собранию Сената. Однако, влияние Генерал-прокурора на дела, рассматриваемые в денартаментах, не ослабло, на любой департамент распространялась его власть. Он имел возможность, когда пожелает приезжать в департаменты и в них присутствовать. Кроме этого, в том же указе подтверждалось право Генерал-прокурора распределять обязанности между обер-прокурорами и принимать к собственному производству любое дело любого департамента.
36 Следует отметить, что в многообъемлющей власти Генерал-прокурора все явственнее выдвигалось новое, министерское начало, которое почти полностью заслонило его первоначальную охранительную функцию. По мере того, как Сенат все более замыкался в положении высшего судебного установления. Генерал-прокурор получал все более обширную единоличную компетенцию^ Все доклады, рапорты и другие документы Сената препровождались, прежде всего, к Генерал-прокурору «для поднесения императорскому величеству». Он объявлял в Общем собрании Сената все Высочайшие повеления для немедленного их исполнения и каждую неделю представлял Екатерине II копии с этих повелений с отметкой об исполнении. Генерал-прокурору предлагалось в донесениях «поступать осторожно и рассмотрительно, дабы кому бесчестия не учинить». В случае «неясного или сомнительного дела он обязан был доносить, только посоветовавшись с кем заблагорассудиться». Если же дело было ясное, то Генерал-прокурор должен был «немедленно доносить». Если обер-прокурор считал решение, принятое департаментом единогласно, неправильным, то он переносил рассмотрение этого вопроса в общее собрание при первом департаменте. При несогласии с решением общего собрания Генерал-прокурор «все дело с сенатским мнением и со своим рассуждением» представлял на рассмотрение императрице^. Глава органов прокуратуры продолжал оставаться начальником Сенатской канцелярии. По вопросам более четкой работы канцелярии Вяземский издал свыше двадцати пяти приказов, в частности: о хранении служебной тайны; о запрещении, под любым предлогом брать из канцелярии дела на дом; о том, чтобы все протоколы и другие документы, подготовленные для сенаторов, предварительно представлялись ему на просмотр"'. Помимо решения сложных государственных вопросов. Генерал-прокурор был обременен текущей канцелярской работой: просмотром бумаг, писем.
2 Орлов Ю. «Имея единственную пользу отечества и справедливость в виду» // Законность. 1992. № 4-5. С. 44. 3 Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры. XVIII век. М., 1994. С. 128. 37 составлением различных предложений и ордеров обер-прокурорам и т.п. В случаях огромной нагрузки канцелярской работы глава органов прокуратуры обращался к Екатерине II, и она специальным указом освобождала его от этой работы и разрешала поручить кому-либо из обер-прокуроров ту часть канцелярской работы, которую он найдет возможным передать. В этот же период Генерал-прокурор стал фактически руководителем всесильной Тайной экспедиции Сената, этого инквизиционного органа, рассматривающего дела политической направленности: об оскорблении императрицы; распространении сочинений, направленных против религии, нравственности самой государыни; об измене; самозванцах и т.п. Тайная экспедиция хотя и состояла при Сенате, однако, находясь в руках Генерал-прокурора, была полностью независима от Сената, так и от других учреждений. Деятельность Тайной экспедиции находилась под бдительным наблюдением императрицы, которой Генерал-прокурор докладывал о расследовании всех важных дел. При этом нередко Генерал-прокурор не только руководил расследованием и лично допрашивал арестованных, но и входил в состав специального суда, выносившего приговор. Более того, были случаи, когда он единолично, от своего имени, готовил приговор по политическому делу, который утверждался государем'. Таким образом, происходило резкое усиление власти Генерал-прокурора, который из органа надзора все более превращался в орган управления. «...Возвышается, — как отмечал А.Д. Градовский, — обширная власть генерал-прокурора как главного руководителя финансов, государственного хозяйства и внутреннего управления. Сохраняя при этом свое значение блюстителя законов в делах судебных, он соединил в своем лице должность министра финансов, внутренних дел и юстиции, сначала в Сенате, а потом и в отдельных от Сената учреждениях»^.
2 Градовский А.Д. Указ. соч. С. 209. 38 Характеризуя положение Генерал-прокурора в Елизаветинское правление, В.И. Веретенников говорил о появлении в должности главы прокуратуры «министерского ингредиента». Он полагал, что уже в то время Генерал-прокурор стал во главе межевого ведомства, частью дорожного и подготовки чиновничьих кадров*. Однако, то, что В.И. Веретенников назвал «министерским ингредиентом» в должности Генерал-прокурора, и то, что он по крупицам собирал впервые полвека истории русской прокуратуры, при Вяземском бросается в глаза и признается всеми: и современниками, и исследователями. Действительно, министерские, то есть сугубо управленческие начала в должности Генерал-прокурора при Екатерине не только возросли, но встали вровень и даже в чем-то выше, чем надзорные. Тенденция к этому усилилась в результате сначала сенатской (1763 г.), а затем губернской (1775 г.) реформы^. Таким образом, происходила все большая централизация исполнительной власти на путях к созданию министерств. 1763 год ознаменовался расширением не только центральной прокуратуры в результате сенатской реформы, но и местной в связи'-с учреждением должностей провинциальных прокуроров, чья деятельность регламентировалась ранее принятыми законодательными актами о прокуратуре и инструкциями главы органов прокуратуры. Провинциальные прокуроры были подчинены непосредственно Генерал-прокурору. Они обладали той же компетенцией, что и губернские прокуроры, но на провинциальном уровне. Отчетность провинциальных прокуроров поступала сначала в губернскую прокуратуру; там сведения обобш;ались, и сводный отчет пересылался в столицу. Генерал-прокурор вел с ними весьма обширную переписку, направлял их деятельность в нужном русле посредством «предложений» и «ордеров», следил за тем, чтобы они надлежаще выполняли свои обязанности. Однако на практике со стороны губернских прокуроров делались попытки подчинить себе
2 Казанцев СМ. Указ. соч. С. 81. 39 провинциальных прокуроров, которые в свою очередь жаловались Генерал-прокурору, обвинявшему в таких случаях обе стороны в «пререканиях»'. Генерал-прокурор Вяземский неоднократно обращал внимание прокуроров на невозможность вмешательства в дела местных органов и оценки их действий с точки зрения целесообразности, а только с точки зрения законности. Также он ориентировал подчиненных на пресечение правонарушений непосредственно на месте. Генерал-прокурор указывал, что их главная задача не информировать начальство о преступлениях и поступках должностных лиц, а добиваться самим отмены незаконных решений. И только в случае категорического отказа администрации обраш;аться к Генерал-прокурору^. Также как и губернские, провинциальные прокуроры находились в подчинении только Генерал-нрокурора. В связи с возникшим конфликтом в 1771 г. Сенат по представлению Вяземского указал, что губернаторы не имеют права назначать прокуроров на другие должности без согласия руководителя прокурорской системы. Важным этапом в развитии прокуратуры стала губернская реформа 1775 года. Она привела к изменениям, как организации, так и функций прокуратуры, но суш;ности и главных задач этого института не изменила. В таком значительном для государственного управления и судебной системы правовом акте, как «Учреждения для управления губерний» от 7 ноября 1775 г., предусматривалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности». В связи с изменениями в административно-территориальном устройстве была упразднена только, что созданная провинциальная прокуратура, на смену ей приходят губернские и уездные помощники прокурора - стряпчие и прокуроры и стряпчие сословных судов: верховного земского суда, губернского магистрата и верхней расправы.
2 Там же. С. 93. 40 До губернской реформы 1775 г. прокуратура в России существовала только как орган общего надзора. «Учреждение о губерниях» впервые создало судебную прокуратуру в виде стряпчих губернских органов. К компетенции прокуратуры в области судебного надзора относилось наказание преступников, защита невиновных, содействие осуществлению правосудия. В соответствии со ст. 77 «Учреждения для управления губерний» все прокуроры губернии назначались Сенатом по представлению Генерал-прокурора. Стряпчие также назначались Сенатом, но согласие главы органов прокуратуры не требовалось. Исключение составляли уездные стряпчие, которых назначало наместничье правление. Однако все назначения, перемещения, увольнения прокуроров и стряпчих производились через Генерал-прокурора. Он представлял им отпуска, представлял к награждению орденами и чинами, объявлял взыскание за нерадение и т.п. Генерал-прокурор внимательно следил за тем, чтобы подчиненные ему прокуроры беспрекословно выполняли свои обязанности и постоянно информировали его обо всех нарушениях закона. Особенное внимание уделялось соблюдению казенных интересов. При этом они обязывались сообщать не только о том, какие меры приняты по устранению нарушений закона либо какие сделали заключения, но и какая «последовала резолюция» или какое принято решение'. Руководитель прокурорской системы требовал от губернских прокуроров отчета по расследуемым на местах делам, особенно тогда когда они контролировались императрицей и он должен был постоянно докладывать о движении следствия по таким делам, о их количестве и характере дел. Представляется, что во второй половине XVIII в. прокурорский надзор, в силу различных внутренних и внешних своих недостатков, не мог еще действовать успешно. Тем более что прокуратура была построена по системе двойного подчинения: с одной стороны - генерал-губернатору и губернскому правлению, с другой стороны - Генерал-прокурору. Это было новшеством в
РОССИЯСКАЯ 41 . ГОСУДАРС/ВЕННАЯ БИБЛИОТЕКА законодательстве, ставившей по существу местную прокуратуру в двойное подчинение, в результате чего она в значительной степени потеряла важный для выполнения своих задач принцип независимости, что негативно сказывалось на эффективности прокурорского надзора. Однако следует подчеркнуть, что «Секретное наставление Генерал-прокурору» 1764 г., «Учреждение для управления губерний» 1775 г. и ряд других нормативных актов наделяли главу органов прокуратуры огромными полномочиями, которыми он владел вплоть до XIX века. Не называясь министром, он являлся таковым по существу, соединяя полномочия министров юстиции, финансов, внутренних дел, государственного контроля и др. С Генерал-прокурором сносились наместники, ему подчинялась местная прокуратура. Он имел право изъять из департамента Сената любое дело и передать его в свою канцелярию, которая выступала своеобразным связующим звеном между всеми подведомственными ей поднадзорными учреждениями и выполняла функции почти всех будущих министерств. Канцелярии Генерал-прокурора были подчинены после ликвидации наместников (генерал-губернаторов) местные органы администрации, полиции, финансов и суда. Кроме того, он собирал и анализировал судебную статистику и иную информацию о преступлениях и иных происшествиях. Расширение власти Генерал-прокурора и наделение его исполнительно-распорядительными функциями сказывалось на его собственно надзорных полномочиях, и этим его положение упрочивается. Однако, продолжая сохранять за собой обязанности руководителя прокурорской системы, Генерал-прокурор все чаще выступал, как руководитель других ведомств, что негативно сказывалось на качестве работы органов прокуратуры. При Павле I Генерал-прокурор достиг наибольшей власти. Известный исследователь Павловского царствования М.В. Клочков объясняет это «как взглядами Павла, так и тем, что должность генерал-прокурора при Павле занимают лица, пользовавшиеся особой доверенностью императора»1.
42 Говоря о царствовании Павла I, В.О. Ключевский отмечал: «Никогда законодательство не шло таким ускоренным темпом, может быть, даже при Петре I, перемены, новые уставы, положения, на все точные правила, всюду строгая отчетность»'. За время царствования Павла I было издано 2179 законодательных актов, или в среднем 42 в месяц, при Екатерине II - 21 в месяц при Петре I — 8 в месяц^ . Но только небольшое их количество было реализовано. Хотя Павел требовал их реализации нередко и от главы органов прокуратуры. На должности Генерал-прокурора сходились нити надзора за лояльностью Сената и исполнением законов в стране. Но формальных изменений в законодательство о прокуратуре Павел не вносил. Назначая Генерал-прокурором князя А.Б. Куракина, он в указе предписывал ему действовать по старым законам и инструкциям"'. Глава органов прокуратуры был в курсе всех сенатских дел, благодаря докладам обер-прокуроров, которые испрашивали у него согласие на сколько-нибудь серьезный шаг. Он оставался единственным докладчиком императору по сенатским делам. В результате этого Сенат оказался в полной зависимости от Генерал-прокурора. Его предложения и заключения в глазах императора имели гораздо большее значение, чем даже единогласное решение Сената. При «разомнении» в Сенате обер-прокурору поручалось предлагать сенаторам согласительное решение, и только если и оно не имело успеха, дело решалось по большинству голосов. А Генерал-прокурор имел право представлять на рассмотрение императора любое дело, решенное Сенатом (единогласно или по большинству голосов), если находил в нем «недовольное соображение с законом»'*. При Павле у Генерал-прокурора, в его собственной канцелярии сосредотачивается большое число дел, которыми его предшественники никогда не занимались. Это дела о рекрутских наборах, о материально - техническом снабжении армии и флота, финансовые дела. Все вопросы он решает
2
Павел
I
и последний // Профиль. 2000. № 32. С. 75. 4 ПСЗ. Т. XXIV. № 17760. 43 единолично или по согласованию с императором, как правило, не вынося на обсуждение Сената'. Значительное количество вопросов решалось в ведомстве Генерал-прокурора и в области административного управления. Он объявлял высочайшие указы и повеления, рассылал по указанию императора или по сенатскому решению предписания учреждениям и должностным лицам. В ведении главы органов прокуратуры продолжала оставаться Тайная экспедиция. Генерал-прокурор продолжал руководство губернской прокуратурой, собирая судебную статистику и иную информацию обо всех преступлениях и происшествиях в губерниях, давая указания и требуя объяснений по отдельным делам, отвечал на запросы местных прокуроров. Он подбирал и представлял к назначению на должности обер-прокуроров, прокуроров губерний и стряпчих, следил за пополнением прокурорских кадров в уездах, заботился о награждении прокуроров и стряпчих чинами и орденами. Авторитет Генерал-прокурора усиливал и должность чинов прокурорского надзора в губерниях, тем более что в случаях конфликтов прокуратуры с местной администрацией Генерал-прокурор вставал, как правило, на зашиту своих подчиненных^. Таким образом. Павловское правление характеризуется безусловным усилением власти Генерал-прокурора. Без главы органов прокуратуры не решается по существу, ни один вопрос внутреннего управления. Он занимается финансовыми, военными, административными, полицейскими, судебными делами, а также делами об определении в должности, увольнении, награждении и пожаловании разного рода. Императору проще и удобнее было управлять государством через одного преданного и доверенного человека. Такого человека Павел I увидел в Генерал-прокуроре. Нередко Генерал-прокуроры, осуществляя обязанности главы органов прокуратуры, совмещали эту должность. Например, князь А.Б. Куракин являлся директором ассигнационного банка^, а в последующем назначенный на должность Генерал-
2 См.: Клочков М.В. Генерал-прокуроры при Павле I//Журнал Министерства юстиции. 1912. кн. IV. С. 143. 3 Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры. XVIII век. М., 1994. С. 198. 44 прокурора П.Х. Обольянинов параллельно занимал должность генерал-провиантмейстера'. Но усиление власти русских Генерал-прокуроров не сопровождалось повышением уровнем законности в стране. Скорее напротив, чем больше исполнительной власти сосредотачивалось в руках Генерал-прокурора, тем чаш;е он руководствовался не законностью, а целесообразностью, а надзор становился для него не главной задачей, а лишь одной из функций министерской власти.
45 § 3. Правовой статус Генерал-прокурора в период с 1802 - 1864 гг. В начале Александровского царствования были восстановлены не только утраченные при Павле некоторые привилегии дворянского сословия, но и упраздненные должности и учреждения. Были восстановлены должности губернских и уездных стряпчих\ а, кроме того, в Петербурге — должности стряпчих в городском магистрате и надворном суде^. В это время Генерал-прокурор хоть и не обладал той колоссальной властью, какую имел при Павле I, но играл существенную роль в государственном управлении. Во всяком случае, А. Чарторижский, критикуя 10 февраля 1802 г. на заседании Негласного комитета существующую высшую администрацию, видел ее главный порок в безответственности министров, а также в отсутствии четкого разделения компетенции между Сенатом, Советом и Генерал-прокурором"'. Указ о правах Сената если и ограничивал власть Генерал-прокурора, то только в объеме, установленном еще екатерининским законодательством и практикой его применения. Но одновременно с этим указом 8 сентября 1802 г., император Александр I подписал Манифест об учреждении министерств, который изменил роль главы органов прокуратуры. В соответствии с этим Манифестом должность Генерал-прокурора была соединена с должностью министра юстиции. В Манифесте определялись обязанности всех министров, кроме министра юстиции. В ст. III манифеста было закреплено, что означенная должность «имеет быть особенно определена при издании сочиняемого уложения законов, а до того времени она должна оставаться на основании инструкции Генерал-прокурора»"*. В таком определении статуса министра юстиции Н.В. Муравьев
2 ПСЗ. т. XXVII. №20143.
3
Казанцев СМ. Манифест 8 сентября 1802 г. об
учреждении министерств в России // Вести. Ленингр. Ун-та. 4 Министерство юстиции за сто лет 1802-1902. Исторический очерк. М., 2001. С. 41. 46 усматривал внутреннее противоречие, ибо Генерал-прокурор был не только независим от Сената, но и осуществлял за ним надзор, а как министр должен был состоять под контролем Сената, который был уполномочен «рассматривать деяния министров по всем частям их управлению вверенным», проверять их отчеты и требовать от них объяснений. Но обоснованным представляется мнение СМ. Казанцева, считающего, что это противоречие наблюдается только в законе, ибо на практике реального контроля за деятельностью министров Сенат не получил. Этому способствовали и создание Комитета министров, и право министра юстиции на личный доклад царю'. Первым министром юстиции России с одновременным исполнением обязанностей Генерал-прокурора и руководством всей прокурорской системой был назначен Г. Р. Державин, который 22 сентября 1802 г. направил всем прокурорским чинам империи высочайше апробированный, то есть одобренный императором, «циркулярный ордер» (распоряжение), в котором подробно излагались основные обязанности органов прокуратуры. В частности подтверждалась обязанность губернского прокурора о всяком незаконном решении в присутственных местах сообщать губернскому правлению и одновременно Генерал-прокурору, но не останавливать исполнения; в случаях, когда прокурор обнаруживал незаконное постановление или распоряжение губернского учреждения, основанное на предписании какого-либо министра, он должен был только доводить это до сведения министра юстиции, поскольку «никакое напоминание или представление присутственному месту не будет уже прилично»; прокурорам предписывалось три раза в год представлять министру юстиции рапорты о тех правонарушениях, которые невозможно было предотвратить, с объяснением причин и предложением мер для предотвращения таковых впредь. Эти предложения должны были составлять исходный материал для ежегодного отчета, представляемого Сенату министром юстиции. Наиболее прогрессивным представляется последний пункт ордера, в котором прокурорам рекомендуется «всю не столь нужную переписку
47 оставить» и от излишней «елико возможно уклоняться», поскольку она, «более служит к наполнению ненужными бумагами архива, нежели к споспешествованию в течении дел»'. Ордер Г.Р. Державина заканчивался призывом к прокурорам оправдать высокое доверие, возлагаемое на них законом, и предупреждением, что министр юстиции не допустит никаких послаблений к нарушителям закона и служебного долга. Сенатским указом от 15 декабря 1802 г. этот циркулярный ордер был подтвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутственными местами империи. Кроме этого, были утверждены правила внутреннего распорядка Министерства юстиции под названием «Учреждение Департамента Министра юстиции или Генерал-прокурора», в котором четко зафиксирован порядок прохождения дел^. Этим актом были распределены дела, подведомственные министру юстиции, по трем экспедициям Департамента и высшим должностным лицам - Директору, экспедиторам, юрисконсультам и экзекуторам. В частности, в первой Экспедиции рассматривались все дела по докладам и рапортам, поступавшим из Правительствующего Сената Генерал-прокурору, рапорты обер-прокуроров о разногласиях сенаторов, о несогласии обер-прокуроров с мнением сенаторов, ведомости о разрешенных и неразрешенных делах и других делах. Здесь же рассматривались дела по просьбам, поступавшим императору и в Сенат. Однако сохранялись тенденции бюрократизации прокуратуры, и продолжало усиливаться ее сращивание с администрацией. В то же время попытки некоторых губернских властей непосредственно подчинить своему влиянию прокуроров встречали решительный отпор, как в центре, так и на местах. Министр юстиции предложил Сенату дать указание всем управляюшим губерниями, в котором напомнить о запрещении давать какие-либо ордера или предписания губернским прокурорам, как непосредственно подчиненным Генерал-прокурору''.
2 Савенков А.Н. Военная прокуратура: история и судьбы. СПб., 2004. С. 9. 3 ПСЗ. Т. XXVIII. №21923. 48 Следует отметить, что Генерал-прокурор во время Отечественной войны 1812 г. выполнял множество несвойственных ему функций. В круг его полномочий входили такие вопросы как: немедленное обнародование манифестов и указов чрезвычайной важности, подготовка распоряжений по перемеш;ению, временному устройству и восстановлению подведомственных учреждений в областях подвергшихся нашествию, установления режима военного положения, восстановление порядка и оказание содействия жителям местностям пострадавших от неприятеля; обеспечение рекрутских наборов и формирование, при содействии гражданских властей, воинских частей и ополчения; надзор за соблюдением интересов казны, борьба со злоупотреблениями при поставках продовольствия и имущества для военного ведомства и т.пЛ К Генерал-прокурору поступали донесения губернских прокуроров по всем возникавшим судебным и административным делам о чрезвычайных происшествиях. В целом же первую половину XIX в. можно считать периодом застоя в истории русской прокуратуры. Конечно, время от времени появлялись указы, вносившие изменения или уточнения в законодательство о прокурорском надзоре, но как заметил Н.В. Муравьев, «касаясь второстепенных частностей, они не внесли никаких существенных изменений в прокурорское учреждение...»^. В первой половине XIX в. законодательство о прокурорском надзоре не представляло какой-либо цельности и стройности. Не внес изменений в положение прокурорского надзора и Свод законов Российской империи. Свод законов до судебной реформы 1864 г. успел выдержать три издания (1832; 1842; 1857 гг.). В каждом последующем число статей, посвященных прокуратуре, увеличивалось, но в основном за счет уточнения и детализации. Министерство юстиции лишь с большой натяжкой можно рассматривать в качестве генеральной прокуратуры империи; сенатские обер-прокуроры,
2 Муравьев Н.В. Указ. соч. С. 326. 49 подчинявшиеся министру юстиции, не были связаны с местной прокуратурой и в отличие от нее фактически осуществляли судебный надзор в Сенате; местная прокуратура в осуществлении общего надзора, хотя и представляла собой единую организацию, но положения о губернских прокурорах, стряпчих и уездных стряпчих были включены в Своде учреждений губернских в различные книги. Н.В. Муравьев писал: «Всякая из этих степеней существует и действует отдельно; помимо общего подчинения прокурорских чинов генерал-прокурору, ни в постановке их должностей, ни в предметах и формах деятельности нет никакого единства и единообразия, Обер-прокурорский надзор, заключенный в пределах сенатской коллегии, преимущественно судебный; напротив того, губернский и уездный надзор имеет местное, провинциальное значение и содержит в себе много чисто административных элементов»'. Еще определеннее высказался по этому поводу П.А. Марков: «Между порядком надзора в Сенате и порядком надзора в низщих инстанциях даже до того мало связи, что многим в голову не приходит, что как обер-прокуроры, так и губернские прокуроры и уездные стряпчие составляют в сущности одно учреждение»^. Министр юстиции, стоявщий во главе прокуратуры, в отличие от Генерал-прокуроров XVIII в. не только фактически, но и формально являлся членом правительства, за которым никакого надзора не осуществлял не только непосредственно, но и с помощью своих подчиненных на местах. Получив в свое распоряжение солидный щтат чиновников министерства, а также обер-прокуроров и обер-секретарей Сената, число которых увеличивалось с ростом его департаментов, министр юстиции не практиковал личное присутствие в Сенате, его обязанности там исполнял товарищ министра и обер-прокуроры. Назначались обер-прокуроры, как и прежде, императорскими указами по представлению Генерал-прокурора. Чины прокурорского надзора должны были назначаться из лиц «православного исповедования». Товарищ министра вместе
Муравьев Н.В. Указ. соч. С. 329 2 Марков П.А. О прокурорском надзоре в гражданских делах // Журнал Министерства юстиции. 1864. Т. 20. С. 50 с тем выступал как начальник по отношению ко всем обер-прокурорам и прокурорам на местах, хотя сам никакого собственно прокурорского звания не имел. Министр юстиции и его товарищ осуществляли руководство центральной и местной прокуратурой преимущественно в письменной, канцелярской форме\ Министерство юстиции не поощряло протесты и представления прокуроров, особенно если они обостряли отношения Министерства юстиции с другими ведомствами. Протесты прокуратуры о нарушениях закона местной администрацией или принимались Генерал-прокурором к сведению, или направлялись соответствующим должностным лицам с осторожной просьбой обратить внимание на отмеченные прокурором недостатки^. Такая «стратегия» Министерства юстиции приводила к тому, что и суды, и прокуратура превратились в придаток администрации. Подводя итоги полуторавекового пути пройденного прокуратурой до судебной реформы 1864 г., следует отметить, что благородные цели и принципы прокурорского надзора, закрепленные в законодательстве, на практике оказались не осуществимы. Прокуратура не могла организовать строгий надзор за законностью даже в периоды наивысшего могущества руководителей прокурорской системы. Полная несостоятельность прокурорского надзора обнаружилась в первой половине XIX в., после перехода от коллегиальной к министерской системе управления. Генерал-прокурор, превратившись в министра юстиции, не только фактически, но формально перестал быть «оком государевым». Центр тяжести прокурорского надзора был перенесен из столицы в провинцию, он становиться все более формальным и бюрократическим, эффективность его приближается к нулю. Кроме того, не только дисциплинарные проступки, но даже и преступления должностных лиц, в том числе взяточничество и казнокрадство, к борьбе с
2 Там же. С. 119. 51 которым особо призывал прокуроров закон, оставались вне досягаемости, а нередко и вне поля зрения этих блюстителей законности. Относительно правового статуса главы прокуратуры можно сказать, что в XIX столетии задачи и значение генерал-прокурорской власти были резко ограничены. На первый взгляд, ничего не изменилось, поскольку формально надзор за Сенатом сохранялся, но фактически в связи с превраш,ением последнего преимушественно в судебный орган на новые высшие государственные органы - Комитет министров и Государственный совет -надзорная власть Генерал-прокурора не распространялась. Из надзора за правительством, каким мыслился прокурорский надзор Петром I, он преврашается в правительственный надзор за судами и местными правительственными органами'. Прокуратура накануне реформы бО-х гг. XIX в., находилась в сложном положении. Во-первых, система надзора в России в первой половине XIX в. сохраняла лишь относительное единство. Наряду с Генерал-прокурором высший надзор осушествлял Сенат, а на местах - губернаторы. Обер-прокуратура, осушествлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением Генерал-прокурору. Во-вторых, не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре. В-третьих, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. В-четвертых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура требовала серьезных преобразований Вот почему, как только во второй половине 50-х годов XIX в. встал вопрос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что применение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопроизводства неизбежно влечет за собой и реорганизацию прокуратуры.
52 § 4. Правовой статус Генерал-прокурора в период с 1864 - 1917 гг. Демократические реформы 60-х годов XIX века не могли не затронуть и органы прокуратуры. Их бессмысленная бюрократическая организация должна была пасть или преобразиться в связи с созданием демократических судебных органов, адвокатуры и демократизацией местного самоуправления. Первым этапом судебной реформы стало утверждение в 1862 г. Государственным советом Российской империи, а затем и Императором «Основных положений по преобразованию судебной части в России», в которых определялись государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Они предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости его товарищей. В соответствии со ст. 48 «прокуроры окружных судов и их товарищи утверждаются министром юстиции по представлению прокурора судебной палаты; прокуроры судебных палат и их товарищи назначаются высочайшей властью по представлению министра юстиции»'. Верховный надзор за прокуратурой осуществлял Генерал-прокурор - министр юстиции. По его представлению именными указами царя назначались обер-прокуроры Сената. «Основные положения» устанавливали принципы организации и деятельности прокуратуры, являвшиеся незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. К их числу были отнесены единство и строжайшая централизация органов прокуратуры, осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры. К установленному порядку формирования органов прокуратуры того периода следует добавить и такое существенное обстоятельство, как материальное обеспечение прокуроров. После опубликования «Основных положений преобразования судебной части Б России» они подлежали всеобщему обсуждению, а специализированные комиссии на их основе стали готовить четыре устава: Учреждение судебных
53 установлений, определяющих порядок судоустройства, Устав гражданского судопроизводства. Устав уголовного судопроизводства. Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, - своеобразный кодекс о незначительных уголовных и административных правонарушениях. Уставы были приняты 20 ноября 1864 г. Главные принципы, закрепленные в «Основных положениях», нашли в этих уставах свое развитие. Составной частью реформы стало и нреобразование прокурорского надзора. В «Учреждении судебных установлений» прокурорскому надзору был посвящен раздел третий, озаглавленный «О лицах прокурорского надзора». Статья 124 устанавливала: «Прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как Генерал-прокурора»\ Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. При кассационных департаментах Сената состояли обер-прокуроры и их товарищи. Распределение товарищей обер-прокуроров между кассационными департаментами. Общим их собранием и Соединенным присутствием предоставлялось министру юстиции, с Высочайшего утверждения (ст. 127 Учреждения судебных установлений. В дальнейшем УСУ). Товарищи прокуроров и обер-прокуроров действовали под руководством тех прокуроров и обер-прокуроров, при которых они состояли. Прокуроры окружных судов были подчинены прокурорам судебных палат, а они, равно как и обер-прокуроры, состояли в непосредственной зависимости от министра юстиции (ст. 129 УСУ). Закон устанавливал, что прокуроры руководствуются единственно своим убеждением и существующими законами. Прокуратура получила широкие полномочия по линии внутреннего управления судебной системой. В соответствии со ст. 254 «Учреждения судебных установлений», «общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредотачивается в лице министра юстиции как Генерал-прокурора»^ . Если при рещении дела судом
2 Там же. С. 59. 54 обнаружена неполнота закона и прокурор окружного суда признает необходимым возбудить законодательный вопрос, то, независимо от решения дела судом он обязан был доносить о замеченной неполноте закона прокурору судебной палаты, от которого зависело представить возбужденный вопрос на усмотрение министра юстиции (ст. 252 УСУ). В чрезвычайных случаях суду дозволялось ходатайствовать перед Государем через министра юстиции не только о смягчении наказания в размере, выходящем из пределов судебной власти, но даже о помиловании подсудимого, вовлеченного в преступление несчастным стечением обстоятельств'. В соответствии со ст. 253 чины прокурорского надзора «по праву наблюдателей за охранением законов» в случае обнаружения нарушений законов судебными местами и их должностными лицами обязаны принимать меры по их устранению, в частности, сообш,ать об этом «председателям судебных мест», доносить и докладывать в порядке подчиненности прокурорам палат, которые докладывают министру юстиции. В отношении же «лиц прокуратуры» — как утверждал В. Случевский — «надзор Министерства юстиции представляется надзором единственным, не конкурирующим ни с каким другим надзором, не исключая и того, который исходит из Сената. Закон прямо говорил, что «ни судебные места, ни председательствующие в них не входят в обсуждение действий лиц прокурорского надзора, но о неправильных или противозаконных поступках сообщают высшим чинам сего надзора, по принадлежности или доводят до сведения министра юстиции»^. В свою очередь, министр юстиции мог, / посредством частных или циркулярных предписании, поручать состоящим при судебных местах прокурорам или обер-прокурорам принятие законных мер к отклонению нарушения правил внутреннего устройства и делопроизводства в судебных местах (ст. 259 УСУ).
2 Случевский В. Учебник русского уголовного процесса. СПб., 1913. С. 159. 55 Составлять обвинительный акт н поддерживать обвинение в суде по государственным преступлениям должны были прокуроры судебных палат, обер-прокуроры Сената, министр юстиции или его товарищ. Так министр юстиции и Генерал-прокурор Д.Н. Замятнин поддерживал обвинение по делу Каракозова, стрелявшего в императора Александра II'. Генерал-прокурор Д.Н. Набоков лично допрашивал террориста покушавшегося на императора, а когда следствие закончилось, в мае 1879, поддерживал обвинение в Верховном уголовном суде по этому делу^. Говоря о прокуратуре того периода, отмечая стремление прокуроров служить, прежде всего, интересам государства, И.Я. Фойницкий отмечал: «Нрокуратура есть орган закона, а не орган правительства»^. «Прокурор -блюститель закона, естественно служит в то же время и представителем публичных интересов», - писал Н.В. Муравьев"*. Органы прокуратуры составляли единую, централизованную и достаточно стройную систему. В соответствии с законом вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания, заменять нижестоящих прокуроров в суде гражданском и уголовном, но не могли требовать от последних, что бы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся у них на основе изучения конкретного дела или в ходе судебного разбирательства. Это была существенная гарантия прав нижестоящих прокуроров, но на практике возражать начальству решались немногие. Единство прокуратуры понималось в том смысле, что каждый из чинов прокурорского надзора действует не от своего имени, но от имени всей прокуратуры. Отсюда вытекали: а) заменимость прокурора в ходе судебного заседания. Прокурор суда всегда мог лично заменить каждого из своих товарищей в любом деле, а прокуроры судебных палат могли как по
2
Звягинцев А.Г., Орлов
Ю.Г, Под сенью русского орла. Российские прокуроры. Вторая половина
XIX - начало 3 Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1996. Т. 1. С. 5. 4 Муравьев Н.В. Указ. соч. С. 5. 56 собственному усмотрению, так и по распоряжению министра юстиции, принимать на себя или возлагать на своих товарищей исполнение всякой обязанности подчиненных им лиц прокурорского надзора; б) неделимость прокуратуры. Она понималась в том смысле, что процессуальные заявления одного из членов прокуратуры имели силу и для остальных членов^ Младшие чины прокуратуры назначались и увольнялись министром юстиции; остальные члены прокуратуры высочайшей властью (царем) по представлению министра юстиции. Это должно было служить подтверждением того, что прокуратура не только в центре, но и на местах является «оком государевым», то есть выступает в качестве органа высшего надзора. Порядок ответственности в «Учреждении судебных установлений» был единым для всех должностных лиц судебного ведомства, но применительно к чинам прокурорского надзора имел свою специфику. Согласно статье 266, лица прокурорского надзора подлежали дисциплинарным взысканиям по непосредственному усмотрению министра юстиции. Губернские прокуроры оставались в непосредственном подчинении министра юстиции. Товариш;и губернского прокурора в отличие от прежних стряпчих подчинялись только прокурору и были независимы от губернской администрации, что впоследствии было подтверждено определениями первого департамента Сената от 20 января 1872 г. и 7 марта 1874 г.. Обеспечению независимости прокуроров от местных властей в супхественной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались от должности рескриптом императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляли прерогативу Генерал-прокурора Российской империи. Прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты в основном из представителей дворянского сословия.
57 Усиление реакции в 70-80-е годы привело к некоторым изменениям не только в деятельности, но и в статусе прокуратуры. В соответствии с Законом от И мая 1870 года министром юстиции в каждый из окружных судов из следователей стали назначаться следователи по важнейшим делам, а в 14 крупнейших городах сверх судебных следователей (ст. 79 и 79-1 УСУ) назначались судебные следователи по особо важным делам (ст. 79-2 УСУ). Судебные следователи, назначенные собственно для производства следствий по важнейшим делам принимали к своему производству дела по предложению прокурора окружного суда (УСУ, ст. 79-1), а судебные следователи по особо важным делам приступали к производству предварительных следствий на пространстве округа того суда, при коем состоят - по предложениям прокурора сего суда (ст. 213 УСУ), на пространстве округа судебной палаты - по предложениям надлежащего прокурора судебной палаты, и на пространстве всей Империи - по предложениям министра юстиции (ст. 288-1 УСУ). Как указывалось в одном из ведомственных актов, чины прокурорского надзора обязаны доносить по начальству в порядке подчиненности до министра юстиции включительно, обо всех происшествиях, которые по своему характеру или по сопровождающим их обстоятельствам обращают на себя внимание прокурорской власти или вызывают с ее стороны принятие чрезвычайных мер. 19 мая 1871 года вступили в силу Высочайше утвержденные «Правила о порядке действий чинов корпуса жандармов по исследованию преступлений», подготовленные Министерством юстиции и согласованные с шефом жандармов. В соответствии с ними, дознание по политическим делам стало производиться жандармскими офицерами под наблюдением прокуроров. Оконченные дела поступали к прокурору судебной палаты, а от него министру юстиции, который либо давал распоряжение о производстве предварительного следствия, либо испрашивал «высочайшее повеление о прекращении производства». Во втором случае дела или прекращались без дальнейших последствий, или решались в административном порядке. 58 В соответствии с законом от 19 мая 1871 года прокуратура сохраняла свои права и в области надзора за расследованием государственных преступлений. Предварительное следствие по таким делам велось одним из членов судебной палаты, назначаемым царем по представлению министра юстиции нри непосредственном участии и нрисутствии прокурора судебной палаты или его товарища. К производству такого расследования члены судебной палаты должны были приступить только по распоряжению министра юстиции. Обвинительное заключение составлялось прокурором судебной палаты, если дело было подсудно судебной налате, или министром юстиции, если дело было подсудно Особому присутствию правительствз^ощего Сената. Следствие по делам, переданным Верховному уголовному суду, осуществлялось одним из сенаторов, а обязанности прокурора осуществлялись министром юстиции (ст. 1063 УУС). Кроме этого. Генерал - прокурор имел право давать отдельные распоряжения по дознанию и следствию о государственных преступлениях (ст. 124 УСУ). Для усиления надзора за судами, по закону от 11 мая 1872 г., высшие чины прокуратуры, вплоть до товарищей прокурора судебной палаты, получили право ревизовать окружные и мировые суды. Таким образом, они по существу превращались в ревизионные органы министерства юстиции. Первоначально это право было предоставлено только членам судебных палат, а также министру юстиции и его товарищам. В нарушение принципа несменяемости судей, по закону 1885 г., в составе Сената образовано высшее дисциплинарное присутствие для рассмотрения дел лиц судебного ведомства. При нем учреждена должность особого обер-прокурора, которому министр юстиции мог поручить присутствие в кассационных департаментах по данной категории дел. Одним из основных источников возбуждения дисциплинарного производства становятся доклады прокурорского надзора. Вследствие этого прокурорский надзор за судами стал приобретать черты руководства. 59 По мере того как расширялась компетенция прокуратуры в качестве органа Министерства юстиции на местах, усиливалось и бюрократизация ее аппарата. В 1872 г. была изменена ст. 131 «Учреждения судебных установлений» и соответственно расширено право вышестоящего прокурора заменять (как лично, так и уполномочив на это своего товарища) в уголовном и гражданском процессе любого из числа подчиненных ему лиц'. Следует подчеркнуть, что Судебные уставы 1864 г. постоянно дополнялись и уточнялись, что, в конечном счете, свело на нет все демократические завоевания реформы. Уже к 1894 г. накопилось около 700 различных дополнений и изменений Судебных уставов. Например, в 1872 г. министру юстиции как говорилось выше, было предоставлено право поручать подчиненным прокурорам, до помощников прокурора судебных налат включительно, обозрение делопроизводства окружных судов и мировых установлений^. Первоначально внутренний распорядок в прокуратуре регулировался утвержденными царем правилами, общими для всех судебных установлений, но со временем основным источником его регулирования становятся циркуляры министра юстиции. Иногда этими циркулярами решаются и важные вопросы устройства прокуратуры. С целью единообразного ведения делопроизводства и переписки во всех органах прокуратуры в 1896 г. был издан специальный наказ министра юстиции. Циркуляром от 3 мая 1896 г., сопутствовавшим изданию наказа, отменялись все предшествовавшие предписания министра юстиции чинам прокурорского надзора, за исключением секретных и конфиденциальных. Министр юстиции устанавливал правила регистрации документов, порядок отчетности, хранения дел, вещественных доказательств и т.д., поскольку делопроизводство в прокуратуре, когда она являлась важнейшим органом
2 Орлов Ю. Указ. соч. С. 37. 60 судебной и судебно-административной информации правительства, имело немаловажное значение. Вопрос о реорганизации прокурорского надзора обсуждался в комиссии для пересмотра законоположений по судебной части, действовавшей под руководством министра юстиции Н.В. Муравьева. Задачей этой комиссии являлся пересмотр судебных уставов с целью завершения судебной контрреформы. Несмотря на высказанные в ходе обсуждения предложения, направленные на совершенствование бюрократического механизма прокуратуры и, в частности, увеличение ее прав в области обш,его надзора, комиссия пришла к выводу, что «деятельность прокурорского надзора в настоящее время представляется более или менее удовлетворительной, и прокуратура не нуждается ни в каких организационных изменениях; замеченные же недостатки могут быть устранены увеличением ее личного состава, возвышением его материального положения и находящимися в распоряжении министра юстиции административными мерами»'. Ни в результате работы комиссии Муравьева, ни в дальнейшем система органов прокурорского надзора существенно не изменилась. Во время революции 1905—1907 годов прокуратура доказала свою преданность престолу. Министр юстиции И.Г. Щегловитов резко пресекал все попытки некоторых прокуроров на местах понимать' законность иначе, чем он сам. По его же мнению, в понятие законности входила идея охранения существующего строя, и поэтому законным признавалось все то, что такому охранению способствовало . В период правления Временного правительства особых изменений в законодательстве о прокуратуре не произошло. Таким образом, вследствие, судебной реформы прокуратура стала строиться на принципе единоначалия и праве вышестоящих прокуроров давать нижестоящим обязательные для исполнения указания. Во главе прокуратуры продолжал оставаться министр юстиции, он же Генерал-прокурор. Ему
2 Бессарабов В.Г. Указ. соч. С. 147. 61 непосредственно подчинялась обер-прокуратура Сената и прокуроры судебных палат. Последним подчинялись прокуроры окружных судов. Вместо губернских и уездных стряпчих учреждались должности товарищей прокуроров. Все прокуроры и их товарищи назначались на должности Императором по представлению министра юстиции. В целом развитие системы прокурорского надзора проходило во второй половине XIX — начале XX века в двух основных направлениях: 1) вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и 2) усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта. Однако следует подчеркнуть, что судебные уставы, сохранив некоторые основные принципы устройства прокуратуры, существенно изменили и повысили роль прокурорского надзора, приспособив его к первым шагам самодержавия в сторону буржуазной монархии. Новая прокуратура в значительной мере заимствовала опыт западноевропейской юридической теории и практики. Впервые в уставах функции прокуратуры были ограничены судебно-следственной областью с целью повышения эффективности ее работы. Представляется, что реорганизация прокуратуры имела прогрессивный характер. Это был шаг вперед по сравнению с пассивной дореформенной прокуратурой. Такая реорганизация явилась необходимой составной частью судебной реформы. Органом, верно служашим самодержавию, прокуратура России продолжала оставаться вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим строем в октябре 1917 года. 62 § 5. Руководитель прокурорской системы в советский период (1917 - 1991 гг.) В декрете СНК РСФСР от 24 октября 1917 г. «О суде» указывалось: «Упразднить ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры»'. Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой советской прокуратурой. Отсутствие прокуратуры не означало, что до ее создания не был организован надзор за законностью. Надзор и контроль за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли в то время различные учреждения, в компетенцию которых входили и другие функции, — ВЦИК, который надзирал на основании ст. 32 Конституции РСФСР за точным применением декретов на всей территории Российской Федерации, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты. Особое место в системе государственных органов, наделенных надзорно-контролной функцией, занимали Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ), органы Народного комиссариата государственного контроля и его местные учреждения"^. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 г. не были преобразованы в органы Главного политического управления. Надзор за законностью являлся также обязанностью судебно-следственных органов. Ревтрибуналы проверяли законность проведения следственных действий органами ВЧК, обоснованность содержания граждан в местах лищения свободы. Законность действий милиции и исправительно-трудовых учреждений находилась под контролем следственных комиссий и народных судов"'. Таким образом, функция наблюдения за неуклонным исполнением законов оказалась рассредоточенной среди ряда органов и учреждений, что
3 ■ Бессарабов В.Г. Указ. соч. С. 120-121. 63 отнюдь не способствовало единообразному пониманию сопиалистической законности и не отвечало требованиям ее всемерного укрепления. Однако, зачатки прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве можно найти в деятельности коллегий обвинителей, которые были учреждены при каждом трибунале и Центральной коллегии государственных обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК^. Они осуществляли надзор за расследованием преступлений, поддерживали государственное обвинение по уголовным делам в суде, приносили протесты на незаконные и необоснованные приговоры. Следовательно, их полномочия не выходили за рамки уголовного процесса. К тому же они были организационно самостоятельным органом. Разобщенность в работе всех перечисленных органов, отсутствие у них императивных полномочий, властно-распорядительных функций не могли обеспечить точного и единообразного исполнения законов во всей Федерации советских республик. В новых социально-экономических и политических условиях был один выход из сложившегося положения — создание специального централизованного органа, подчиненного только центральной государственной власти, независимого от поднадзорных ему учреждений, от каких-либо местных влияний, способного эффективно осуществлять надзор за точным и безусловным исполнением законов всеми органами власти и государственного управления, должностными лицами и гражданами на всей территории страны, во всех областях жизни Советского государства^. После заверщения гражданской войны советская власть возвратилась к вопросу о прокуратуре. Тем более что полномочия по осуществлению надзора все больше сосредотачивались в Народном комиссариате юстиции. В конце 1921 года встал вопрос о создании органа способного обеспечить надзор за соблюдением законов, по мысли В.И. Ленина, таким органом должна была стать советская прокуратура, которая бы действовала от имени
2 Советская прокуратура. История и современность. М., 1977. С. 39. 64 центральной власти, независимо от местной администрации и имела бы задачу обеспечения единой законности во всех областях государственной и общественной жизни, способствуя тем самым борьбе с правонарушениями и укреплению правопорядка. В процессе подготовки законопроекта высказывались различные точки зрения по вопросам о месте прокуратуры в системе государственных органов, о принципах ее организации и объеме полномочий. Обсуждение проекта Положения об учреждении прокурорского надзора в мае 1922 г. на третьей сессии ВЦИК, избранной по этому вопросу, склонилось к тому, чтобы прокуратура была подчинена не только центральной, но и местной власти, в виде губернских и уездных исполкомов'. Следовательно, комиссия ВЦИК требовала так называемого «двойного» подчинения прокуроров, которое устанавливалось для всех местных работников вообще. О возникших разногласиях было доложено В.И. Ленину, который счел вопрос настолько серьезным, что обратился в Политбюро ЦК РКП(б) со специальным письмом «О "двойном" подчинении и законности»; В.И. Лениным, прежде всего, была четко обозначена функция прокуратуры - надзор за соблюдением законности в стране. «Прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение, ни одной местной власти не расходилось с законом, и только с этой точки зрения прокурор обязан опротестовывать всякое незаконное решение...»^. При этом словами «ни одно решение, ни одной местной власти» В.И. Ленин сразу определял всеобъемлющий характер прокурорского надзора в социалистическом государстве, отвергая тем самым идею ограничения функций прокуратуры сферой судебной деятельности и тем более - сферой уголовного судопроизводства. В ленинском письме была выдвинута не только качественно новая концепция прокурорского надзора, но и идея судебного контроля за действиями исполнительной власти. Отрицая наличие у прокурора какой-либо
2 Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 45. С. 199. 65 административной власти, В.И. Ленин подчеркивал, что «единственное право и обязанность прокурора передать дело на решение суда». Тем самым, с одной стороны, предотвращалась опасность превращения прокуратуры в придаток административного аппарата, а с другой - предусматривалось верховенство суда в разрешении правовых споров. ВЦИК постановлением от 28 мая 1922 г. утвердил первое Положение о прокурорском надзоре в РСФСР. Положение о прокурорском надзоре стало законом, который вводился в действие с 1 августа 1922 года. Данное положение заложило основы советской прокуратуры на многие годы. Оно предусматривало надзор за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных организаций и частных лиц (общий надзор); надзор за следствием и дознанием; поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей'. Следует отметить, что в СССР предпринимались попытки представить советскую прокуратуру как абсолютно уникальный институт, отвергалась его преемственность с дореволюционной нрокуратурой. Между тем представляется правомерным рассматривать создание советской прокуратуры как попытку интегрировать функции дореформенной и пореформенной российской прокуратуры, преодолеть односторонность реформы 1864 года ^. Прокуратура учреждалась в составе Народного комиссариата юстиции, то есть возрождалась в качестве одной из составных частей системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Хотя это обстоятельство не позволяет однозначно отнести ее к системе исполнительной власти, поскольку «советская» модель организации государственной власти была построена на отрицании принципа разделения властей. В соответствии с Положением о прокурорском надзоре"' ее возглавлял в качестве Прокурора республики народный комиссар юстиции, в непосредственном заведовании которого находился центральный аппарат
2 Бессарабов В.Г. Указ. соч. С. 125. 3 СУ РСФСРЛ922. № 36. Ст. 424. 66 Прокуратуры республики - отдел прокуратуры ПКЮ (ст. 3). Помощников Прокурора республики в отличие от других ответственных работников ЬЖЮ утверждал Президиум ВЦРПС по представлению Прокурора республики (ст. 4). Прокурор республики наблюдал за законностью в деятельности всех наркоматов, иных центральных учреждений и организаций, вносил представления об отмене или изменении изданных ими незаконных распоряжений и постановлений или опротестовывал эти акты в Совнарком и Президиум ВЦИК. Принесение Прокурором РСФСР и подчиненными ему прокурорами протеста не приостанавливало исполнения опротестованного решения. Также на него возлагалось руководство и наблюдение за деятельностью помощников прокурора республики и их помощников на местах и дача им разъяснений и указаний по всем возникающим в их деятельности вопросам (ст. 9). Прокурор республики имел право в случаях, когда это будет признано им необходимым, непосредственно осуществлять все предусмотренные Положением о прокурорском надзоре функции прокуроров. Устанавливалась подотчетность прокуратуры Президиуму ВЦИК. Кроме этого. Прокурор республики был обязан представлять ежегодно в Президиум Всероссийского Исполнительного Комитета отчеты о своей деятельности и всех подведомственных ему прокуроров (ст. 10). Прокуроры на местах и их помощники, а также военные прокуроры, назначались и отзывались Прокурором республики, который руководил их деятельностью, давал указания и разъяснения по всем возникающим в их деятельности вопросам. Однако принцип централизованного руководства в системе прокуратуры был выдержан не до конца: ст. 8 Положения предусматривала, что прокуроры автономных республик, назначаются и отзываются ЦИК автономных республик, подчиняясь Прокурору РСФСР по вопросам «общефедерального законодательства». Принципу независимости прокурора от местных органов не соответствовало возложение на него ст. 16 67 обязанности систематически отчитываться в своей деятельности перед губисполкомом. В дальнейшем эти ограничения отпали. 11 ноября 1922 г. IV сессия ВЦИК приняла Положение о судоустройстве РСФСР'. В нем говорилось: «Для надзора за общим соблюдением законов, непосредственного наблюдения за производством предварительного следствия и дознания, поддержания обвинения на суде действует государственная прокуратура» (ст. 6). 7 июля 1923 г. Положение было дополнено главой XII «О государственной прокуратуре», которая в основном повторила Положение о прокурорском надзоре 1922 года^. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 16 ноября 1922 г. арест прокуроров и их помощников допускался только при получении предварительного разрешения Прокурора Республики. В исключительных случаях допускалось применение этой меры принуждения и без предварительного разрещения, но с обязательным одновременным извещением вьющего должностного лица прокуратуры'^. В Положении о Пародном комиссариате юстиции"* 1923 года указывалось, что в соответствии с Положением о судоустройстве и процессуальными законами на Прокурора республики возлагается надзор за деятельностью Верховного Суда РСФСР и его коллегий. При несогласии с решениями Пленума Верховного Суда он вправе был ставить перед Президиумом ВЦИК вопросы, касающиеся руководства Верховным Судом судебной политикой. Кроме этого, в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР 1923^ года на Прокурора республики возлагалось полномочие по продлению сроков предварительного расследования (ст. 116); право подачи кассационного протеста (ст. 349); полномочие по опротестованию определения кассационной коллегии в пленум Верховного суда РСФСР (ст. 438); право истребования дела в любой стадии процесса из всех судебных органов РСФСР (ст. 440); он также мог предложить на рассмотрение Судебной коллегии Верховного суда дело
2 Бессарабов В.Г. Указ. соч. С. 138. 3 Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. О.А. Галустьяна. М., 2004. С. 32. 4 СУ РСФСР. 1923. № 10. Ст. 120. 5 СУ РСФСР. 1923. № 7. Ст. 106. 68 исключительной важности и мог обжаловать в Пленум Верховного суда приговоры судебной коллегии по уголовным делам, однако исключительно в части, касающейся неправильного применения закона при определении наказания (ст. 448). Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР 1923* года закреплял такие полномочия Прокурора республики, как право опротестования решений судебной коллегии в Пленум Верховного Суда РСФСР (ст. 235); право возбуждения перед Верховным Судом вопроса о пересмотре судебных решений Гражданской кассационной коллегии (ст. 252); он обладал правом истребования из любого суда республики для просмотра в порядке надзора любого дела, решение по которому вступило в законную силу, и право приостановки исполнения решения по этому делу до окончания этого просмотра (ст. 254) . После подписания Договора об образовании Союза ССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. Постановлением ЦИК СССР «О Верховном Суде Союза ССР» от 6 июля 1923 г. Президиуму ЦИК СССР в связи с принятием Конституции СССР было поручено разработать Положение о Верховном Суде СССР^. 23 ноября 1923 г. оно было утверждено. В Положении определялись функции, правомочия, структура и штаты Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР. Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель, в соответствии со ст. 46 Конституции СССР, назначались Президиумом ЦИК Союза ССР и были подотчетны Президиуму. В ст. 21 Положения указывалось, что Прокурор и его заместитель состоят при Верховном Суде. Однако Прокурор Верховного Суда СССР занимал самостоятельное положение. По Положению он имел право: в области общего надзора за законностью - предлагать на рассмотрение Президиума ЦИК и Верховного Суда Союза ССР вопросы, отнесенные к компетенции Верховного Суда, и опротестовывать
2 Вестник ЦИК, СНК и СТО Союза ССР. 1923. № 10. Ст. 311. 69 решения Верховного Суда СССР и его коллегий соответственно в Президиум ЦИК и Пленум Верховного Суда СССР, истребовать через прокуроров союзных республик данные и сведения по вопросам, подлежащим обсуждению Верховного Суда. Закон установил обязательность этих требований для прокуроров республик; (п. а. ст. 22) в области судебного надзора - истребовать подлежащие опротестованию судебные акты верховных судов союзных республик, рассматривать их в порядке надзора и представлять для дальнейшего направления в Пленум Верховного Суда СССР, истребовать законченные рассмотрением дела из судебных учреждений союзных республик для просмотра их в порядке надзора и, в особо важных случаях, просить Президиум ЦИК СССР о приостановлении исполнения приговоров и решений по этим делам до рассмотрения их в порядке надзора; (п. б. ст.22) осуществлять надзор за законностью действий ОГПУ Союза ССР на основе специального постановления Президиума Щ1К СССР (п. в. ст. 22)'. При Прокуроре Верховного Суда СССР состояли два помощника, утверждаемые по его представлению ЦР1К СССР: один - по военной прокуратуре, другой - по надзору за ОГПУ. Увольнение и назначение военных прокуроров осуществлялось приказом Прокурора Верховного Суда по представлению прокуроров соответствующих союзных республик (ст. 23). В Паказе Верховному Суду Союза ССР от 14 июля 1924 г.^ уточнена компетенция Верховного Суда и повышена роль Прокурора Верховного Суда СССР. Установлено: в пленарных заседаниях обязательно участвует и дает заключение по всем вопросам, которые компетентен, разрешать Пленум, Прокурор Верховного Суда или его заместитель; в отсутствие Прокурора или его заместителя ни одно заседание Пленума Верховного Суда СССР не может иметь места.
2 СЗ СССР. 1924. № 2. Ст. 25 70 Следует отметить, что после учреждения Прокуратуры Верховного Суда СССР в Советском государстве начали функционировать две организационно не связанные между собой системы прокурорского надзора: Прокуратура Верховного Суда СССР и прокуратуры союзных республик, в том числе и прокуратура РСФСР. Положение о Народном комиссариате юстиции, принятое 3 июня 1929 г., установило, что в состав этого учреждения входят Верховный Суд РСФСР и Управление прокуратуры Республики. К ведению последнего были отнесены: руководство нижестоящими прокуратурами (идея централизма); надзор за законностью и опротестование действий центральных органов власти, хозяйственных органов, общественных организаций, исполкомов и других учреждений (общий надзор); руководство деятельностью органов расследования, которые в 1928-1929 гг. были переданы из судов в ведение прокуратуры: организация совещаний по борьбе с преступностью и общее руководство их деятельностью (прообраз координации работы правоохранительных органов); участие в заседаниях коллегий Верховного Суда РСФСР и дача заключений; истребование судебных дел в порядке надзора и некоторые другие'. Положением о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, утвержденным постановлением ЦИК и СПК СССР 24 июля 1929 г.^. Прокурору Верховного Суда были предоставлены широкие права: он имел право вносить в президиум ЩЖ СССР и в пленум Верховного суда СССР представления по вопросам своей компетенции; издавать приказы, циркуляры, инструкции и разъяснения, определяющие основания, порядок и направление деятельности прокуратуры Верховного Суда Союза ССР (ст. 67); обладал правом законодательной инициативы (ст. 69); правом совещательного голоса в заседаниях Президиума ЩЖ СССР, Совнаркома СССР, Совета Труда и Обороны, коллегий наркоматов и других центральных ведомств СССР (ст. 70);
2 СЗ СССР. 1929. № 50. Ст. 445. 71 Правом приостанавливать постановления и действия ОГПУ (ст. 73). Кроме этого, в области деятельности Верховного Суда Союза ССР в качестве суда первой инстанции прокурор Верховного Суда Союза ССР возбуждал уголовное преследование по делам, подлежащим рассмотрению Верховного Суда Союза ССР, наблюдал за предварительным следствием по этим делам, давал дальнейшее направление законченным следствием делам и осуществлял функции прокурора в судебных и распорядительных заседаниям по этим делам. Однако такая организация не связанных между собой систем прокурорского надзора не могла удовлетворять возросшим требованиям Советского государства. Вступление в новый период социалистического строительства, когда особо встали задачи охраны экономической основы советского строя — социалистической собственности, прав и законных интересов советских граждан, настоятельно требовало организационного и оперативного объединения прокурорского надзора под единым руководством, на основе принципа строгой централизации. Стало очевидным, что без единого центра, без единой системы прокурорских органов, связанных организационно и оперативно сверху донизу, нельзя обеспечить единство законности на территории всего Союза ССР\ Постановлением ЦИК и СПК от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о прокуратуре Союза ССР^, определившее организационное единство и централизацию органов прокуратуры, а также основные направления ее деятельности. Однако, это Положение, знаменовавшее собой создание самостоятельного и централизованного органа надзора за законностью в стране, все же вряд ли может быть оценено как кодификационный акт, объединивший многочисленные нормы, которые регулируют прокурорский надзор в различных видах правовых отношений. Даже по своему объему (всего 20 статей) Положение не могло охватить все многообразие прокурорско-надзорной деятельности"'.
2 СЗ СССР. 1934. № 1. Ст. 2-а, 2-6. 3 Даев В.Г., Маршунов М.И. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990, С. 25. 72 Во главе прокуратуры Союза СССР стоял Прокурор Союза ССР, который назначался ЦИК СССР и был ответственен перед ним, его Президиумом и СНК СССР (ст. 2,3). Прокурор СССР осуществлял общее руководство системой органов прокуратуры Союза. Имел право издавать указания и распоряжения, которые обязательны были для всех органов прокуратуры. Приказы и указания прокурора СССР, и ранее не отличавшиеся мягкостью, теперь звучали более твердо и жестко, особенно тогда, когда речь шла о выполнении всякого рода постановлений партии и правительства'. Прокуроры союзных республик назначались и отзывались прокурором Союза ССР, по согласованию с центральными исполнительными комитетами союзных республик. Краевые и областные прокуроры, и прокуроры автономных республик и областей назначались и отзывались прокурорами союзных республик с согласия Прокурора СССР (ст. 12). Прокурор СССР имел право участия в заседаниях президиума ЦИК СССР и обладал правом законодательной инициативы (ст. 15). Он участвовал в заседаниях пленума Верховного суда Союза ССР. Также он имел право опротестования постановлений пленума Верховного суда СССР в президиум ЦИК СССР (ст. 16). Прокуратура Верховного Суда упразднялась. Однако организацией Прокуратуры Союза ССР еще не была заверщена централизация: прокуроры союзных республик, прокуроры специализированных прокуратур оставались в системе республиканских народных комиссариатов юстиции и в большинстве своем являлись заместителями народных комиссаров юстиции, подчинялись соответствующему народному комиссару, что создавало известную сложность во взаимоотнощениях Прокуратуры СССР с прокурорами союзных республик. Постановлением ЦИК и СИК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР»"' завершилась централизация прокурорского надзора и выделение всех органов прокуратуры из системы
2 СЗ СССР, 1936. № 18. Ст. 150. 3 СЗ СССР. 1936. № 40. Ст. 338. 73 народных комиссариатов юстиции союзных реснублик. Прокурорский надзор приобрел стройную и законченную организационную систему. Принципы единства и централизации системы прокурорских органов были закреплены Конституцией СССР 1936 года. По Конституции СССР прокуратура выделялась в самостоятельную систему государственных органов, действовавшую независимо от местных властей и подчинявшуюся только Прокурору СССР, который назначался Верховным Советом СССР сроком на семь лет и был ответственен перед ним, а в период между сессиями подотчетен Президиуму Верховного Совета СССР (ст. 114). Конституция СССР возложила на Прокурора СССР высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как должностными лицами, а также гражданами СССР. Он осуществлялся как Прокурором СССР неносредственно, так и через нодчиненных ему прокуроров. Прокурор СССР в соответствии с Конституцией имел нраво назначения республиканских, краевых, областных прокуроров, а также прокуроров автономных республик и автономных областей. Однако, окружные, районные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных республик с согласия Прокурора СССР. Некоторые полномочия руководителя прокурорской системы были закреплены в Законе о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик'. Прокурор СССР мог опротестовать судебные приговоры, решения и определения, вступившие в законную силу (ст. 16). Возбуждение нротив судей уголовного преследования, отстранение их в связи с этим от должности и предание суду производилось в отношении членов Верховного Суда СССР и специальных судов СССР - по постановлению Прокурора СССР с санкции Президиума Верховного Совета СССР (ст. 18). Также в законе определялось обязательное участие Прокурора СССР в заседаниях Пленума Верховного Суда СССР.
74 В целях повышения престижа и авторитета органов прокуратуры в решении задач государственного и хозяйственного строительства Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г. принял закон о присвоении Прокурору СССР наименования Генеральный прокурор СССР'. 24 мая 1955 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о прокурорском надзоре в СССР^, явившееся первой попыткой кодификации норм, устанавливаюш;их не только порядок образования и структуру органов прокуратуры, но и основные полномочия прокуроров в различных видах надзорной деятельности, а также обязанности участников прокурорско-надзорных отношений. Данный законодательный акт явился показателем высокого уровня научной разработки проблем прокурорского надзора. Положение несколько расширило и конкретизировало полномочия органов прокуратуры, а также законодательно закрепило основные положения о задачах прокурорского надзора и методах его осуществления. Этим были созданы все необходимые условия для усиления прокурорского надзора. В законодательстве были определены и пути осуществления прокурорского надзора. Так, в Положении о прокурорском надзоре указывалось, что Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляют возложенные на них задачи путем надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и ведомствами, подчиненными им учреждениями и предприятиями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов депутатов трудящихся, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами и гражданами; привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений; надзора за соблюдением законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия, за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов и исполнения приговоров; надзора за соблюдением законности содержания
2 Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. № 9. Ст. 222. 75 заключенных в местах лишения свободы (ст. 3). Прокуратура СССР возглавляется Генеральным прокурором СССР. Глава органов прокуратуры назначается Верховным советом СССР сроком на семь лет. Генеральный прокурор руководит деятельностью органов прокуратуры и осуществляет контроль за работой подчиненных ему прокуроров. Все нижестоящие прокуроры назначаются только Генеральным прокурором СССР, за исключением прокуроров округов, районов и городов которые назначаются прокурорами союзных республик с утверждением Генеральным прокурором (ст. 47,48). Структура и щтаты органов прокуратуры устанавливаются Генеральным прокурором СССР. Генеральный прокурор СССР обладает правом присвоения классных чинов, за исключением государственного советника юстиции 1,2,3 классов, которые присваиваются Президиумом Верховного Совета СССР по его представлению. На основании ст. 117 Конституции СССР органы прокуратуры осуществляют свои функции независимо от каких бы то ни было местных органов подчиняясь только Генеральному прокурору СССР. Положение также закрепляло, что органы прокуратуры в СССР составляют единую централизованнз^ю систему, возглавляемую Генеральным прокурором с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим (ст. 5). При этом Генеральный прокурор на основании и во исполнение законов издает приказы и инструкции обязательные для всех органов прокуратуры*. Руководитель органов прокуратуры обладал правом внесения в государственные органы и общественные организации представления об устранении нарушений закона и причин им способствующих. Также Генеральному прокурору принадлежало право принесения протестов в отношении приговоров, решений, определений и постановлений любого суда СССР, союзных и автономных республик (ст. 25). Он был вправе истребовать дело из любого судебного органа Советского Союза. Кроме этого.
76 Генеральный нрокурор СССР был вправе приостановить исполнение опротестованного приговора, решения, определения и постановления любого суда СССР, союзной и автономной республики - до разрешения дела в порядке надзора. Генеральный прокурор был обязан участвовать в заседаниях Пленума Верховного Суда СССР. Однако если глава прокуратуры усматривал, что постановление Пленума не соответствует закону, он был обязан «войти» по этому вопросу с представлением в Президиум Верховного Совета СССР. Генеральный прокурор СССР был вправе вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда СССР представления о даче руководящих указаний судебным органам по вопросам судебной практики (ст. 30). Ответственен Генеральный прокурор был перед Верховным Советом СССР и ему подотчетен, а в период между сессиями — перед Президиумом Верховного Совета СССР. Надзор Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров не был ограничен рамками отдельных отраслей государственного строительства и осуществлялся повсеместно на всей территории СССР. Улучшению деятельности нрокурорской системы способствовало образование в 1959 году в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик коллегий\ Они были созданы для обсуждения решений, принимаемых по наиболее важным вопросам практического осуществления прокурорского надзора, для проверки исполнения, подбора и расстановки кадров, обсуждения проектов важнейших приказов и т.д. Коллегии были образованы при Генеральном прокуроре СССР и прокурорах союзных республик. Это придало прокурорскому надзору более действенный характер. Решения коллегий проводились в жизнь ведомственными нормативными актами Генерального прокурора СССР и прокуроров союзных республик. Следует отметить, что полномочия Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров по осуществлению высшего надзора за точным исполнением законов определялись Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик. Положением о прокурорском надзоре в
77 СССР, Основами законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик (ст. 14), Основами уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (ст. ст. 20, 40, 44, 48, 53), Основами гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик (ст. ст. 14, 29, 44, 49). Так, в Основах законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик' говорилось о том, что Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры участвуют в распорядительных заседаниях, в судебных заседаниях при рассмотрении уголовных и гражданских дел, поддерживают государственное обвинение в суде, осуществляют надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений, вынесенных судебными органами, а также за исполнением судебных приговоров. В Основах уголовного судопроизводства Союза СССР и союзных республик^ закреплялось положение о том, что надзор за точным исполнением законов Союза ССР, союзных и автономных республик в уголовном судопроизводстве осуществляется Генеральным прокурором СССР как непосредственно, так и через подчиненных ему прокуроров. Надзор за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия осуществляется прокурорами в соответствии с Положением о прокурорском надзоре в СССР (ст. 31). Кроме этого, прокурор в уголовпом судопроизводстве поддерживает государственное обвинение, принимает участие в исследовании доказательств, дает заключения по возникающим вопросам. В соответствии с Основами законодательства Генеральный прокурор в соответствии со своей компетенцией имел право приостановить до разрешения в порядке судебного надзора исполнение опротестованного приговора, определения и постановления любого суда СССР, союзной и автономной республики (ст. 48). Основы гражданского судопроизводства Союза СССР и союзных республик^ закрепляли положение о том, что надзор за точным исполнением
2 Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 1. Ст. 15. 3 Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 50. Ст. 526. 78 законов Союза СССР, союзных и автономных республик в гражданском судопроизводстве осуществляется Генеральным прокурором СССР как непосредственно, так и через подчиненных ему прокуроров. Свои полномочия в гражданском судопроизводстве прокурор, осуществляет независимо от каких бы то ни было, органов и должностных лиц, подчиняясь только закону и руководствуясь указаниями Генерального прокурора СССР (ст. 14). Отдельные положения, связанные с конкретным осуществлением прокурорского надзора в судопроизводстве были развиты в уголовно-процессуальных и гражданско-процессуальных кодексах союзных республик. Так, в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР', вступившем в действие с 1 января 1960 года (далее УПК РСФСР) воспроизводились общие нормы Основ уголовного судопроизводства СССР ст. 20, но и имелись нормы выражающие специфику правового статуса Генерального прокурора СССР. В кодексе было закреплено, что Верховному суду РСФСР подсудны дела особой сложности или особого общественного значения, принятые им по собственной инициативе, а также по инициативе Генерального прокурора СССР (ст. 38 УПК РСФСР). Также Генеральный прокурор СССР обладал правом санкционирования ареста (ст. 96 УПК РСФСР). В соответствии со ст. 97 УПК РСФСР Генеральный прокурор СССР мог в исключительных случаях продлить срок содержания под стражей, но не более чем на три месяца. Он обладал правом продления срока предварительного следствия (ст. 133 УПК РСФСР). Кроме этого. Генеральный прокурор СССР имел право принесения протеста в порядке надзора на приговоры, определения и постановления любого суда РСФСР, мог отозвать свой протест, а также имел право отозвать протест, принесенный нижестоящим прокурором (ст. 371 УПК РСФСР). Генеральный прокурор СССР был вправе приостановить до разрешения дела в порядке надзора исполнение опротестованного приговора, определения и постановления любого суда РСФСР (ст. 372 УПК РСФСР). В Гражданско-процессуальном кодексе РСФСР^
2 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407. 79 1964 года (далее ГПК РСФСР) воспроизводились общие положения ст. 14, ст. 29 Основ гражданского судопроизводства СССР. Кроме этого. Генеральный прокурор СССР имел право принесения протеста на решения, определения и постановления любого суда РСФСР (ст. 320 ГПК РСФСР). Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 7 октября 1977 года'. Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних конституций нашего государства не уделяла столь большого внимания прокуратуре как одному из государственных органов страны, сколько уделила Конституция СССР 1977 года. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава XXI (ст. 164-168), в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры. В Конституции (ст. 168) было закреплено положение о том, что «органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР»^. Эта конституционная норма обеспечивала не только единство и централизацию органов прокуратуры, но и создавала условия для установления единообразного понимания законов и их применения на всей территории советского государства. Принципу независимости прокуратуры от местных органов соответствовал другой важный принцип, предусмотренный Конституцией СССР, - строгая централизация управления прокурорской системы, непосредственная подотчетность Генерального прокурора СССР Верховному Совету СССР, а в период между сессиями Верховного Совета СССР - его Президиуму (ст. 165). Действующая Конституция СССР закрепила право Генерального прокурора СССР на законодательную инициативу в Верховном Совете СССР
2
Хрестоматия по истории
отечественного государства и права. 1917-1991 гг. / Под ред. О.И.
Чистякова. М., 80 (ст. 113). Конституцией был установлен единый срок полномочий всех прокуроров - от Генерального прокурора СССР до районного (городского) прокурора — пять лет (ст. 167). Наконец, новая Конституция признала необходимым урегулировать организацию и порядок деятельности органов прокуратуры Законом о прокуратуре СССР (ст. 168). Характеризуя законодательство о прокурорском надзоре, принятое в последующие годы, пельзя не обратить внимание. На то, что с течением времени в существенной степени расширяются предмет и пределы прокурорского надзора. Это нашло отражение в Законе «О прокуратуре СССР», принятом 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР^ С принятием Закона о прокуратуре законодательство, о прокурорском надзоре было поднято на самый высокий уровень: Закон был принят Верховным Советом СССР, в то время как Положение о прокурорском надзоре 1955 года было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955г. Как и в Конституции СССР, Закон о прокуратуре возлагал на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов. Компетенция Генерального прокурора распространяется на всю территорию СССР. Через центральный аппарат Генеральный прокурор СССР осуществляет руководство всеми звеньями прокурорской системы, всей многогранной и сложной деятельностью органов прокуратуры и контролирует подчиненных ему прокуроров на всей территории СССР. В соответствии с Законом о прокуратуре СССР прокуратура строилась на принципах законности, централизации, единства и независимости. В ст. 4 закона говорилось, что «органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров • вышестоящим»''. Единство
2 Новиков С.Г. Прокурорская система в СССР. М., 1977. С. 31. 3 Советская прокуратура. Сборник документов. М., 1981. С. 239. 81 Прокуратуры означало, что все ее органы, и каждый прокурор действуют от имени данной системы. Генеральный прокурор СССР действует под непосредственным контролем Верховного Совета СССР, а в период между сессиями - под контролем Президиума Верховного Совета СССР (ст. 6). В соответствии с Регламентом Верховного Совета СССР' вопрос о назначении Генерального прокурора СССР рассматривался на первой сессии вновь избранного Верховного Совета СССР на совместном заседании Совета Союза и Совета Национальностей (ст. 34). По кандидатуре Генерального прокурора СССР проводилось общее голосование депутатов обеих палат (ст. 36). По вопросу назначения Генерального прокурора СССР Верховный Совет СССР принимал постановление. Формы подотчетности Генерального прокурора СССР были различны. Согласно ст. 62 Регламента Верховного Совета СССР глава органов прокуратуры не реже одного раза за период полномочий представляет отчет о своей деятельности Верховному Совету СССР и систематически докладывает о ней Президиуму Верховного Совета СССР. Эта норма была воспроизведена и в Законе о прокуратуре СССР (ст. 6). Прокуроры союзных республик, автономных республик, краев, областей и автономных областей назначаются Генеральным прокурором СССР. Прокуроры автономных округов, районные и городские прокуроры назначаются прокурорами союзных республик и утверждаются Генеральным прокурором СССР (ст. 7). Назначение или утверждение Генеральным прокурором СССР всех нижестоящих прокуроров являлось конкретным выражением принципа централизации, обеспечивая прокурорам условия для охраны единой законности. Согласно ст. 8 Закона о прокуратуре СССР срок полномочий Генерального прокурора СССР и всех нижестоящих прокуроров - пять лет. Единый срок полномочий всех прокуроров соответствовал тому, что на всех
82 прокуроров возложена единая государственно-нравовая задача - обеснечить высший надзор за точным и единообразным исполнением законов. Закон о прокуратуре, также как и Конституция СССР закрепила положение, о праве законодательной инициативы Генерального прокурора СССР. Кроме того. Генеральный прокурор СССР, прокуроры союзных и автономных республик были наделены правом, вносить представления соответственно в Президиум Верховного Совета СССР и Президиумы Верховных Советов союзных и автономных республик по вопросам, требующим толкования законов. Пазванные прокуроры были вправе обратиться с представлениями в Президиум Верховного Совета своего уровня (ст. 9). Если необходимо, чтобы разъяснение было дано Президиумом Верховного Совета более высокого уровня, то они обращаются к соответствующим прокурорам. Поскольку вышестоящий прокурор обладает полномочиями нижестоящего. Генеральный прокурор СССР мог использовать право законодательной инициативы в Верховных Советах союзных и автономных республик, а также вносить представления в Президиумы Верховных Советов этих республик по вопросам, требующим толкования законов. Аналогично рещаелся вопрос о правомочиях прокуроров союзных реснублик применительно к автономным республикам. Руководящее положение Генерального прокурора СССР и его полномочия были установлены Конституцией СССР, Регламентом Верховного Совета СССР, а также Законом о прокуратуре СССР, Положением о военной прокуратуре и другими законами. Генеральный прокурор СССР руководил деятельностью органов прокуратуры с тем, чтобы обеспечить надлежащее осуществление высщего надзора за исполнением законов и должную постановку борьбы с преступностью всеми подчиненными ему прокурорами, всеми звеньями прокурорской системы. Генеральный прокурор СССР принимает меры к полному использованию подчиненными ему прокурорами предоставленных 83 Конституцией, Законом о прокуратуре и другими законодательными актами Союза ССР полномочий по осуществлению высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов. В то же время Генеральный прокурор СССР обеспечивает законность в деятельности самих прокурорских органов, поскольку прокуратура выступает не только в качестве органа охраны законности, но и в силу ст. 4 Конституции СССР в качестве подзаконно действующего органа. Важнейшим средством руководства органами прокуратуры и направления их деятельности являлось издание Генеральным прокурором на основе и во исполнение законов, приказов и инструкций, а также дача указаний, обязательных для всех органов прокуратуры (ст. 13). Эти акты прокурорского надзора имеют преимущественно нормативный, а в ряде случаев и индивидуальный характер'. Приказы, инструкции и указания Генерального прокурор СССР касаются как общих вопросов организации и деятельности органов прокуратуры, так и отдельных отраслей прокурорского надзора. Они в значительной мере определяют формы и методы деятельности прокуроров и следователей по обеспечению законности, повышению эффективности их работы, использованию полномочий прокуроров. Помимо приказов, инструкций и указаний Генеральный прокурор СССР направлял подчиненным прокуратурам письма, обзоры, обобщения и другие документы по вопросам организации органов прокуратуры^. Кроме этого. Генеральный прокурор был вправе вносить на рассмотрение Пленума Верховного суда СССР представление о даче судам руководящих разъяснений (ст. 39). Генеральный прокурор был обязан внести представление в Президиум Верховного Совета СССР, если усматривает, что постановление Пленума Верховного Суда СССР не соответствует закону (ст. 40); имел право
2
Письмо Генерального
прокурора СССР от 30.05. 1979 «О задачах органов прокуратуры по
выполнению 84 принесения протеста в порядке надзора на решение, приговор, определение и постановление любого суда Союза ССР и союзных республик; вправе был приостановить исполнение опротестованного приговора, определения и постановления суда по уголовным делам до разрешения дела в порядке судебного надзора (ст. 37). Также Генеральный прокурор СССР обладал правом присвоения классных чинов, работникам органов прокуратуры, включая сотрудников научных учреждений и учебных заведений прокуратуры. Следует отметить, что в масштабах Союза ССР координацию действий правоохранительных органов осуществлял Генеральный прокурор СССР или по его поручению — заместители Генерального прокурора СССР^ Таким образом. Генеральный прокурор СССР, возглавляя общесоюзный орган прокурорской системы — Прокуратуру Союза ССР, непосредственно и при помощи ее аппарата осуществлял функции высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов, руководил деятельностью органов прокуратуры и контролировал их работу. Повышению роли и значения прокурорского надзора за точным • и единообразным исполнением законов в государстве в существенной мере способствовало принятие 26 декабря 1990 года Съездом народных депутатов СССР Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления»^. Закон значительно расширил сферу прокурорского надзора, включив в предмет надзора законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений. Однако данный закон изменил порядок назначения прокуроров республик. В соответствии со ст. 166 измененной Конституции прокуроры республик назначаются высшими органами государственной власти республик по согласованию с Генеральным прокурором СССР и им подотчетны. Таким
85 образом, законодатель нарушал основонолагающие нринципы нрокурорского надзора централизацию и независимость. Как известно, иериод конца восьмидесятых начало девяностых годов ирошлого столетия ознаменовался коренной нерестройкой всех основ государственной и общественной жизни страны, реформированием в сфере экономики, политики и права, кардинальными изменениями в общественном правосознании, изменением социальных ценностей и традиций. Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры явилась реализация постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и со ст. 176 и 179 Конституции РСФСР Верховный Совет РСФСР на базе действовавших на территории РСФСР органов прокуратуры создавал единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР. Генеральному прокурору РСФСР было предложено принять в свое ведение распложенные на территории Российской Федерации органы прокуратуры, а также находившиеся в подчинении Прокуратуры Союза ССР учреждения, в том числе ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка. Институт повышения квалификации руководящих кадров. Институт усовершенствования следственных работников. Правительству РСФСР предлагалось перевести с 1 января 1992 г. органы прокуратуры РСФСР на централизованное материально-техническое обеспечение. С этого момента Прокуратура Союза ССР как самостоятельный государственный орган перестала существовать. Таким образом, политические и экономические преобразования, демократизация общественных отношений, курс на утверждение принципов правового государства не могли не коснуться прокуратуры. Первоначально это нашло отражение в Концепции судебной реформы, одобренной Верховным Советом РФ 24 октября 1991 года. На основе этой идеи был разработан и внесен в Верховный Совет РФ проект Закона «О прокуратуре Российской Федерации». Однако депутатским корпусом был выбран другой проект закона. 86 подготовленный Генеральной прокуратурой РФ, который и был принят 17 января 1992 года Верховным Советом РФ^. В соответствии с этим законом Генеральный прокурор Российской Федерации назначался на должность и освобождался от должности Верховным Советом Российской Федерации по представлению Председателя Верховного Совета Российской Федерации с последующим утверждением Съездом народных депутатов Российской Федерации (ст. И). Однако согласно Указу Президента РФ от 21.09.1993 N 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ назначается Президентом Российской Федерации и ему подотчетен впредь до начала работы вновь избранного Федерального Собрания Российской Федерации (п. 13). Одним из следующих указов от 20.10.1993 № 1685"' Президент РФ подтверждает данное свое полномочие, указывая, что свою деятельность прокуроры осуществляют в соответствии с Законом «О прокуратуре РФ» в части не противоречащей вышеуказанному акту. Таким образом, наличие в тот период политического кризиса и правовой путаницы сказывалось, прежде всего, на работе органов прокуратуры. Только с принятием Конституции Российской Федерации, в которой определялись основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры, порядок назначения руководителя прокурорской системы и других прокуроров было устранено это разногласие. Подводя итог историческому анализу правового статуса прокуратуры и ее главы можно сделать следующие выводы. Прокуратура в России появляется в период реформы государственного аппарата Петром I. Хотя до появления органов прокуратуры Петром I предпринимались попытки создать специализированные службы по надзору и контролю за правительственными учреждениями, однако эти органы имели существенные недостатки, либо обладали узкой компетенцией и не достаточной правовой регламентацией. Поэтому появление царской прокуратуры, представляется, закономерным
2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 27.09.1993. № 39. Ст. 3597. 3 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 25.10.1993. № 43. Ст. 4084. 87 процессом. Ее появление объективно было обусловлено необходимостью борьбы с должностными преступлениями и проступками, наблюдением за единообразным и точным исполнением законов в государственных учреждениях. Возглавил органы прокуратуры Генерал-прокурор, который обладал соответствующей компетенцией на осуществление надзора на территории всей страны, но главной его функцией являлся надзор за Правительствующим Сенатом, так как Сенат являлся высщим правительственным органом страны. Органы прокуратуры с момента своего создания строились на принципах единоначалия и централизации. Подчиненные прокуроры были ответственны перед Генерал-прокурором, а он в свою очередь был ответственен перед императором. В период правления Екатерины II роль прокуратуры характеризуется возрастанием исполнительно-распорядительных, почти министерских функций Генерал-прокурора. Эта тенденция усилилась в результате сначала сенатской (1763 г.), а затем губернской (1775 г.) реформы. Он стал приобретать качество руководителя ведомств внутренних дел и юстиции. В этот же период Генерал-прокурор стал руководителем всесильной Тайной экспедиции Сената, этого инквизиционного органа, рассматривающего политические дела. При этом он, как и прежде продолжал руководить сенатской канцелярией и другими учреждениями при Сенате. Таким образом, происходила все больщая централизация исполнительной власти на путях к созданию министерств. Паибольшей власти глава органов прокуратуры достиг при Павле I. В период его правления у Генерал-прокурора сосредотачивается значительное число дел - это дела о рекрутских наборах, о материально-техническом снабжении армии и флота. Кроме того, в его компетенции находятся важнейшие финансовые и, конечно судебные дела. Все вопросы Генерал-прокурор рещает единолично, не вынося их на обсуждение Сената. В административной сфере Генерал-прокурор, как и прежде, выступает фактически в качестве министра, руководит деятельностью генерал-губернаторов, координирует деятельность центральных и местных властей. Но 88 это исключительно высокое положение главы прокурорского надзора не привело к установлению законности в стране. Скорее напротив, чем больще исполнительной власти сосредотачивалось в руках Генерал-прокурора, тем чаще он руководствовался не законностью, а целесообразностью, а надзор становился для него не главной задачей, а лишь одной из функций министерской власти. Роль Генерал-прокурора принципиально изменилась в 1802 г. в связи с учреждением в России министерской системы управления. Манифестом об учреждении министерств должность Генерал-прокурора была соединена с должностью министра юстиции. Изменение роли Генерал-прокурора происходило не только в связи с превращением его в одного из министра, сколько с изменением роли Сената, который после учреждения министерств стал утрачивать свои политические и административные функции, превращаясь преимущественно в судебный и отчасти надзорный орган. В связи с превращением Сената преимущественно в судебный орган, образованием новых высщих государственных органов (Комитета министров и Государственного Совета), на которые надзорная власть Генерал-прокурора не распространялась, министр юстиции потерял роль «ока государева». Из надзора за правительством, он превращается в правительственный надзор за местными и судебными органами. Демократические реформы 60-х годов XIX в., потребовали коренной реорганизации прокурорского надзора. В результате судебной реформы создавалась по существу новая прокуратура, и по своей структуре, и по своим функциям. Характерно, что утверждение законности сопровождалось упразднением общего надзора прокуратуры. Из надзорной власти она превратилась главным образом в обвинительную. Прокуратура продолжала строиться на принципе единоначалия и праве вышестоящих прокуроров давать нижестоящим обязательные для исполнения указания. Во главе прокуратуры продолжал оставаться министр юстиции, он же Генерал-прокурор. Все прокуроры и их товарищи назначались на должность 89 Императором по представлению министра юстиции. Генерал-прокурор издавал обязательные для исполнения циркуляры и предписания, имел право возбудить законодательный вопрос. Прокуратура получила широкие полномочия по линии внутреннего управления судебной системой. Со временем для усиления надзора за судами высшие чины прокуратуры, получили право проверять окружные и мировые суды. Вследствие чего, они по суп];еству превраш;ались в ревизионные органы министерства юстиции. Но даже после судебной реформы прокуратура оставалась органом, строго охраняющим интересы самодержавия. Таким образом, надзор прокуратуры во главе с Генерал-прокурором, даже в пореформенной России, был надзором во имя и интересах правительства. Прокуратура постепенно становилась одним из самых надежных, самых лояльных режиму институтов государственной власти. Такой правовой статус прокуратура сохранила до Октябрьской революции 1917 года, до своей ликвидации. Следуюш;им этапом развития Российской прокуратуры стал советский период. Следует указать, что на начальном этапе строительства советского государства советская власть отказалась от такого института как прокуратура. В последующем же органы прокуратуры не были самостоятельной государственной организацией, так как входили сначала в состав Пародного комиссариата юстиции, а затем в состав Верховного суда СССР. По после учреждения Прокуратуры Верховного Суда СССР в государстве начали действовать две организационно не связанные между собой системы прокурорского надзора: Прокуратура Верховного суда СССР и прокуратуры союзных республик. Однако, такая организация не связанных между собой систем не могла соответствовать требованиям советского государства. Стало ясно, что без единой, централизованной системы органов прокуратуры нельзя обеспечить на территории Союза ССР единство законности. В 1933 году было утверждено Положение о прокуратуре Союза ССР положивщее начало организации и деятельности единых органов прокуратуры на территории всего советского государства. Деятельность органов советской прокуратуры 90 строилась на принципах единства и централизации. Возглавлял органы прокуратуры Прокурор СССР, который занимал главенствующее и руководящее положение в системе органов прокуратуры. Впоследствии был принят закон о присвоении Прокурору СССР наименования «Генеральный прокурор СССР». На протяжении всей истории советской прокуратуры Генеральный прокурор обладал широким спектром полномочий по руководству и контролю за подчиненными ему органами прокуратуры. На него и подчиненных ему прокуроров в советском государстве возлагались функции высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов. Следует подчеркнуть, что на протяжении всей истории развития правового статуса главы органов прокуратуры ни один правовой акт не содержал четких требований предъявляемых к лицу, занимавшему эту должность. В период с 1722 по 1917 год, как правило, эту должность занимали представители дворянского сословия, которые были наиболее близки к монарху. В советский период эту должность занимали представители советской номенклатуры. Как показало время, руководителям государства было выгодно, что бы столь высокий пост занимали люди, лояльно относившиеся к существующему государственному режиму. Таким образом, глава органов прокуратуры в разные периоды истории обладал разным правовым статусом. Но, как правило, всегда только ему принадлежали такие права как: руководство системой органов прокуратуры, назначение и отставка подчиненных, издание руководящих приказов и контроль за деятельностью подчиненного ему органа. Эти основополагающие полномочия нашли отражение и в современном правовом статусе Генерального прокурора Российской Федерации. Это способствовало более эффективному установлению в стране законности и правопорядка, насколько это было возможно в тот или иной отрезок истории. 91 Глава П Правовой статус высшего должностного лица органов нрокуратуры Российской Федерации. § 1. Конституционно-правовой статус Генерального прокурора Российской Федерации. Термин статус происходит от латинского слова «status», который означает состояние, положение, правовое положение гражданина или юридического лица^ . В юридической литературе чаще всего употребляется понятие «правовой статус», которое и используется в качестве характеристики правового положения, состояния того или иного субъекта права. Обычно различают правовой статус личности, человека и гражданина, лица, занимающего определенную должность (в том числе выборную), а также органа, учреждения, организации и других участников правоотношений^. Основу правового статуса органа (учреждения, организации, должностного лица и т.п.) составляют нормы права, определяющие цели, задачи, функции и полномочия этого органа или должностного лица, а также положение, которое он занимает в государстве и обществе, среди других органов. Следует указать, что правовой статус Генерального нрокурора неразрывно связан с определением статуса самой прокуратуры Российской Федерации. Под правовым статусом прокуратуры следует понимать правовое положение органов и учреждений прокуратуры, наделенных совокупностью полномочий для осуществления ими своих функций по обеспечению законности, отражающее их место и роль в обществе и государстве. В компетенцию прокуратуры входит совокупность полномочий прокуратуры, а
2 Кобзарев Ф.М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. М., 2002. С. 5. 92 также права и обязанности, предоставленных должностным лицам прокуратуры, реализующим каждую из ее функций. Следовательно, правовой статус Генерального прокурора Российской Федерации, является одним из элементов общего правового статуса прокуратуры. Таким образом, правовой статус главы органов прокуратуры необходимо рассматривать как совокупность прав и обязанностей, предоставленных государством высшему должностному лицу органов прокуратуры. Однако в связи с темой исследования необходимо говорить о понятии правового статуса публичного субъекта, которое охватывает несколько элементов. Первый характеризует порядок формирования - назначения или избрания. Второй — порядок прекращения деятельности. Третий элемент содержит характеристику компетенции субъекта, а также порядок и способы ее реализации. И последний элемент можно охарактеризовать как содержащий особенности правового положения данного субъекта, отличающие его от других публичных субъектов - носителей государственной власти. Таким образом, под публичным субъектом (единоличным или коллегиальным) в праве принято называть того, кто осуществляет властные полномочия, в отличие от частного субъекта, не наделенного правом и обязанностью реализации таковых^ Такой подход к рассмотрению правового положения главы органов, прокуратуры не ограничиваясь изучением прав и обязанностей, должен обеспечить полный и всесторонний анализ его правового статуса. Правовое положение Генерального прокурора РФ обусловлено, прежде всего, его конституционно-правовым статусом, так как Конституция Российской Федерации основополагающий закон, имеющий высшую юридическую силу и определяющий предназначение и роль в государственном механизме определенных органов или должностных лиц. Понятие «правовой статус» органа или должностного лица значительно . шире понятия «конституционный статус». Специфика последнего обусловлена природой Конституции РФ, призванной регулировать принципы и основные
93 стороны государственного строя страны. Конституция РФ закрепляет наиболее устойчивые общественные отношения, главные, принципиальные положения, рассчитанные на длительный период действия, в том числе и конституционный статус ряда субъектов. Конституционный статус государственного органа или должностного лица — это определяемые нормами конституционного законодательства основные элементы его правового положения^ Следует согласиться с тем, что основой характеристики правового статуса учреждаемого Конституцией РФ государственного органа являются: 1) установленная в ней дефиниция, обобщенно определяющая его функциональное назначение, и 2) место которое ему отводиться в системе органов государственной власти. Последний признак хотя и является производным, но имеет самостоятельное правовое значение, поскольку в нем выражается лежащая в основе Конституции РФ концепция построения системы государственной власти. Отправными правовыми установлениями конституционно-правового статуса Генерального прокурора Российской Федерации и органов прокуратуры являются положения ст. 129 Конституции Российской Федерации и ее место, в тексте Основного закона. Согласно ст. 129 Конституции Российской Федерации прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ч. 1); Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ (ч. 2); прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами (ч. 3); иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ (ч. 4); полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом (ч. 5). Однако данная статья Конституции РФ, которая в принципе должна быть посвящена прокуратуре как таковой, в целом посвящена Генеральному
94 прокурору РФ и вызывает неоднозначную трактовку предназначения и функций органов прокуратуры и их месте в системе органов государственной власти. Как отметил в своем выступлении Президент РФ: «Конституция РФ оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти. Действующая концептуальная модель не дает полного и ясного ответа, как на теоретические, так и на многие практические вопросы»V Тем не менее, в теории прокурорского надзора существуют различные позиции по поводу места прокуратуры в системе государственной власти. Обобщая высказанные в юридической литературе точки зрения ученых и практиков по этой проблеме, условно можно выделить, по крайней мере, пять концепций: 1) Прокуратура не относиться к законодательной, исполнительной или судебной власти, прокурорский надзор является особой формой государственной деятельности, имеющей свою специфическую задачу -обеспечить верховенство закона, его точное и единообразное применение, всеми ветвями власти и выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов»^; 2) Прокуратура - является самостоятельной (отдельной) ветвью власти^; 3) Прокуратура относиться к законодательной ветви власти, к ее контрольно-надзорным органам'*; 4) Прокуратура — составная часть судебной власти (очевидно, что в определенной мере этому способствует конструкция действующей Конституции Российской Федерации, в которой правосудие и прокурорский надзор традиционно расположены в одном
2
См.: Скуратов Ю.И.,
Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном
механизме
3
См.: Точиловский В.И.
О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990.
№ 9. С. 39-
4
См.: Долежан В.В.
Проблемы компетенции прокуратуры // Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук.
М., 1991. С. 44; 95 разделе)'; 5) Прокуратура - должна являться органом исполнительной власти, то есть войти в состав исполнительного органа государства^, либо стать органом президентской власти"'. По мнению ряда авторов, содержание данной статьи в Конституции и ее место в тексте во многом являются результатом политической борьбы и в определенной мере политического компромисса по вопросу о месте и роли прокуратуры и отражают скорее политическую ситуацию в стране в октябре — декабре 1993 г., чем реальную роль прокуратуры в государстве'*. Представляется интересным но этому поводу мнение М.В. Баглая, который выделяет так называемые независимые по статусу органы государственной власти. «Как в любом государстве, в Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей — законодательную, исполнительную, судебную. В то же время эти органы создаются в соответствии с Конституцией и федеральными законами»^. К ним наряду с Центральным банком РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссией. Уполномоченным по правам человека он относит и прокуратуру Российской Федерации. Интересно отметить, что в странах бывшего советского союза также нет единого подхода к определению места и роли органов прокуратуры в системе государственной власти. Песмотря на то, что согласно конституциям стран —
2
См.: Осипян С.С.
Государственно-правовая природа и место органов прокуратуры в системе
органов власти
3
См.: Еременко В. Око
государево - око Президента? // Российская газета. 1993 г. 15 окт.;
Становление 4 Конституционная законность: предпосылки и реальность. Сборник научных трудов. М., 2002. С. 19-20. 5 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1998. С. 337. 96 участников СНГ государственная власть в них осуществляется но классической триаде (делится на законодательную, иснолнительную и судебную), вонрос о месте прокуратуры в системе государственных органов нока не решен однозначно. Так, но Конституции Грузии (ст. 91), прокуратура является учреждением судебной власти. Конституциями Молдовы (ст. 124), Азербайджанской республики (ст. 133), Армении (ст. 103) полномочия прокуратуры зафиксированы в разделе судебной власти, в Конституции Кыргызстана — в главе исполнительная власть (ст. 78), в конституциях Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана, Украины полномочия прокуратуры закреплены в самостоятельных разделах и главах^. Отсюда следует вывод не только о признании прокуратуры органом власти, но и об отсутствии единого подхода к ее месту в системе разделения властей, объему полномочий и функциям прокурорского надзора. Однако нахождение ст. 129 посвященной органам прокуратуры в главе 7 «Судебная власть» Конституции РФ, нредставляется необоснованным, и думается, что это сделано искусственно и возможно, потому что по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти. Несмотря на это, содержание данной статьи не дает оснований считать прокуратуру частью судебной власти, это «хотя и нацеливает на более тесное сотрудничество с судом, но в большей степени носит юридико-технический, чем конституционный характер»^. Тем более это невозможно в принципе в силу различной природы этих органов. Статья 10 Конституции РФ относит к основам конституционного строя РФ разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, что предполагает самостоятельное вынолнение каждой ветвью государственной власти своих специфических, установленных Конституцией РФ и федеральным законом функций и полномочий. При этом в соответствии со статьей 118 (часть 1) Конституции РФ исключительную комнетенцию судебной власти составляет
2
Скуратов Ю.И., Шинд
В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном
механизме 97 осуществление правосудия. Из названных конституционных норм следует, с одной стороны, что никакой иной орган не может принимать на себя функцию отправления правосудия, а с другой - что на суд не может быть возложено выполнение каких бы то ни было функций, не согласующихся с его положением органа правосудия. Прокуратура же РФ является самостоятельной, независимой структурой, возглавляемой Генеральным прокурором РФ, выполняющей функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов» в механизме разделения властей. Она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они не исходили (органов исполнительной, судебной и, в известной мере, законодательной власти). Вместе с тем прокуратура всей своей деятельностью способствует взаимодействию властей, их совокупному согласованному функционированию как единой государственной власти'. В связи с этим заслз^живают поддержки предложения о вынесении нормы о прокуратуре из гл. 7 Конституции РФ и изложении норм о прокуратуре в специальной главе Конституции РФ, где в общей форме определить назначение прокуратуры и место в механизме государственной власти^. В Конституции РФ закреплено, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ч. 1 ст. 129). Однако далее сказано, что прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами (ч. 3 ст. 129). Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ. Хотя независимо от порядка назначения, все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Бесспорно то что, зависимость назначения прокуроров субъектов федерации от мнения этих субъектов в известной степени противоречит основополагающим принципам прокурорского надзора -централизации и, (прежде всего) независимости. Так как это ставит прокуроров
2
Бессарабов В.Г.
Прокуратура в системе органов государственного контроля // Автореф.
дисс. ... докт. юрид. 98 субъектов в прямую зависимость от органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации, и негативно сказывается на их деятельности. Кроме этого следует отметить, что после того как Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях признал неконституционными нормы об обязательности согласования кандидатуры руководителей территориальных органов федеральной исполнительной власти с органами власти субъектов федерации, наличие в Конституции РФ норм о согласовании при назначении на должностъ прокуроров субъектов выглядит юридическим нонсенсомV Помимо ст. 129 в Конституции РФ существует еще одно важное положение, посвященное органам прокуратуры. В п. «о» ст. 71 Конституции РФ говорится, что прокуратура находиться в ведении Российской Федерации, таким образом, закрепляется, что все вопросы касающиеся, организации, деятельности, задач, целей и функций органов прокуратуры находятся в исключительном ведении федерального центра. Однако в Основном законе РФ отсутствуют нормы предусматривающие полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры, но имеется ссылка на определение этих вопросов федеральным законом. Конституция Российской Федерации в самых общих чертах онределила нредназначение органов прокуратуры. Подобный способ правового регулирования, при котором орган, учреждаемый Конституцией РФ, не имеет на конституционном уровне четко установленного статуса, а его окончательное определение носит отсылочный характер, нельзя назвать оптимальным, так как заранее предопределяет возможность изменения статуса органа в наиболее упрощенном норядке^. Порядок назначения, и освобождения от должности являются двумя элементами правового статуса Генерального прокурора, как публичного
2
Кобзарев Ф.М. Правовой
статус российской прокуратуры и проблемы его развития. Лекция. Институт 99 субъекта. Кроме этого, эти элементы являются неотъемлемой частью конституционно-правовового статуса главы прокуратуры. В соответствии с частью второй ст. 129 Конституции РФ Генеральный прокурор РФ назначается и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», в п. 1 ст. 12 полностью воспроизводит положение Конституции (ч. 2 ст. 129). В отличие от ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 года, которая относила назначение Генерального прокурора к прерогативе законодательной власти, он назначался Верховным Советом и утверждался Съездом народных депутатов (ст. 177), в настоящее время назначение Генерального прокурора РФ и освобождение его от должности зависит от согласованных действий Президента Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации была создана паритетная модель назначения Генерального прокурора РФ - представление вносит Президент РФ (п. «е» ст. 83), это право относиться к исключительной компетенции главы государства, а вопрос о назначении решает орган законодательной власти -Совет Федерации Федерального Собрания. Совет Федерации рассматривает предложение Президента и вправе согласиться с ним и назначить на должность Генерального прокурора, предложенную им кандидатуру или отклонить ее. Следует отметить, что, как правило, в зарубежных странах процедура назначения и отстранения от должности лица занимающего пост руководителя органов прокуратуры также зависит от взаимодействия исполнительной и законодательной власти. Так, например, в США в соответствии со ст. 2 Конституции Президент США назначает генерального атторнея (прокурора) «по совету и согласию Сената»'. В Германии федеральный Генеральный прокурор, назначается на должность Президентом по представлению федерального министра юстиции и с согласия федерального Правительства.
100 предложение подается с одобрения палаты Рейхстага-Бундесрата, одобренного большинством правительств земель'. По-разному решается вопрос о назначении главы органов прокуратуры в бывших странах советского союза. В большинстве государств руководитель прокурорской системы назначается Президентом страны с согласия парламента государства^. В некоторых странах назначается по представлению президента парламентом страны^, либо назначается только главой государства'*. Детально вопрос о назначении на должность Генерального прокурора Российской Федерации и освобождении его от должности регулируется главой 25 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации^. Кандидатура для назначения на должность Генерального прокурора РФ представляется Совету Федерации Президентом РФ или по его поручению полномочным представителем Президента РФ в Совете Федерации. Однако следует указать, что требования, предъявляемые к кандидату на должность Генерального прокурора ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» не закреплены. Указ Президента РФ «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы», устанавливает определенные квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности. Так для занятия высшей государственной должности требуется стаж государственной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет. Тем не менее, представляется, что данные требования являются минимальными, неполными и не соответствуют требованиям, предъявляемым к высшим должностным лицам органов федеральной государственной службы. В Законе о прокуратуре содержаться общие требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должность прокуроров и следователей (ст. 40.1) и
2
См.: Конституция
Кыргызстана 1993 г. (ст. 46); Конституция Беларуси 1994 г. (ст. 126);
Конституция 3 См.: Конституция Грузии 1995 г. (ст. 91). 4 См.: Конституция Туркменистана 1992 г. (ст. 112). 5 СЗ РФ. № 7. 2002. Ст. 635. 101 ограничения связанные со службой в органах и учреждениях прокуратуры. Отсутствие каких-либо требований, которым должен бы был удовлетворять кандидат на должность Генерального прокурора РФ, приводило к тому, что эта должность стала не правовой, а политической. Хотя в Законе о прокуратуре в качестве одного из ограничений назван запрет на членство в общественных объединениях, преследующих политические цели, и запрет на участие в их деятельности. Таким образом. Генеральный прокурор РФ не может принадлежать ни к одной политической партии или объединению и принимать участие в их деятельности и быть политически зависимой фигурой. Однако если обратиться к опыту зарубежных стран, то принцип внепартийности и политической независимости действует не везде. Так в США, как правило, генеральный прокурор является политическим соратником и креатурой президента'. То есть в случае прихода на пост главы государства лица, представляющего другую политическую партию, происходит, как правило, смена генерального прокурора США. Тем не менее, представляется, что данный подход связан больше с политическими традициями и рядом других факторов, чем с объективными профессиопальными качествами главы атторнейской службы. В Польше, хотя прокурорам и запрещена политическая деятельность, министр юстиции (он же — Генеральный прокурор) является политиком, который может быть не только членом партии, но и партийным лидером^. В условиях же российского государства закрепление требований о внепартийности для сотрудников прокуратуры, в том числе и для руководителя прокурорской системы, является конкретным проявлением принципа независимости органов прокуратуры и, следовательно, в своей деятельности представители прокуратуры руководствуются только законом. Кроме этого, следует отметить, что в законодательстве зарубежных стран установлены некоторые требования к лицу, назначаемому на должность
2
См.: В фокусе:
проблемы посткоммунистической прокуратуры //
Конституционное право: 102 руководителя органов прокуратуры. Например, в законе Азербайджанской республики «О прокуратуре» от 7 декабря 1999 г, устанавливается возрастной ценз (достижение тридцатилетнего возраста) для лица назначаемого на должность Генерального прокурора Азербайджанской республики'. Российский законодатель, предъявляя жесткие требования к прокурорам районов (возраст не менее 25 лет и стаж прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее трех лет), прокурорам субъектов федерации (возраст не менее 30 лет и стаж прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет), не определил требований к руководителю прокурорской системы. Таким образом, присутствует пробел в законодательстве, который необходимо восполнить дополнением соответствующей нормы в закон «О прокуратуре РФ». Данную норму, возможно, закрепить следующим образом: «Генеральным прокурором Российской Федерации может быть назначено лицо, достигшее возраста сорока лет, с безупречной репутацией и имеющее стаж работы по юридической профессии не менее пятнадцати лет». Дополнительно к этим требованиям думается нужно добавить положение о том, что лицо, назначаемое на должность Генерального прокурора РФ должно проработать на руководящих должностях органов и учреждений прокуратуры не менее десяти лет. Такие требования будут соответствовать тому, что лицо, назначаемое на должность Генерального прокурора РФ, непосредственно знаком с организацией работы и деятельности в органах и учреждениях прокуратуры, имеет профессиональный опыт и соответствующий стаж по юридической специальности. Кандидатура, представленная Президентом Российской Федерации для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации, предварительно обсуждается в Комитете Совета Федерации по правовым и судебным вопросам и Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности.
103 которые готовят заключения по представленной кандидатуре. Кандидат на должность Генерального прокурора Российской Федерации может быть приглашен на заседания указанных комитетов (ст. 181). Рассмотрение вопроса о назначении на должность Генерального прокурора Российской Федерации на заседании Совета Федерации начинается с представления кандидатуры, предложенной Президентом Российской Федерации, и выступления Президента Российской Федерации или полномочного представителя Президента Российской Федерации в Совете Федерации. Затем слово предоставляется председателям, первым заместителям председателей или заместителям председателей Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам и Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности для оглашения заключений комитетов (ст. 182). В ходе обсуждения члены Совета Федерации имеют право задавать вопросы Президенту Российской Федерации или полномочному представителю Президента Российской Федерации в Совете Федерации, докладчикам от Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам и Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности, кандидату на должность Генерального прокурора Российской Федерации, а также высказываются за назначение или против назначения кандидата. После обсуждения кандидатуры, представленной Президентом Российской Федерации для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации, проводится тайное голосование. Генеральный прокурор Российской Федерации считается назначенным на должность, если за представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Назначение на должность Генерального прокурора Российской Федерации оформляется постановлением Совета Федерации (ст. 182). Если кандидатура, представленная Президентом РФ или полномочным представителем Президента РФ в Совете Федерации для назначения на должность Генерального прокурора РФ при голосовании не наберет требуемого 104 количества голосов, Президент РФ либо по его поручению полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации (ст. 183). После оглашения результатов голосования по кандидатуре, представленной Президентом РФ для назначения на должность Генерального прокурора РФ, Председатель Совета Федерации приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ. Лицо, назначенное на должность Генерального прокурора, произносит, вслух, стоя, положив руку на Конституцию РФ, присягу — текст, которой предусмотрен п. 3 ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре РФ». Присягу Генерального прокурора РФ все находящиеся в зале заслушивают стоя. Принятие присяги удостоверяется личной подписью Генерального прокурора РФ под текстом присяги с указанием даты ее произнесения. Документы остаются в Совете Федерации. После принятия Генеральным прокурором РФ присяги звучит Государственный Гимн Российской Федерации (ст. 184). Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации рассматривается Советом Федерации на основании предложения Президента Российской Федерации. Предложение Президента Российской Федерации об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации предварительно обсуждается в Комитете Совета Федерации по правовым и судебным вопросам и Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, которые готовят соответствующие заключения (ст. 185). Рассмотрение вопроса об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации на заседании Совета Федерации начинается с выступления Президента Российской Федерации либо по его поручению полномочного представителя Президента Российской Федерации в Совете Федерации. Затем слово предоставляется председателям, первым заместителям председателей или заместителям председателей Комитета Совета Федерации по 105 правовым и судебным вопросам и Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности для оглашения заключений комитетов. В ходе обсуждения члены Совета Федерации задают вопросы Президенту Российской Федерации или полномочному представителю Президента Российской Федерации в Совете Федерации, докладчикам от Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности и Генеральному прокурору Российской Федерации, высказываются за освобождение или против освобождения Генерального прокурора Российской Федерации от должности (ст. 186). При рассмотрении вопроса об освобождении от должности Генерального прокурора РФ на заседании Совета Федерации присутствует Генеральный прокурор, которому по его просьбе предоставляется слово. Если предложение Президента РФ об освобождении Генерального прокурора РФ от должности не набрало большинства голосов от обшего числа членов Совета Федерации, оно отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации. Генеральный прокурор РФ считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за его освобождение проголосовало большинство от обшего числа членов Совета Федерации. Освобождение от должности Генерального прокурора РФ оформляется постановлением Совета Федерации. Генеральный прокурор РФ считается освобожденным от должности с момента принятия Советом Федерации соответствуюшего постановления (ч. 7 ст. 186). При отклонении Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом РФ для назначения на должность Генерального прокурора РФ, предложения Президента об освобождении от должности Генерального прокурора РФ Совет Федерации может принять постановление с предложением о проведении консультаций с целью устранения возникших разногласий, указанное постановление в течение трех дней направляется председателем Совета Федерации Президенту РФ. Для проведения консультаций Совет Федерации образует группу из членов Совета Федерации, либо поручает 106 проведение консультаций Председателю Совета Федерации (ст. 187). Сообщение о назначении Генерального прокурора Российской Федерации на должность и об освобождении его от должности публикуется в печати. Вопросы назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ зачастую решаются чрезвычайно сложно. С одной стороны имел случай длительного непредставления новой кандидатуры на эту должность после отклонения Советом Федерации первоначального предложения Президента^, с другой стороны была ситуация, когда Совет Федерации трижды не принимал отставку Генерального прокурора РФ. Кроме этого, возник спор о разграничении компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. Генеральный прокурор РФ Указом Президента РФ от 2 апреля 1999 № 415 был отстранен от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела^. В Конституционный Суд РФ обратился Совет Федерации, посчитав, что такое отстранение может иметь место только в порядке, установленном ст. 83 (п. «е»), 102 (п. «з» ч. 1) и 129 (ч. 2) Конституции РФ для назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ, то есть оно должно осуществляться Советом Федерации по представлению Президента РФ, и, следовательно. Президент РФ был не вправе издавать Указ. Конституционный Суд в Постановлении от 1 декабря 1999 г. № 17 «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела»'* указал, что в случае возбуждения такого уголовного дела в любом случае должен быть издан
^СЗРФ. 1999. №13. Ст. 1493.; СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2228.; СЗ РФ. 1999. №43. Ст. 5150.
з, 107 соответствующий акт об отстранении Генерального прокурора РФ от должности. Это составляет компетенцию иной, вне системы прокуратуры, государственно-властной инстанции федерального уровня. Кроме этого, суд постановил, что, исходя из Конституции РФ и в отсутствие иного законодательного регулирования, акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации. При этом Суд отметил, что не исключается право законодателя на основе Конституции РФ и с учетом правовых позиций, изложенных в постановлении Суда, создать и иные механизмы реализации возможного уголовного преследования в отношении Генерального прокурора РФ и его отстранения от должности на период расследования. Помимо этого в данном постановлении присутствует особое мнение судьи Конституционного суда Российской Федерации В.О. Лучина, которое представляет интерес в связи с темой исследования. В Постановлении Конституционного суда РФ по данному делу говориться о том, что к компетенции Совета Федерации непосредственно не отнесено отстранение Генерального прокурора РФ на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Между тем это в равной мере касается и Президента РФ. Однако если это право Совета Федерации опосрдеванно можно вывести из Конституции РФ, то в отношении Президента РФ такой вывод Конституционного суда, по мнению В.О. Лучина, представляется не корректным. Невозможно с конституционных позиций объяснить, почему Совет Федерации вправе освободить, но не вправе по тем же основаниям временно отстранить Генерального прокурора от должности. Ничто не препятствует Совету Федерации рассмотреть и разрешить проблему временного отстранения от должности в рамках конституционной процедуры, ведь Генеральный прокурор, прежде всего - участник конституционных отношений. Не только назначение и освобождение Генерального прокурора РФ, но и любые другие существенные изменения его 108 статуса, в том числе временное отстранение от должности, имеют конституционно-правовой характер. И прежде чем решать вопрос о применении мер государственного принуждения к Генеральному прокурору как участнику уголовно-процессуальных отношений надо решить вопросы его статуса как субъекта конституционно-правовых отношений. Федеральный закон «О прокуратуре РФ», предусматривая, что на период расследования возбужденного в отношении прокурора уголовного дела он отстраняется от должности (ст. 42), и, имея в ввиду, что понятие «прокурор» включает и Генерального прокурора РФ (ст. 54), тем не менее, не содержит прямых указаний относительно того, кто и в каком порядке временно отстраняет от должности Генерального прокурора. Поскольку вышестояп1,его прокурора над ним нет, постольку сделать это можно лишь в отношении Генерального прокурора, временно уже отстраненного от должности. А такое отстранение допустимо только в конституционной процедуре, предшествуюш;ей любым действиям в рамках уголовно-процессуальных отношений. Сначала Совет Федерации по предложению Президента временно отстраняет от должности Генерального прокурора, затем высшее должностное лицо прокуратуры, например исполняюш;ий обязанности Генерального прокурора, возбуждает уголовное дело и проводиться расследование. С позиции В.О. Лучина, такой порядок наиболее точно отражает конституционную модель взаимоотношений Президента и Совета Федерации по поводу Генерального прокурора РФ. Поэтому решение по суш;еству спора, возможно, лишь с учетом того конституционного разграничения компетенции между Президентом и Советом Федерации, которое установлено на случай освобождения Генерального прокурора от должности. Однако, не оспаривая вывод В.О. Лучина, следует указать, что термин, «исполняющий обязанности Генерального прокурора» не соответствует закону «О прокуратуре РФ», где сказано, что в отсутствие Генерального прокурора РФ или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности исполняет первый заместитель, а в случае отсутствия 109 Генерального прокурора и его первого заместителя или невозможности исполнения им своих обязанностей один из заместителей Генерального прокурора в соответствии с установленным распределением обязанностей между ними (п. 4 ст. 12). Это распределение обязанностей оформляется приказом. Предельный срок исполнения обязанностей Генерального прокурора законом не определен. Этими нормами исключается возможность назначения Президентом РФ «и. о. Генерального прокурора РФ», как это было в течение определенного времени в 1995 году. Соглашаясь с позицией Конституционного Суда о том, что решение о временном отстранении Генерального прокурора от должности должно быть, принято другой ветвью власти, судья считает, что нет оснований исключать из этого процесса Совет Федерации. Именно Совет Федерации, в отличие от Президента, наделен Конституцией ключевым, решаюпхим для выполнения служебных функций Генеральным прокурором полномочием — назначением и освобождением от занимаемой должности. Утверждение Конституционного Суда о том, что данные полномочия Совета Федерации «сами по себе не предопределяют его компетенции по временному отстранению Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела», не учитывает общепризнанного принципа (правовой аксиомы) толкования права в сфере публичных отношений — «а fortiory» (кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему). Субъект, обладающий правом освобождения Генерального прокурора от должности, имеет право и на меньшее — отстранение от должности на период расследования. Временное отстранение от должности Генерального прокурора РФ Советом Федерации не противоречит его коллегиальной природе и характеру полномочий как представительного органа государственной власти. У Совета Федерации сохраняется возможность выбора поведения. Если временное отстранение от должности используется в качестве меры оперативного реагирования с тем, чтобы воспрепятствовать вмешательству по Генерального прокурора в расследование уголовного дела, то и в этом случае такая мера должна быть в дальнейшем подтверждена Советом Федерации, одобрена им. Президент обязан был определить временные границы действия Указа об отстранении от должности Генерального прокурора, внести соответствующее предложение в Совет Федерации, который должен был в установленном порядке рассмотреть его и принять решение. Способность и правомочность коллегиального органа решать сложные вопросы в сфере уголовной юстиции подтверждаются конституционными полномочиями Совета Федерации в области парламентского (депутатского) иммунитета, когда ему приходиться оценивать действия органов дознания и предварительного следствия, а также прокуратуры, как надзирающей инстанции. Совместное решение вопроса об отстранении Генерального прокурора РФ от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела (Советом Федерации по предложению Президента) позволит избежать злоупотребления этой правоограничительной мерой со стороны главы государства, использования ее в личных целях для оказания воздействия на прокурора в связи с ее служебной деятельностью. Право Президента РФ вносить предложения в Совет Федерации о временном отстранении Генерального прокурора РФ в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела служит формой взаимодействия Президента и Совета Федерации, как при назначении, так и при освобождении (окончательном или временном) Генерального прокурора. Это взаимодействие - часть общей конституционной системы сдержек и противовесов, вытекающей из принципа разделения властей как основы конституционного строя Российской Федерации (ст. 10 Конституции РФ). В то же время самостоятельное, без участия Совета Федерации, рещение Президентом РФ вопроса об отстранении Генерального прокурора РФ от должности означает осуществление им не принадлежащих главе государства полномочий. Таким образом, судья Конституционного Суда в своем особом мнении делает вывод, что принятие акта об отстранении от должности Генерального Ill прокурора РФ на период расследовапия возбужденного в отношении него уголовного дела входит в компетенцию Совета Федерации, а к компетенции Президента РФ относится внесение предложения по этому вопросу. Президенту РФ не принадлежат полномочия по временному отстранению от должности Генерального прокурора РФ на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Однако представляется, что Федеральный закон «О прокуратуре РФ» в некоторой степени регулирует порядок отстранения главы органов прокуратуры от должности. Так в п. 9 ст. 41.7 говориться о том что: «Отстранение от должности производиться по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право пазначать работника на соответствуюш;ую должность». Так как над Генеральным прокурором РФ нет вышестояпдего руководителя, то это должен сделать орган, назначивший его на должность. Тем самым пролонгируется обилий принцип, связываюший отстранение от должности работника прокуратуры с компетенцией того должностного лица (органа), который вправе назначать его на соответствующую должность. Прямого ответа на вопрос, кто может применить эту норму к Генеральному прокурору, закон не дает. Но можно было бы воспользоваться аналогией закона, имея в виду, что Президент РФ не является лицом, назначающим Генерального прокурора, тогда как Совет Федерации вправе делать это в силу самой Конституции страны. Представляется обоснованным законодательно закрепить, что Совет Федерации РФ по представлению Президента РФ отстраняет руководителя органов прокуратуры от должности. Тем не менее, данным Постановлением Конституционного Суда РФ фактически устранен пробел в законодательстве в регулировании одного из элементов правового статуса высшего должностного лица прокуратуры — порядка освобождения (отстранения) от должности. Как правило, лицо, вновь назначенное на должность, обязано заключить с работодателем трудовой договор. Данное положение также закреплено в ч. 3 ст. 40.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», в которой говориться, что лица 112 принимаются на службу в органы и учреждения прокуратуры на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. В соответствии с ч. 2. ст. 56 Трудового кодекса Российской Федерации' сторонами трудового договора являются работодатель и работник, то есть работодателем в данном случае является Совет Федерации, а работником лицо, назначенное на должность Генерального прокурора. Однако сложившееся на практике обыкновение, избегающее письменного оформления такого договора с лицом, назначенным на должность Генерального прокурора РФ, (как требует ст. 67 Трудового Кодекса РФ) - следствие пробела в законодательстве, который необходимо восполнить, дополнив Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» соответствующей нормой. Факт осуществления Генеральным нрокурором РФ своих полномочий, согласно ч. 2. ст. 67 Трудового Кодекса РФ, доказывает заключение с ним трудового договора, независимо оттого, что он не оформлен должным образом. Отсюда следует, что трудовой договор с Генеральным прокурором РФ заключается органом, назначившим его на должность, то есть Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Поэтому было бы справедливо закрепить положение в Законе о прокуратуре, о том, что с лицом, назначенным на должность Генерального прокурора РФ, заключается трудовой договор. В разделе XII Трудового Кодекса РФ «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников» прокурорские работники не указаны, что является пробелом в законе. Ответственный характер прокурорской деятельности, повышенные требования к служебной дисциплине, особый режим работы и ряд других факторов, требует выделить в качестве одного из видов трудовых договоров — договор с прокурорским работником. Следует закрепить в разделе XII Трудового Кодекса Российской Федерации специальную главу «Особенности регулирования труда сотрудников
из правоохранительных органов», где детально была бы закреплена специфика регулирования трудовых отношений с работником органов прокуратуры. Согласно ст. 104 Конституции РФ, право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Кроме этого, право законодательной инициативы принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Мотивы наделения таким правом именно этих лиц и органов государственной власти совершенно понятны, так как они имеют самое непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных задач. Однако не вполне объяснимы причины не включения в приведенный перечень Генерального прокурора Российской Федерации, который до принятия Конституции РФ 1993 года таким правом обладал. Представляется не оправданным лишение главы органов прокуратуры права законодательной инициативы, так как Генеральный прокурор РФ, осуществляющий надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ, обладает уникальной информацией о состоянии законности в стране, но лишен возможности оказать влияние на формирование правового поля и проявить законодательную инициативу. При этом в Конституциях республик (Татарстан, Башкортостан, Удмуртия, Адыгея) и уставах (Иркутская, Смоленская, Московская и другие области) субъектов Федерации право законодательной инициативы для прокуроров этих регионов предусмотрено. Папример, в Уставе Свердловской области в ст. 66 прямо закреплено, что право законодательной инициативы принадлежит Прокурору Свердловской области.
114 Тем не менее, законодатель частично компенсировал отсутствие права законодательной инициативы, закрепив в ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» право прокуроров на участие в правотворческой деятельности. Данное право выражается в том, что прокурор при установлении в ходе осуш;ествления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. В то же время право прокурора на участите в правотворческой деятельности существенно отличается от права законодательной инициативы, что выражается в правовых последствиях такого обращения. В отличие от законодательной инициативы субьектов перечисленных в п. 1 ст. 104 Конституции РФ, обращение Генерального прокурора РФ в законодательные и иные органы, обладающие правом законодательной инициативы, с предложениями об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов или иных правовых актов не влечет последствий, предусмотренных для обращения субъектов законодательной инициативы. Они рассматриваются в обычном порядке как обращения. Правовое значение и правовые последствия такого «участия» нетождественны праву законодательной инициативы. Учитывая статус прокуратуры, едва ли целесообразно прибегать к помощи других субъектов. Это тем более необходимо потому, что высшие судебные органы (Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд) наделены лишь ограниченным правом законодательной инициативы - только «по вопросам их ведения» (ст. 104 Конституции РФ). Таким образом, необходимо в Конституции РФ (ч. 1 ст. 104) закрепить право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ В части первой ст. 93 Конституции РФ говорится, что Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании 115 выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Однако не понятно, почему заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения в адрес Президента РФ даются судами, а не Генеральным прокурором РФ, ибо по самой сути - это не судебные функции, а элемент функции уголовного преследования'. Обвипения против любого лица, включая Президента РФ, должны выдвигаться с обязательным соблюдением процессуальных гарантий, что призван обеспечить Генеральный прокурор как должностное лицо, возглавляющее систему надзора за соблюдением законности и реализации функции уголовного преследования. Конституцией РФ Генеральный прокурор не включен в перечень субъектов, которым принадлежит право обращения в Конституционный Суд. Хотя ряд конституций субъектов Российской Федерации нредоставили прокурорам республик право запроса в их конституционные суды для решения дел о соответствии республиканским конституциям иных нормативных актов (п. 1 ст. 101 Конституции Республики Адыгея и ст. 101 Конституции Реснублики Бурятии). Получается, что по сравнению с Конституцией РФ конституции и уставы субъектов федерации более полно урегулировали вопросы организации и деятельности прокуратуры^. Однако, в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» в редакции 1995 г. появился пункт, который говорит о праве Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ, но лишь по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или
2
Материалы
международного семинара: Роль Российской прокуратуры в защите прав и
свобод человека и 116 подлежащим применению в конкретном деле (п. 6. ст. 35). Следует обратить внимание, что это право предоставлено только Генеральному прокурору РФ и только по конкретному делу, то есть в интересах конкретного лица. Кроме этого. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251, и 253 ГПК РФ, статей 1, 21, и 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Бащкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан»' признал, что нормы наделяющие прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Федерации противоречащими закону, содержащиеся во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п.1. ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ», п. 2. ч.1 ст. 26, ч.1 ст.251 ГПК РФ -по ее конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства — не исключают для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Таким образом, указанное постановление Конституционного Суда РФ расщиряет право Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд не только по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан, законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, как это установлено в п. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре, но и по вопросам соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Федерации^. В связи с этим Генеральным прокурором РФ дано указание «Об организации надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Федерации, в связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П» от 10 сентября 2003 J
2 Прокуратура в системе обеспечения законности в государственном строительстве и соблюдения прав человека / Под. ред. профессора А.Я. Сухарева. М., 2005. С. 53. 117 36/17, которое обязывает прокуроров представлять Генеральному прокурору РФ проекты запросов в Конституционный Суд о противоречащих Конституции РФ положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Тем не менее, в Конституцию РФ и в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» соответствующие поправки и дополнения не вносились, и роль Генерального прокурора РФ в конституционном судопроизводстве остается неясной и неопределенной. Можно предположить, что Генеральный прокурор РФ, направляющий в Конституционный Суд обращение, приобретает процессуальный статус участника процесса — стороны со всеми ее правами, предусмотренными ст. 52, 63 и др. Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»'. Однако будет ли принято такое обращение или нет, оказалось в зависимости от усмотрения Конституционного Суда. Принятие им - к рассмотрению ходатайства Генерального прокурора РФ об официальном разъяснении постановления Конституционного Суда от 28 ноября 1996 г. по делу о проверке конституционности ст. 418 УПК РСФСР^, не создало прецедента, так как такое ходатайство может быть принято не только от органов и лиц, имеющих право на обращение в Конституционный Суд, но и от других органов и лиц, которым решение было направлено. Согласно ст. 83 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» право подать ходатайство о разъяснении постановления Конституционного Суда Российской Федерации принадлежит не только органам и лицам, имеющим право на обращение в Конституционный Суд РФ, но и другим лицам, включая Генерального прокурора РФ, которым это постановление направлялось в соответствии со ст. 77 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ». Однако как показывает практика, в большинстве случаев Конституционный Суд РФ отказывает в принятии к рассмотрению
2 СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4900. 118 ходатайства Генерального прокурора РФ с просьбой о разъяснении постановлений данного суда'. При решении этого вопроса было бы желательно несколько шире определить полномочия Генерального прокурора, связанные с реализацией его государственно-правовой функции надзора за законностью, путем предоставления ему также права обращения в Пленум Конституционного Суда с предложением об отмене необоснованного решения либо об исправлении неточностей в решении. Хотя едва ли можно признать удачным отсутствие в Федеральном Конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» процессуального механизма исправления ошибочных решений. Обилие особых мнений судей Конституционного Суда, сопровождающих принимаемые им решения, возникновение необходимости в истолковании решений не может не порождать недоверия к ним и предложений по введению механизма их пересмотра^. На основании вышеизложенного необходимо внести конкретные изменения в Основной закон для поднятия конституционно-правового статуса Генерального прокурора Российской Федерации и органов прокуратуры. В Конституции РФ прокуратуре должна быть посвящена самостоятельная глава. В ней в общей форме должно быть определено назначение прокуратуры, ее место в механизме государственной власти, закреплены функции прокуратуры, причем они могут быть изложены примерно в том виде, как это сделано в действующем Законе о прокуратуре. В интересах обеспечения независимости прокуроров субъектов Федерации, установить порядок их назначения без предварительного согласования кандидатур с региональными властями. Относительно ст. 104 Конституции необходимо предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ.
2 Бойков А.Д. Третья власть в России. М., 2002. С. 205. 119 Внести изменения в часть первую ст. 93 Конституции, предусмотрев участие Генерального прокурора РФ в подготовке и обосновании Государственной Думой обвинения в адрес Президента РФ. В Конституции необходимо определить характер взаимодействия прокуратуры с Конституционным Судом РФ. Это касается права Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами (ч. ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции), целей и условий его участия в конституционном судопроизводстве. Представляется не обоснованным положение, при котором прокуратура, являющаяся одним из главных обладателей информации о правоприменении, нротиворечиях и неопределенности законодательства, лишена возможности выступать активным участником конституционного судопроизводства. Это еще раз подтверждает насущную потребность включения Генерального прокурора в перечень субъектов, которые обладают правом на обращение в Конституционный Суд, на участие в качестве субъекта процессуальных конституционно-правовых отношений. Закон «О прокуратуре РФ» ныне действует в редакции 1999 г., в то время как в последние годы был принят ряд основополагающих нормативных документов Российской Федерации по всем отраслям права: Уголовно-процессуальный кодекс. Гражданско-процессуальный кодекс. Трудовой кодекс, Арбитражно-процессуальный кодекс. Кодекс об административных правонарушениях и ряд других законодательных актов. Таким образом, очевидна необходимость принятия нового Закона о прокуратуре, что было отмечено в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2002 г.: «Падо привести в соответствие с новым законодательством и положения Закона «О прокуратуре РФ»\ Кроме этого, необходимо придать закону «О прокуратуре Российской Федерации» статус конституционного, так как это важно для престижа прокуратуры как органа надзора за законностью в стране и стабильности законодательства о ней.
120 § 2. Компетенция Генерального прокурора Российской Федерации. Следующий элемент характеристики правового статуса Генерального прокурора РФ, как публичного субъекта один из важнейших. Данный элемент содержит характеристику компетенции субъекта, а также порядок и способы ее реализации. Задачи, поставленные государством перед Генеральным прокурором и органами прокуратуры, предопределяют содержание их правового положения, которое связывается с понятием компетенции. Вообш;е термин компетенция означает круг, чьих-либо полномочий, прав'. Однако в юридической литературе под компетенцией понимают совокупность полномочий государственного органа или должностного лица, установленных законом в соответствии с их ролью и назначением^. В пределах своей компетенции каждый орган или должностное лицо действуют самостоятельно, что, однако не исключает возможности контроля со стороны других органов или вышестоящих лиц, если это предусмотрено законом. Компетенция - своеобразный аналог правоспособности граждан, учреждений, предприятий, организаций, выступающих в качестве юридических лиц. Как той, так и другой категорией характеризуется правовое положение субъектов в нашем государстве. Но имеется существенное различие в их содержании. Если правоспособность есть только признаваемая законом способность физического или юридического лица иметь права и нести обязанности, то компетенция включает в себя реальные полномочия. Государство наделяет свои органы непосредственно правами и возлагает на них обязанности, с осуществлением ими руководства обществом. В широком смысле слова о компетенции прокуратуры можно говорить как о совокупности полномочий предоставленных всей прокурорской системе в целом. Полномочия но осуществлению надзора за соблюдением законности в
2 Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 188. 121 стране предоставляются Генеральному прокурору и подчиненным ему прокурорам. Эта общая компетенция. Такое ее определение вполне правомерно, ибо прокуратура представляет собой единую централизованную систему органов, располагающую единым комплексом полномочий. Данный комплекс распределяется между всеми входящими в нее органами, что приводит к образованию индивидуальной компетенции. Она состоит из совокупности полномочий, предоставленных каждому прокурорскому органу или должностному лицу прокурорской системы в отдельности. Итак, компетенцию прокуратуры можно определить как совокупность ее прав и обязанностей, необходимых для выполнения надзорных функций. Структура компетенции прокуратуры сложна. В ней можно выделить три составных части: 1) задачи, стоящие перед прокурорскими органами; 2) основные полномочия; 3) дополнительные полномочия'. Для осуществления надзора за исполнением законов прокуратура наделяется государством определенной совокупностью полномочий. Обладание ими — непременное условие для выполнения возложенных на нее функций. Для того чтобы осуществлять надзор прокурорские органы обязательно должны располагать соответствующими правовыми возможностями, то есть полномочиями. С ними связывается признание их субъектами права. Анализ действующего законодательства показывает, что они устанавливаются законодателем не произвольно. Главное в формировании правового статуса прокуратуры - это возлагаемые на нее государством задачи. По отношению к ним полномочия имеют подчиненное значение, ибо направлены на их выполнение. По своему содержанию, количественному составу полномочия должны позволить прокурорским органам и их должностным лицам выполнить стоящие перед ними задачи. Задачи, стоящие перед государственными органами, - правовая категория, категория долженствования. В ней выражается назначение этих органов, то есть то, чем они должны заниматься, какие функции обязаны
122 исполнять. Задачи - главные установки, даваемые государством различным органам по руководству обществом, - приобретают правовой, императивный характер. Следующий элемент структуры компетенции - это основные полномочия. Основные полномочия — это специфические надзорные полномочия, предназначаемые непосредственно для осуществления надзора за соблюдением законности. В свою очередь они подразделяются на предметные и функциональные. Предметные касаются предмета ведения прокуроров, который определяется исходя из назначения прокурорских органов, призванных надзирать за исполнением законов. Если предметные полномочия касаются действий и актов поднадзорных субъектов, то функциональные связаны с собственными прокурорскими действиями. На основе последних полномочий осуществляются надзорные функции. Прокурорский надзор складывается из множества действий, и на • каждое из них прокурор должен располагать правом. Это обстоятельство и приводит к образованию комплекса надзорных полномочий. Ввиду различий в целевом назначении данные полномочия следует подразделить на два вида: по выявлению нарущений законности и по реагированию на них. Такое подразделение обусловливается структурой прокурорского надзора, состоящего из двух частей: деятельности по выявлению правонарушений и сопутствующих им обстоятельств и деятельности по их устранению, предупреждению, привлечению виновных лиц к ответственности. Каждая часть обслуживается специфической совокупностью полномочий. Одна из них служит целям выявления правонарушений, другая - целям реагирования на них. Можно указать еще на одну классификацию надзорных полномочий, одновременно функциональных и предметных. Как известно прокурорский надзор осуществляется по отдельным отраслям. Общих полномочий для всего надзора нет и быть не может ввиду его четкой отраслевой специализации. Каждой отрасли соответствуют свои предметные и функциональные
полномочия, с учетом именно этого обстоятельства идет правовая регламентация компетенции прокуратуры в законодательстве. Все полномочия прокуроров устанавливаются в нем по отраслям надзорной деятельности. Дополнительные полномочия выполняют вспомогательную функцию. Условно полномочия данного вида можно назвать организационными. Прокурорский надзор, как всякий иной вид деятельности нуждается в управлении и организации. Прокурор, возглавляющий орган, руководит подчиненными ему работниками, вышестоящий прокурор - нижестоящими. Все это возможно при условии предоставления им соответствующих полномочий. Полномочия Генерального прокурора Российской Федерации как главы органов прокуратуры представляется обоснованным представить следующим образом:
«Внутренние» (организационные)
надзорные иные управленческие кадровые иные
Отправным моментом характеристики компетенции Генерального прокурора Российской Федерации является ст. 17 Закона «О прокуратуре РФ». Согласно данной статье закона Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального 124 обеспечения указанных работников (ч. 1), в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры (ч. 2), назначает на должность и освобождает от должности директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры Российской Федерации и их заместителей (ч. 3), несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры данным Федеральным законом (ч. 4). Полномочия Генерального прокурора Российской Федерации по руководству и управлению системой органов прокуратуры носят исключительный характер. В ст. 17 Закона «О прокуратуре РФ» определяются главные из них. Кроме этого в законе существует ряд других положений, которые конкретизируют данный комплекс исключительных прав и обязанностей по руководству и управлению прокуратурой. Все эти полномочия можно определить как внутренние (организационные). Генеральный прокурор Российской Федерации издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры следующие документы: 1) приказы — правовые акты, издаваемые на основе и во исполнение . законов по основным вопросам организации и деятельности органов прокуратуры, отдельным отраслям прокурорского надзора и личному составу; 2) указания — правовые акты, издаваемые по вопросам организации исполнения приказов, инструкций и других актов, а также по вопросам информационно-методического характера. Однако следует отметить, что некоторые указания Генерального прокурора РФ, данные в установленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Его указания по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и органами дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре РФ). 125 При этом имеются в виду указания не но конкретным уголовным делам, которые также обязательны для исполнения, а указания общего, нринциниального характера. Такие указания являются результатом обобщения практики деятельности правоохранительных органов по применению законов в процессе расследования преступлений, направлены на совершенствование этой деятельности, на повышение гарантий обеспечения законности, прав и свобод граждан'; 3) распоряжения — правовые акты, издаваемые по вопросам организации работы, распределения обязанностей; 4) положения - правовые акты, определяющие задачи, структуру, функции, обязанности, права, ответственность, организацию работы Генеральной прокуратуры РФ и ее структурных подразделений, учреждений, организаций и должностных лиц органов прокуратуры, участие общественных организаций в управленческой деятельности, другие формы государственно-служебных и трудовых правоотношений; 5) инструкции — нормативные акты, издаваемые или утверждаемые в целях определения порядка выполнения отдельных видов работ, правил работы с документами, регулирования организационных, финансовых и иных сторон деятельности органов прокуратуры, структурных подразделений, должностных лиц. Право Генерального прокурора РФ издавать такие акты вытекает из его правового статуса, как руководителя единой федеральной системы органов и учреждений прокуратуры, ему подчинены все нижестоящие прокуроры. Регулируемые данными документами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организационной деятельности системы прокуратуры. Однако анализ подзаконных правовых актов главы органов прокуратуры позволили выявить проблему, связанную с правотворчеством Генеральной прокуратуры РФ. Речь идет о неопубликовании большинства подзаконных нормативных актов Генерального прокурора РФ в официальных источниках опубликования. Па это обратил внимание и Верховный Суд Российской Федерации, в своем решении, признав недействующим и не подлежащим
126 применению Указание Генерального прокурора РФ «Об изменении порядка исчисления срока предварительного следствия при соединении нескольких уголовных дел» № 55/15 от 18 сентября 1996 г., в редакции от 30 марта 1999 г.^ Суд указал, что согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. При рассмотрении дела судом установлено, что обжалуемое заявителем Указание не опубликовано официально для всеобщего сведения, хотя оно является нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности граждан. Впоследствии был принят приказ Генерального прокурора РФ «О порядке официального опубликования организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры, носящих нормативно-правовой характер» № 10 от 20 марта 2002. Согласно п. 1 данного приказа организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры РФ, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, публиковать в журнале «Законность». Однако вышеуказанный приказ так и не был опубликован в официальном источнике. Представляется обоснованным закрепить в Законе о прокуратуре положение, о том, что приказы и указания Генерального прокурора затрагивающие права граждан и законные интересы других субьектов подлежат обязательному опубликованию. Следует отметить, что ст. 3 Закона о прокуратуре не относит к нормативным актам, которые закрепляют организацию и порядок деятельности и полномочия прокуроров ведомственные нормативные акты Генерального прокурора РФ, хотя, как правило, именно ведомственные нормативные акты
127 наиболее детально регулируют вопросы организации и деятельности прокуратуры, а также полномочия прокуроров. Таким образом, следует дополнить данную статью указанием на ведомственные акты Генерального прокурор РФ. Приказом Генерального прокурора РФ от 20 марта 2002 г. № 10 как было указано выше, устанавливается порядок официального опубликования организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры, носящих нормативно-правовой характер. Кроме этого. Регламентом Генеральной прокуратуры РФ (далее - Регламент), утвержденным Приказом Генерального прокурора РФ от 15 января 2003 № 2, установлена процедура подготовки, согласования, регистрации и учета этих актов, контроля их исполнения. Проекты названных документов готовятся в главных управлениях, управлениях и отделах (на правах управлений). Основанием к разработке могут быть поручение руководства Генеральной прокуратуры РФ, решение коллегии, координационного совещания, а также инициативы со стороны управлений и отделов. Проекты основополагающих приказов, указаний, инструкций по согласованию с Генеральным прокурором могут также вноситься на рассмотрение коллегии Генеральной прокуратуры и на обсуждение Научно-консультативного Совета при Генеральной прокуратуре РФ. Закон возлагает на Генерального прокурора всю полноту ответственности за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры. О результатах деятельности органов прокуратуры Генеральный прокурор Российской Федерации регулярно информирует государственные органы, средства массовой информации, щирокие слои населения. Официальные сообщения для средств массовой информации от имени Генеральной прокуратуры РФ направляются через управление информации и общественных связей (Центр информации и общественных связей) по согласованию с Генеральным прокурором РФ (п. 1.11. Регламента). По отдельным актуальным проблемам укрепления законности, защиты прав и свобод граждан Генеральная прокуратура в лице Генерального прокурора РФ заключает соглащения о 128 взаимодействии и обмене информацией с ведомствами, органами власти, средствами массовой информации'. Порядок и сроки представления материалов для опубликования, а также формы взаимодействия со средствами массовой информации определяются приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации^. Генеральная прокуратура РФ взаимодействует с Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации^. По окончании календарного года он направляет доклад о своей деятельности Генеральному прокурору Российской Федерации'*. Уполномоченный по правам человека обеспечивается документами, информационными и справочными материалами принятыми Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Также формой взаимодействия является согласование Генеральной прокуратурой РФ ведомственных правовых актов и действий с другими правоохранительными органами. Согласование выступает и как способ государственного контроля за соответствием требованиям закона нормативного правового акта или иного правотворческого решения. Так, в соответствии с Федеральным законам РФ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»^ утверждаемый министром юстиции Российской Федерации перечень исправительных учреждений, на территориях которых могут содержаться подозреваемые и обвиняемые, утверждается по согласованию с Генеральным прокурором Российской Федерации. В целях обеспечения режима в местах содержания под стражей Министерством юстиции РФ, Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой безопасности РФ, Министерством обороны РФ по
2
См.: Приказ
Генпрокуратуры РФ от 08.07.1998 № 45 «О задачах органов прокуратуры по
взаимодействию со 'СЗРФ. 1997. .№9. Ст. 1011.
4
См.: Доклад Уполномоченного по правам
человека в РФ «О деятельности Уполномоченного по правам 5 СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2759. 129 согласованию с Генеральным прокурором РФ утверждаются правила внутреннего распорядка в местах содержания под стражей, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. В случаях стихийных бедствий, массовых беспорядков, захвата заложников и других террористических актов или неповиновения подозреваемых и обвиняемых либо при наличии реальной угрозы вооруженного нападения на места содержания под стражей по решению министра юстиции РФ, министра внутренних дел РФ, Директора Федеральной службы безопасности РФ, министра обороны РФ, начальника территориального органа уголовно-исполнительной системы, министра внутренних дел или начальника управления (главного управления) внутренних дел субъекта Российской Федерации в пределах их компетенции, согласованному с Генеральным прокурором РФ или соответствующими прокурорами, в местах содержания под стражей вводится режим особых условий на срок не более тридцати суток. Ежегодно главой органов прокуратуры представляется доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ (ч. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре РФ). В соответствии с последними изменениями в Закон о прокуратуре', в целях более полного информирования Совета Федерации о деятельности Генеральной прокуратуры РФ на руководителя прокурорской системы возложена обязанность лично на заседании Совета Федерации представлять доклад о состоянии законности и правопорядка в России, а также о проделанной работе по их укреплению. Представляется, что это будет способствовать более тесному взаимодействию Генеральной прокуратуры Российской Федерации с верхней палатой парламента. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 279 Бюджетного кодекса Российской Федерации Генеральный прокурор РФ выступает с докладом перед Государственной Думой РФ о соблюдении законности в области бюджетного
130 законодательства и представляет ежегодный доклад о состоянии дел в сфере борьбы с коррупцией на Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией'. Согласно ч. 2 ст. 11 Закона «О прокуратуре РФ» образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Законом не допускается создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации. Эти положения подтверждает ст. 36 Федерального Конституционного закона «О чрезвычайном положении»^ , в котором сказано, что деятельность органов прокуратуры Российской Федерации на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. При введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов Российской Федерации Генеральным прокурором Российской Федерации может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение. Верхнюю ступень в иерархической лестнице системы органов прокуратуры занимает Генеральная прокуратура Российской Федерации. В соответствии со ст. 14 Закона «О прокуратуре РФ» Генеральную прокуратуру возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации. Осуществляя руководство Генеральной прокуратурой РФ глава органов прокуратуры представляет к назначению на должность и освобождению от должности первого заместителя и заместителей, которые назначаются на должность и освобождаются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Заместители Генерального прокурора Российской Федерации направляют и контролируют работу Главных управлений, управлений и отделов (на правах управлений) в соответствии с установленным Генеральным прокурором РФ
2 СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277. 131 распределением обязанностей, принимают управленческие и процессуальные решения по отнесенным к их ведению вопросам. Распределение обязанностей и взаимозаменяемость заместителей Генерального прокурора РФ устанавливается приказом главы органов прокуратуры. Генеральный прокурор РФ обладает правом назначения и освобождения от должности в Генеральной прокуратуре РФ начальников главных управлений, управлений и отделов их заместителей, советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, помощников и помощников по особым поручениям Генерального прокурора РФ, помощников по особым поручениям первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ, старших прокуроров и прокуроров главных управлений, управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников (п. а ч. 1 ст. 40. 5 Закона о прокуратуре). Им также назначаются и освобождаются от должности заместители Главного военного прокурора, начальники управлений и отделов Главной военной прокуратуры и их заместители (ч. 5 ст. 48 Закона о прокуратуре). В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых главой органов прокуратуры. Отсюда можно сделать вывод, что наряду с принципом единоначалия в органах прокуратуры частично реализз'ются демократические принципы руководства, в том числе принцип коллегиальности в выработке решений. Закон о прокуратуре не содержит исчерпывающего перечня должностных лиц, входящих в состав коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Названы лищь руководители Генеральной прокуратуры РФ, которые входят в состав коллегии по должности. К их числу относятся Генеральный прокурор РФ, который является ее председателем, его первый заместитель и заместители. Определено, что членами коллегии могут быть 132 Другие прокурорские работники. Все члены коллегии персонально назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации. Кроме этого, заседания коллегии могут проводиться в расширенном составе, в том числе с участием представителей правоохранительных, контролирующих органов, других министерств и ведомств. Работа коллегии осуществляется гласно, если это не противоречит интересам соблюдения государственной, иной охраняемой законом тайны. Председатель коллегии на основе мотивированного рапорта начальника управления информации и общественных связей решает вопрос о приглашении на заседание представителей средств массовой информации и объеме предоставляемой им информации (п. 5.1.4 Регламента). Порядок деятельности коллегии Генеральной прокуратуры РФ предусмотрен Регламентом Генеральной прокуратуры РФ, утвержденным Приказом Генерального прокурора РФ от 15 января 2002 г. № 2. Им установлено, что на заседаниях коллегии рассматриваются наиболее важные вопросы работы органов прокуратуры, актуальные проблемы, связанные с организацией надзора и управления, исполнения приказов и указаний Генерального прокурора РФ. Работа коллегии строится на основе планов. В них включаются основные мероприятия, предусмотренные планом работы Генеральной прокуратуры, а также вопросы по указанию Генерального прокурора и его заместителей, предложений управлений и отделов центрального аппарата. Также на коллегии заслушиваются отчеты Главного военного прокурора, начальников и управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров, других работников органов прокуратуры. Вызов работников подчиненных прокуратур в Генеральную прокуратуру РФ осуществляется по указанию Генерального прокурора РФ, его заместителей либо с их разрешения по мотивированному рапорту начальника Главного управления, управления и отдела на правах управления (п. 9.1 Регламента). 133 Кроме этого, на обсуждение коллегии выносятся результаты комплексных проверок. Данные проверки проводятся с выездами на места. Выезды для проверок осуществляются согласно планам работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации на основании предложений управлений и отделов либо по указанию Генерального прокурора Российской Федерации или лица, его замещающего. График плановых выездов с указанием групп работников, участвующих в них утверждается Генеральным прокурором РФ. Также возможны внеплановые выезды, которые проводятся по указанию главы органов прокуратуры. План работы коллегии утверждается Генеральным прокурором Российской Федерации. Изменения в план могут быть внесены решением Генерального прокурора как председателя коллегии. Заседания коллегии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раз в месяц, либо по указанию Генерального прокурора РФ — председателя коллегии, который определяет конкретную дату заседания. Подготовленные подразделениями материалы, подлежащие рассмотрению на заседании коллегии, передаются в организационное управление. Данным управлением формируется повестка дня коллегии, которая утверждается Генеральным прокурором РФ. Об этом извещаются все члены коллегии, начальники управлений и отделов Генеральной прокуратуры, директора институтов Генеральной прокуратуры, прокуроры и другие работники, имеющие отношение к вынесенным на обсуждение вопросам. Порядок обсуждения вопросов на заседании коллегии определяется Генеральным прокурором. По результатам обсуждения принимается рещение, на основании которого глава органов прокуратуры издает соответствующие приказы, которые обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры. Решение коллегии считается принятым, если за него проголосовало простое больщинство присутствовавших на заседании членов коллегии. Особое мнение члена (членов) коллегии прилагается к протоколу заседания (п. 5.1.9. Регламента). 134 Однако в соответствии с ранее действовавшем законом «О прокуратуре СССР»' в случае разногласия между Генеральным прокурором СССР и коллегией Генеральный прокурор СССР проводил в жизнь свое решение, докладывая о возникших разногласиях Президиуму Верховного Совета СССР. Члены коллегии, в свою очередь, могли сообщить свое мнение в Президиум Верховного Совета СССР. Думается, что данные положения частично противоречили принципу централизации органов прокуратуры, и поэтому в современном законодательстве не были зафиксированы. Если подготовлены некачественные материалы. Генеральный прокурор РФ возвращает их своему заместителю на доработку или принимает решение о снятии вопроса с рассмотрения на заседании коллегии (п. 5.1.7 Регламента). Подготовленный организационным управлением протокол заседания коллегии подписывается начальником управления и представляется на подпись председателю коллегии — Генеральному прокурору Российской Федерации. Структуру Генеральной прокуратуры составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений), возглавляемые начальниками — старшими помощниками Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор РФ имеет также советников, старших помощников и старших помошников по особым поручениям. В Генеральной прокуратуре РФ образуется на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором. Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений. Каждое из этих подразделений действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным Генеральным прокурором (п. 1.5 Регламента). Структура Генеральной прокуратуры РФ регулярно приводится в соответствие с изменениями, происходящими в политической, экономической, социальной и иных сферах деятельности в Российской Федерации. Это находит
135 отражение в выделении новых, изменении объема и направленности деятельности действующих структурных подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации'. Указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. № 849^ (в редакции от 30 января 2001 г.) были созданы семь федеральных округов на территории Российской Федерации, в связи, с чем в составе Генеральной прокуратуры Российской Федерации образованы управления в соответствующих федеральных округах на основании приказа Генерального прокурора РФ «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах» от 5 июня 2000 г. № 98^. В связи с созданием управлений в федеральных округах в штат Генеральной прокуратуры РФ дополнительно введены семь должностей заместителей Генерального прокурора РФ, которые курируют вопросы управления по соответствующему округу. Приказом Генерального прокурора РФ установлено, что при выполнении возложенных функций управления Генеральной прокуратуры РФ в округах не подменяют прокуратур субъектов Федерации, а взаимодействуют с ними и вправе вмещиваться в их деятельность только, тогда, когда для устранений нарушений законности полномочий прокурора субъекта Федерации не достаточно либо имеются иные причины и обстоятельства. Высказывается мнение, что таким образом управление Генеральной прокуратуры РФ в федеральном округе является новым звеном прокуратуры. Отмечается, что использование в качестве правового обоснования в данном подзаконном нормативном акте статьи 17 Федерального закона «О прокуратуре РФ» представляется неправомерным. В указанной статье Закона, в ее пункте 2, речь идет о правомочии высщего должностного лица прокуратуры России устанавливать «структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации» (как одного из звеньев прокуратуры), а не изменять звенность данного
2 СЗ РФ. 2000. №20. Ст. 2112.
3
Приказом Генерального
прокурора РФ от 11. Об. 2002 № 97 названные управления реорганизованы в
отделы, 136 правоохранительного органа'. Однако представляется, что Генеральный прокурор в своем приказе не вышел за рамки п. 2 ст. 17 Закона о прокуратуре, в соответствии с которым, он в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации, определяет полномочия структурных нодразделений. Закон о прокуратуре в п. 4 ст. 14 также устанавливает, что структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Данные отделы (управление) в федеральных округах являются только структурными подразделениями Генеральной прокуратуры РФ и не являются отдельным звеном системы прокуратуры Российской Федерации. Тем не менее, столь серьезные изменения системы управления органами прокуратуры РФ, не нашли своего отражения в Законе о прокуратуре, что не позволяет четко определить функции и полномочия структур федеральных территориальных округов по отношению к прокуратурам субъектов РФ. Работа Генеральной прокуратуры Российской Федерации планируется на нолугодие. Предложения о включении в план мероприятий вносятся руководителями подразделений, научных и образовательных учреждений при Генеральной прокуратуре по согласованию с заместителями Генерального прокурора Российской Федерации. Предложения должны быть мотивированными, подготовленными на основе анализа состояния законности и правопорядка, криминологического прогноза, с учетом решений коллегии Генеральной прокуратуры, постановлений координационных совещаний руководителей федеральных правоохранительных органов, требований организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации, поручений Президента и Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, предложений прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров (п. 4.1 Регламента).
137 Организационным управлением на основе поступивших предложений формируется проект плана. Он обсуждается на оперативном совещании при первом заместителе Генерального прокурора Российской Федерации с участием начальников управлений и отделов аппарата (п. 4.3 Регламента). План передается на утверждение Генеральному нрокурору Российской Федерации. Ответственность за своевременное и качественное выполнение плановых мероприятий несут начальники управлений и отделов аппарата, заместители Генерального прокурора Российской Федерации. Изменения сроков иснолнения плановых мероприятий, замена отдельных мероприятий, внесение иных изменений в план могут быть осуществлены только Генеральным нрокурором Российской Федерации по мотивированному рапорту ответственного исполнителя, поддержанному соответствующим заместителем Генерального прокурора Российской Федерации (п. 4.7. Регламента). Контроль за вынолнением плана работы Генеральной прокуратуры осуществляет организационное управление. О ходе его исполнения, на основе поступающей из подразделений информации ежеквартально докладывается Генеральному прокурору Российской Федерации. О результатах выполнения плановых мероприятий ответственный исполнитель информирует заместителя Генерального прокурора Российской Федерации и готовит докладную записку за его подписью на имя Генерального прокурора с приложением всех документов, свидетельствующих о вынолнении плана, а также вносит конкретные предложения по их реализации исполнения, на основе поступающей из подразделений информации ежеквартально докладывается Генеральному прокурору Российской Федерации (п. 4.8 Регламента). В Генеральной прокуратуре действует научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. Научно-консультативный совет возглавляется нредседателем Совета — Генеральным прокурором РФ и он же утверждает состав участников. Положение о научно-консультативном совете утверждается Генеральным 138 прокурором Российской Федерации'. Научно-консультативный совет обсуждает по поручению главы органов прокуратуры проекты законодательных и иных актов, по которым в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, вносятся предложения об их принятии, изменении, дополнении или отмене (п. 8.3). Дает по поручению Генерального прокурора РФ экспертные заключения по поступившим в Генеральную прокуратуру проектам законодательных актов, подготовленных компетентными органами. Проводит по поручению Генерального прокурора РФ на)Д1ные экспертизы по спорным или недостаточно урегулированным вопросам применения законов, разрабатывает соответствующие рекомендации (п. 8.6). Поскольку прокуратура является единой централизованной системой государственных органов, постольку правотворческая деятельность ее органов осуществляется в соответствии с приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. В частности, в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства о прокуратуре Российской Федерации» № 47 от 9 августа 1996 г. поставлена задача исключения фактов направления в законодательные органы не согласованных между собой инициативных заключений и законопроектов по поступающим проектам нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти. Приказ требует направлять инициативные проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, заключения на поступающие проекты в соответствующие органы за подписью Генерального прокурора РФ или его заместителя, курирующего правотворческую деятельность (п. 5). При Генеральной прокуратуре РФ состоят наз^ные и образовательные учреждения. Генеральный прокурор РФ имеет право назначения на должность и освобождения от должности директоров (ректоров) научных и
139 образовательных учреждений системы прокуратуры и их заместителей (ч, 3 ст. 17 Закона о прокуратуре). Научные и образовательные учреждения системы прокуратуры действуют в соответствии с положениями (уставами) о них, утверждаемыми Генеральным прокурором Российской Федерации. Следующим звеном прокурорской системы являются прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры. В соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона «О прокуратуре РФ» прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации. Прокуроры военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокуратурам субъектов Российской Федерации, назначаются Генеральным прокурором РФ. По решению Генерального прокурора РФ или с его согласия на должности военных прокуроров и следователей могут быть назначены гражданские лица (ч. 2 ст. 48 Закона о прокуратуре). В местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации, где в соответствии с международными договорами находятся войска Российской Федерации, осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генеральным прокурором РФ на органы военной прокуратуры (абз. 3 ч. 1 ст. 46 Закона о прокуратуре). Образование, реорганизация и ликвидация органов военной прокуратуры определение их статуса, компетенции, структуры и щтатов осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации. Содержание абзаца первого ч. 1 ст. 13 Закона о прокуратуре соответствует норме ч. 3 ст. 129 Конституции РФ. Однако здесь можно отметить и положительный момент это связано с исключением из закона пятилетнего срока назначения прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров, а также прокуроров городов районов и приравненных к ним прокуроров. Исключение пятилетних сроков нахождения 140 на службе в органах нрокуратуры в должности прокуроров одновременно позволяет не повторять процедуру согласования назначения на должность прокуроров субъектов. Как известно, Конституция РФ (ч. 3 ст. 129) предусматривает, что прокуроры субъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Это конституционное требование заведомо ставит в определенную зависимость прокуроров от органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации, за исполнением законов, которыми он осуществлял надзор\ Закон о прокуратуре в прежней редакции с учетом назначения прокуроров на пятилетний срок, обязывал по истечении этого срока и при переназначении прокурора на эту же должность вновь проводить процедуру согласования. По измененному закону теперь отсутствуют основания для повторения подобной процедуры. Однако для главы органов прокуратуры срок исполнения обязанностей остался прежним. Срок полномочий Генерального прокурора РФ - пять лет. Это обусловлено положением Генерального прокурора как руководителя системы, обеспечивающей исполнение законов и действующей от имени Президента Российской Федерации и Федерального Собрания - высших органов государственной власти (ч. 5 ст. 12 Закона «О прокуратуре РФ»). Если обратиться к опыту зарубежных стран, то срок исполнения обязанностей руководителя прокурорской системы везде является разным. В одних государствах руководители органов прокуратуры назначаются на определенный срок без ограничения количества сроков; в других занятие определенной должности ограничено одним или двумя сроками; в третьих государствах существует практика назначения прокуроров бессрочно (до достижения определенного возраста) подобно тому, как назначаются в тех же странах судьи^.
2 Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом. М., 2001. С. 111. 141 В государствах СНГ и Балтии преобладает первый подход. Срок полномочий главы органов прокуратуры также как и в Российской Федерации составляет, пять лет (Беларусь, Казахстан, Молдова, Таджикистан, Узбекистан, Украина). В Азербайджане и Грузии новые законы о прокуратуре ограничили количество сроков нахождения на определенных прокурорских должностях. Статья 16 Закона о прокуратуре Азербайджана устанавливает, что срок полномочий Генерального прокурора - пять лет. Одно и тоже лицо не может быть назначено на должность Генерального прокурора более двух раз подряд. Аналогичные положения содержаться в Законах о прокуратуре Грузии (ст. 14) и Туркменистана (ст. 10). Представляется, что положение о занятии должности главы органов прокуратуры одним и тем же лицом не более двух сроков подряд направлено на обеспечение ротации, то есть периодического замещения должности различными лицами. Данные положения препятствуют установлению чрезмерной единоличной власти, долгосрочному укреплению во властных структурах. Более жесткие ограничения на переизбрание установлены для Главного прокурора Болгарии, который назначается сроком на семь лет без права избираться повторно (п. 2 ст. 129 Конституции Болгарии). Здесь уже речь идет скорее об обеспечении независимости высшего должностного лица прокуратуры, которому нет нужды беспокоиться о следующем сроке. Явно теми же мотивами продиктовано положение Конституции Боливии, в соответствии с которым Генеральный прокурор Республики назначается Конгрессом на десятилетний срок без права занятия этой должности два срока подряд. Здесь запрет непосредственного переизбрания в качестве гарантии независимости дополнен (как, впрочем, и в Болгарии) весьма длительным сроком полномочий'. Третий подход нашел отражение в законодательстве Нидерландов, где Генеральный прокурор при Верховном суде назначается указом Короля и пребывает в должности пожизненно^. В Румынии прокуроры
2 Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы зарубежных стран. М., 2000. С. 20. 142 назначаются в соответствии с той же нроцедурой, что и судьи, срок их пребывания в должности не ограничен временными рамками. Низшим звеном, в иерархии прокурорской системы Российской Федерации являются прокуратуры городов и районов, и приравненные к ним прокуратуры. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации (ч. 2 ст. 13). По решению Генерального прокурора Российской Федерации в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы. Генеральный прокурор РФ вправе решить вопрос об освобождении от занимаемой должности любых подчиненных ему прокуроров и других прокурорских работников, кроме первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Генеральный прокурор РФ вправе в исключительных случаях назначать на должности прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов районов, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур лиц, имеющих опыт работы по юридической специальности на руководящих должностях в органах государственной власти (ст. 40. 1 Закона о прокуратуре). Таким образом, прокуроры подчинены и подотчетны Генеральному прокурору Российской Федерации и освобождаются им от занимаемой должности. Отставка прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров, признается принятой после принятия решения об этом Генеральным прокурором Российской Федерации (ч. 3 ст. 43 Закона о прокуратуре). Согласно ч. 1 ст. 7 Закона «О прокуратуре РФ» Генеральный прокурор РФ, его заместители вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий. Правительства 143 Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Участие прокуроров в заседаниях органов указанных в этой статье преследует цель непосредственного получения информации о порядке и ходе рассмотрепия вопросов, в подготовке которых органы прокуратуры принимали непосредственное участие. Такое участие необходимо при рассмотрении названными органами вопросов состояния преступности и законности в целом, выработке решений и рекомендаций, определении приоритетов, оценке работы, выполнепной прокуратурой и иными правоохранительными органами. В случаях, предусмотренных Федеральным законом, участие прокурора в заседапиях соответствующих органов власти обязательно. Так, согласно Федеральному закону «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»\ депутат, группа депутатов палат парламента вправе обращаться с запросом к Генеральному прокурору РФ по кругу вопросов, входящих в его компетенцию (ст. 13). Запрос вносится на заседании соответствующей палаты в письменной форме. Генеральный прокурор РФ дает на него ответ в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации) или в письменной форме. Представление ответа в устной форме предполагает непосредственное участие прокурора. Но не исключает такого участия и представления ответа в письменной форме. Высшее должностное лицо прокуратуры помимо открытых заседаний, вправе принимать участие и в закрытых заседаниях Совета Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации имеет полномочных представителей в Федеральном Собрании Российской Федерации. Полномочия представителей и формы их работы определяются Генеральным прокурором (п. 1.8 Регламента). Присутствие Генерального прокурора РФ, его заместителей и по их поручению других прокуроров в заседаниях Правительства Российской
144 Федерации позволяет им оказывать непосредственное содействие в принятии нормативных актов в точном соответствии с Конституцией РФ и законами. В случае принятия незаконного постановления Правительства Российской Федерации Генеральный прокурор получает реальную возможность оперативно прореагировать и в порядке ч. 3 ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ» проинформировать об этом Президента Российской Федерации. Закон о прокуратуре РФ в ст. 8 предусматривает такое направление работы органов прокуратуры, как координация деятельности по борьбе с преступностью. Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании, и участия в его работе могут привлекаться представители органов контроля и других государственных органов. В целях обеспечения-координации деятельности перечисленных выше органов, прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую отчетность и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации. В соответствии с названным Положением в целях реализации своей комнетенции Генеральный прокурор уполномочен готовить и направлять в необходимых случаях информационные материалы по вопросам борьбы с преступностью Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В Положении о координации деятельности правоохранительных органов по 145 борьбе с нрестунностью определены цели, принципы, направления, формы координации, круг полномочий участников'. Таким образом. Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам отводиться роль координатора деятельности нравоохранительных органов по борьбе с преступностью, то есть организатора выработки, и реализации совместных согласованных с другими правоохранительными органами мер по выявлению, раскрытию, расследованию, нресечению и нредупреждению преступлений, принятию мер по устранению причин и условий, способствующих их решению^. Таким образом, организационное руководство координацией деятельности правоохранительных органов осуществляют Генеральный нрокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. На федеральном уровне непосредственно под руководством Генерального прокурора РФ функционирует Координационное совещание руководителей федеральных правоохранительных органов, которое принимает различные совместные рещения но вопросам борьбы с преступностью обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками этих органов. Норядок подготовки проектов совместных с другими правоохранительными органами приказов, указаний, инструкций устанавливается Генеральным нрокурором РФ или его заместителями по согласованию с руководителями других федеральных правоохранительных органов. Генеральный прокурор РФ также осуществляет взаимодействие в международных отношениях с нравоохранительными органами зарубежных стран. В том числе в области международного сотрудничества по борьбе с преступностью. Прокуратура Российской Федерации является нолноправной участницей Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам^ в соответствии с которой договаривающиеся стороны оказывают друг другу правовую помощь путем
2 Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2003. С. 106.
3
Ратифицирована
Федеральным законом от 04.08.1994. № 16-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 15. Ст.
1684. (Опубликована 146 выполнения процессуальных и иных действий, предусмотренных законодательством запрашиваемой стороны. Кроме этого, существуют специальные соглашения между Генеральной прокуратурой РФ и прокуратурами зарубежных государств непосредственно закрепляющих процедуру взаимоотношений между данными правоохранительными органами, где инициатором с просьбой об оказании правовой помоши в случае необходимости выступает глава органов прокуратуры запрашивающей стороны'. Следует особо обратить внимание на приказ Генерального прокурора РФ «Об оказании взаимной правовой помощи Генеральной прокуратурой РФ и Генеральной прокуратурой Чеченской Республики Ичкерия» № 36 от 11 июня 1998 г., которым было объявлено временное соглашение между Генеральной прокуратурой РФ и Генеральной прокуратурой Чеченской Республики Ичкерия о правовой помощи от 28 мая 1998 г. По форме этот действующий подзаконный нормативный акт регулирует отношения по заключению и осуществлению соглашений о правовой помощи и сотрудничестве между прокуратурами различных государств, то есть он может рассматриваться как одна из форм международного сотрудничества прокуратуры. Иначе говоря, фактически Чеченская Республика в этом подзаконном нормативном акте признается субъектом международного права. Действующее же российской законодательство (абз. 2 ч. 1. ст. 65 Конституции РФ) относит Чеченскую Республику к субъектам Российской Федерации. В этой связи данный акт следует рассматривать, как противоречащий законодательству Российской Федерации и требующий немедленного аннулирования.
2
Сборник основных приказов и указаний
Генерального прокурора Российской Федерации, М.,1999 г. С. 531- 147 Генеральный прокурор РФ принимает участие в деятельности Координационного Совета прокуроров Содружества Независимых Государств'. В рамках этого Совета осуществляется сотрудничество органов прокуратуры, входящих в его состав — в сфере обеспечения законности, борьбы с преступностью, иными правонарушениями, координации деятельности правоохранительных органов. Однако следует указать, что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры в соответствии с Законом о прокуратуре наделены полномочиями координации деятельности правоохранительных органов только в части борьбы с преступностью. В Положении «О координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью», утвержденном Указом Президента от 18 апреля 1996 г., речь также идет о координации деятельности органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, других федеральных органов в целях повышения эффективности борьбы с преступностью. Таким образом. Закон о прокуратуре и Положение возложили на прокуроров функции координации деятельности только по борьбе с преступностью, а деятельность по борьбе с иными правонарушениями, не являющимися преступлениями, прокуратура не осуществляет. В целом же деятельность правоохранительных органов, как известно, значительно щире. Она включает в себя, в частности, вопросы внутренней производственной, хозяйственной, финансовой, организационной деятельности^. Представляется, что задачи по осуществлению координационной деятельности Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами имеют установленные Законом «О прокуратуре РФ» и Указом Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью» существенные ограничения. Вместе с тем вопросы координации и взаимодействия органов государственной власти и управления в подготовке и осуществлении контрольных функций с учетом специфики
2
A.M.
Тарасов.
Обеспечение эффективного взаимодействия и координации при осуществлении
государствен 148 направлений деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную работу, в целом имеют важное государственное значение и представлены значительно щире. Нельзя не отметить и следующее: практика свидетельствует, что координационные совещания, проводимые Генеральным прокурором (не говоря уже о других уровнях), не могут определять политику государства и стратегию борьбы с преступностью, они не имеют полномочий по принятию комплекса мер экономического, социального, научно-технического, организационного и иного характера, призванных в масщтабе страны обеспечить необходимые предпосылки для успешного функционирования системы правоохранительных органов'. Обеспечение правопорядка и законности становится приоритетной задачей государственного уровня, от успешного решения которой во многом зависит стабильность в обществе и государстве. Она является важной составляющей обеспечения безопасности личности, общества и государства. Однако в стране нет специального органа, который на высоком государственном уровне прорабатывал бы весь комплекс стратегических задач борьбы с преступностью. Представляется, что следует согласиться с теми авторами, которые полагают, что не нужно специально создавать такой орган, поскольку ряд задач приоритетного характера по борьбе с преступностью уже возложен на Совет Безопасности Российской Федерации, возглавляемый Президентом РФ^ . Именно Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку предложений Президенту России в области обеспечения безопасности. Тем более, что должностное лицо, осуществляющее на федеральном уровне координацию по борьбе с преступностью является членом Совета Безопасности^. Среди задач этого Совета - разработка стратегии обеспечения безопасности и организация
2
Соловьев А.Б., Токарева
М.Е. Проблемы координации борьбы с преступностью и прокурорского надзора
в ^СЗ РФ. 2001. №18. Ст. 1840. 149 подготовки федеральных программ. Создана Межведомственная комиссия по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией, которую (по должности) возглавляет Генеральный прокурор РФ'. Но эта координационная деятельность Совета Безопасности Российской Федерации должна протекать в рамках, установленных законом, и быть подконтрольной органам государственной власти и гражданскому обществу. В юридической литературе высказано мнение о необходимости внесения дополнений в ст. 8 Закона о прокуратуре и придания Генеральному прокурору РФ, а также подчиненным ему прокурорам координирующей роли по борьбе с административными правонарушениями . Однако обоснованным представляется, не выделять конкретные нарушения, с которыми должна бороться прокуратура и другие правоохранительные органы, а закрепить общее положение о борьбе с любыми правонарушениями. Таким образом, координационный статус прокуратуры должен быть укреплен подробной регламентацией в Законе о прокуратуре. Учитывая значимость и специфичность координационной деятельности прокуроров, следовало бы дополнить ст. 8 Закона о прокуратуре и отразить основные положения, касающиеся функции координации. При этом возможно, предусмотреть распространение координационных полномочий не только на область борьбы с преступностью, но и на деятельность по выявлению и устранению иных правонарущений, как это было в прежнем союзном законодательстве^. Основными нанравлениями координации должны быть совместная выработка единой правоприменительной практики правоохранительными органами, сотрудничество с органами исполнительной власти, согласованная разработка проектов нормативных правовых актов, совместный анализ состояния преступности, ее динамики и структуры, прогнозирование тенденций развития.
2
См.: Стуканов А.П. Прокурорский надзор за
исполнением законов органами административной юрисдикции 3 См.: ст. 3 Закона «О прокуратуре СССР» // Ведомости ВС СССР. 1979. № 49. Ст. 843. 150 Принципиальное значение для обеспечения эффективного надзора за исполнением законов, выполнения иных функций прокуратуры имеет изучение и адекватная оценка кадров органов прокуратуры. Комплексным средством выполнения этой задачи является аттестация. Аттестация — это средство установления соответствия прокурорского работника занимаемой должности'. Аттестации подлежат прокурорские работники, имеющие классные чины либо занимающие должности, по которым предусмотрено присвоение классных чинов. Согласно Закону о прокуратуре порядок и сроки проведения аттестации устанавливаются Генеральным прокурором Российской Федерации (ч. 3 ст. 41). Приказом Генерального прокурора РФ от 30 октября 1998 г. Ш 74^ утверждено Положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, в котором подчеркивается, что аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности органов и учреждений прокуратуры по подбору, расстановке и повышению квалификации кадров. Положением об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры РФ определен круг должностных лиц - руководителей, к компетенции которых относится утверждение результатов аттестации. Так, Генеральный прокурор РФ — утверждает результаты аттестаций на работников, аттестация которых проводилась высщей аттестационной комиссией Генеральной прокуратуры. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре РФ» (ст. 41) прокурорам и следователям, научным и педагогическим работников органов и учреждений прокуратуры присваиваются классные чины в соответствии с должностным положением и пожизненно. Генеральный прокурор РФ вправе присваивать классные чины также иным работникам. Порядок присвоения классных чинов определяется Положением о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г. № 659^. Классный
2
Сборник основных приказов и указаний
Генерального прокурора РФ. М., 1999. С. 151 чин - это специальный служебный разряд, персональное звание прокурорского работника как государственного служащего, который присваивается с учетом занимаемой должности, стажа (выслуги), знаний и опыта, а также результатов работы по укреплению законности и правопорядка^ Установлены следующие классные чины: действительный государственный советник юстиции, государственный советник юстиции 1, 2 и 3 классов; старщий советник юстиции; советник юстиции; младший советник юстиции; юрист 1, 2 и 3 классов; младший юрист. Классный чин действительного государственного советника юстиции присваивается Генеральному прокурору РФ Президентом Российской Федерации^ . Классные чины государственного советника юстиции 1, 2 и 3 классов присваиваются Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации. Первоначальный классный чин, классные чины старшего советника и советника юстиции всем прокурорским работникам органов прокуратуры, а также классные чины прокурорским работникам Генеральной прокуратуры РФ и классные чины прокурорским работникам научных и образовательных учреждений прокуратуры РФ присваивает Генеральный прокурор РФ (п. 8 Положения). Генеральный прокурор Российской Федерации вправе, в порядке исключения, представлять прокурорских работников Российской Федерации, не выполняющих прокурорско-следственные функции и имеющих иное соответствующее должностным обязанностям высшее образование, к присвоению в соответствии с занимаемой должностью классных чинов государственного советника юстиции 2 и 3 класса. Работникам, назначенным на должность, выдается удостоверение установленного Генеральным прокурором РФ образца (ст. 41.1. Закона о прокуратуре). Лицо, впервые назначенное на должность прокурора или
2 См.: Указ Президента РФ от 24.11.2000 N 1928 «О присвоении классного чина Устинову В.В.» 152 следователя, принимает присягу. Порядок принятия Присяги прокурора (следователя) устанавливается Генеральным прокурором (ч. 2 ст. 40.4. Закона о прокуратуре)'. На каждого поступившего, на работу в органы прокуратуры прокурорского работника заводиться личное дело. Личное дело прокурорского работника содержит сведения об указанном работнике, о прохождении им службы в органах и учреждениях прокуратуры, о повышении квалификации. Ведение личных дел прокурорских работников осуш;ествляется кадровыми службами прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним специализированных прокуратур, а также Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Порядок ведения личных дел прокурорских работников устанавливается Генеральным прокурором Российской Федерации (ч. 3 ст. 41.2 Закона о прокуратуре). В соответствии со ст. 41.6 Закона о прокуратуре за примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности применяется определенный перечень поощрений. Генеральный прокурор РФ может устанавливать виды поош;рений, не включенных в этот перечень. Положения о таких поощрениях как «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» и «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации» утверждаются Генеральным прокурором РФ^. Генеральный прокурор Российской Федерации может применять установленные поощрения к лицам не являющимся работниками органов и учреждений прокуратуры, оказывающим существенную помощь в укреплении законности и развитии системы прокуратуры Российской Федерации. Закон также устанавливает меры дисциплинарной ответственности сотрудников органов прокуратуры. Глава органов прокуратуры имеет право налагать дисциплинарные взыскания в полном объеме. Генеральный прокурор
2
См.: Приказ
Генерального прокурора РФ от 29.08.2003 N 34 «Об утверждении положения о
нагрудном знаке 153 РФ определяет полномочия соответствующих руководителей по привлечению к дисциплинарной ответственности работников, назначаемых на должность Генеральным прокурором РФ. Наложение дисциплинарного взыскания в виде увольнения из органов прокуратуры работников, награжденных нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры РФ», может быть применено только с согласия Генерального прокурора Российской Федерации. Таким образом, целью главы всей прокуратуры, осуществляющего руководство и организацию возглавляемого им органа, является создание эффективной системы управления. При этом имеется ввиду, как создание новой системы, так и совершенствование существующей. В силу того, что в органах прокуратуры уже сложилась определенная система управления и руководства и то, что однажды созданная система, имеет свойства оставаться в прежнем состоянии относительно долго и тем самым отставать от функциональной деятельности, цель ее совершенствования и повышения эффективности путем улучшения организационной стороны дела стоит, перед руководителем органов прокуратуры постоянно. 154 § 3. Процессуальные, надзорные и иные нолномочия Генерального нрокурора Росснйской Федерацин. Федеральный закон «О прокуратуре РФ» в ч. 3 ст. 1 и ст. 35 закрепляет право на участие прокурора в рассмотрении дел судами. Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации. Различия между отраслями законодательства обуславливают характерные особенности содержания прокурорской деятельности на каждом из названных участков работы. Следовательно, нужно говорить о процессуальном положении прокурора в судопроизводстве (о процессуальном статусе) как о закрепленном нормами процессуального права правовом положении прокурора в процессе. В соответствии со ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации' (далее - УПК РФ) под прокурором понимается должностное лицо, уполномоченное в пределах компетенции, установленной настоящим кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Кроме этого в ст. 5 УПК РФ, которая озаглавлена «Основные понятия, используемые в настоящем кодексе» в п. 31 раскрывается перечень должностных лиц органов прокуратуры, которые подпадают под понятие прокурор. К ним уголовно-
155 Процессуальный закон относит Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров, их заместителей и помощников, участвующих в уголовном судопроизводстве и наделенных соответствующими полномочиями Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Уголовно-процессуальный кодекс в. ч, 2 ст. 37 закрепляет общие полномочия, предоставленные законодателем прокурору. Однако можно выделить специальные процессуальные полномочия, принадлежащие только главе органов прокуратуры Российской Федерации, а в некоторых случаях и его заместителям которые в исключительных случаях могут быть им делегированы главой органов прокуратуры. Это связано со спецификой правового статуса Генерального прокурора, как должностного лица возглавляющего систему органов осуществляющих уголовное преследование и закрепление в уголовно-процессуальном законе исключительных полномочий, которые возлагаются на него. Продление срока содержания под стражей свыше двенадцати месяцев до восемнадцати месяцев закон допускает лищь в исключительных случаях в отношении лиц, обвиняемых в соверщении особо тяжких преступлений, по рещению судьи суда указанного в ч. 3. ст. 31 УПК, или военного суда такого же уровня, принятого по ходатайству следователя, согласованному с Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем. Дальнейщее продление срока не допускается (пп. 3,4 ст. 109 УПК). По уголовному делу расследование, которого представляет особую сложность, срок предварительного следствия может быть продлен прокурором субъекта Российской Федерации и приравненным к нему военным прокурором, а также их заместителями до 12 месяцев. Дальнейщее продление срока предварительного следствия может быть произведено только в исключительных случаях Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителями (ч. 5 ст. 162 УПК РФ). Следовательно, срок предварительного следствия верхним пределом не ограничен, что не должно восприниматься как наличие возможности вести расследование по уголовному 156 делу бесконечно. Генеральный прокурор и его заместители продлевают срок предварительного следствия с учетом обстоятельств совершения преступления, доказательств виновности обвиняемого, состояния расследования, причинах отсутствия возможности закончить предварительное следствие в установленный срок, объема предстоящей работы по делу, особой общественной значимости и т.д. Ст. 407 УПК РФ говорит об обязательном участии прокурора в заседании суда надзорной инстанции, как при рассмотрении надзорного представления, так и при рассмотрении надзорной жалобы. При этом прокуроры руководствуются Приказами Генерального прокурора РФ от 3 июня 2002 г. № 28 «Об организации работы прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» и от 11 февраля 2003 г. № 10 «Об участии прокуроров в надзорной стадии уголовного судопроизводства». В случае несогласия с решением прокурора субъекта Российской Федерации, военного прокурора округа (флота) и приравненного к нему военного прокурора, оставившего жалобу без удовлетворения, надзорное представление в президиум верховного суда республики, краевого, или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа, президиум окружного (флотского) военного суда приносит Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель. В случае отказа в удовлетворении обращения прокурора председателем соответствующего суда ходатайствуется перед Генеральным прокурором РФ или его заместителем о внесении представления в Верховный Суд Российской Федерации. При несогласии с постановлением президиума верховного суда республики, краевого, областного и приравненного к ним суда, окружного (флотского) военного суда прокурору субъекта Российской Федерации, военному прокурору округа (флота) и приравненному к нему военному прокурору или их заместителям представления направляются в Генеральную прокуратуру или в Главную военную прокуратуру о внесении надзорного 157 представления в Судебную коллегию по уголовным делам Верховного Суда РФ или Военную коллегию Верховного Суда РФ. Правом принесения надзорного представления в Судебную коллегию по уголовным делам Верховного Суда РФ о пересмотре постановления президиума верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа, а также в Военную коллегию Верховного Суда РФ о пересмотре постановления президиума окружного (флотского) военного суда, приговора, определения и постановления указанных судов, если эти судебные решения не были предметом рассмотрения в кассационном порядке Верховным Судом РФ, обладает Генеральный прокурор Российской Федерации. Генеральный прокурор РФ наделен правом направления в Президиум Верховного Суда РФ надзорных представлений о пересмотре определения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ, приговора и определения Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ или Военной коллегии Верховного Суда РФ, постановления судьи Верховного Суда РФ о назначении судебного заседания. Отказ судьи Верховного Суда РФ в удовлетворении надзорного представления обжалуется Генеральным прокурором РФ или его заместителем Председателю Верховного Суда РФ либо его заместителям. Генеральный прокурор или его заместитель обладают правом участия в заседаниях Президиума Верховного Суда Российской Федерации. Федеральный закон «О прокуратуре РФ» в ст. 38 закрепляет право на принесение Генеральным прокурором РФ или его заместителем протеста на приговор, которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь, принесение протеста приостанавливает его исполнение. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 мая 1996 г. № 724 «О поэтапном сокращении применения смертной казни в связи с вхождением России в Совет Европы»' в России введен мораторий на исполнение приговоров, по которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь.
158 Кроме этого, данная норма закона должна применяться с учетом положений Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1999 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности положений ст. 41 и части третьей ст. 42 УПК РСФСР, пунктов 1 и 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1993 года «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РФ и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» в связи с запросом Московского городского суда и жалобами ряда граждан»^ в соответствии с которым подтверждается мораторий на назначение смертной казни. А также с учетом положений п. 27 ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Вместе с тем Российская Федерация до сих пор не ратифицировала Протокол № 6 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод относительно отмены смертной казни в мирное время. В соответствии с главой 52 УПК РФ, которая регулирует особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц. Генеральному прокурору РФ предоставлены исключительные права, связанные с возбуждением уголовного дела, избранием меры пресечепия и ряд других полномочий. Порядок производства по уголовным делам в отношении лиц указанных в ч. 1 ст. 447 УПК РФ устанавливается данным Кодексом с изъятиями, предусмотренной главой 52 УПК РФ. Содержание норм данной главы конкретизирует (применительно к уголовному судопроизводству) положения законодательства, регламентирующего правомочия, функции и меры защиты неприкосновенности данных лиц. Решение о возбуждении уголовного дела в отнощении лица, указанного в части первой статьи 447 УПК РФ, либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отнощении других лиц
159 или но факту совершения деяния содержашего нризнаки нрестунления, принимается только Генеральным прокурором Российской Федерации: 1) в отношении члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы - на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда Российской Федерации, о наличии в действиях члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы признаков нреступления и с согласия соответственно Совета Федерации и Государственной Думы; 2) в отношении судьи Конституционного Суда Российской Федерации — на основании заключения коллегии, состояш,ей из трех судей Верховного Суда РФ, о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия Конституционного Суда Российской Федерации; 3) в отношении судьи Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа, федерального арбитражного суда, окружного (флотского) военного суда — на основании заключения коллегии, состояшей из трех судей Верховного Суда РФ, о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации; 4) в отношении иных судей — на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа, о наличии в действиях судьи признаков нреступления и с согласия соответствующей квалификационной коллегии судей; 5) в отношении Председателя Счетной палаты Российской Федерации, его заместителя и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации; 6) в отношении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; 7) в отношении Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, а также кандидата в Президенты Российской Федерации; 8) в отношении члена Центральной избирательной комиссии Российской 160 Федерации с правом решающего голоса, председателя избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. Рассмотрение представления прокурора проводится с его участием, а также с участием лица, в отношении которого внесено представление, и его защитника в закрытом судебном заседании в срок не позднее десяти суток со дня поступления представления прокурора в суд. По результатам рассмотрения представления прокурора суд дает заключение о наличии или об отсутствии в действиях лица признаков преступления. При рассмотрении вопроса о даче согласия на возбуждение уголовного дела в отношении члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы, либо на привлечение его в качестве обвиняемого, если уголовное дело возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержашего признаки преступления. Совет Федерации или Государственная Дума соответственно установив, что производство указанных процессуальных действий обусловлено высказанным им мнением или выраженной им позицией при голосовании в Совете Федерации или Государственной Думе соответственно или связано с другими его законными действиями, соответствующими статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, отказывает в даче согласия на лишение данного лица неприкосновенности. Такой отказ является обстоятельством, исключаюшим производство по уголовному делу в отношении данного члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы. Решение Конституционного Суда Российской Федерации, а также соответствующей квалификационной коллегии судей о даче либо об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела в отнощении судьи или привлечении его в качестве обвиняемого должно быть мотивированным. Это рещение принимается в срок не позднее десяти суток со дня поступления в суд представления Генерального прокурора Российской Федерации и заключения судебной коллегии о наличии в действиях судьи признаков преступления (ч. 5 ст. 448). 161 В случае возбуждения уголовного дела в отношении Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, Генеральный прокурор Российской Федерации в течение трех суток направляет в Государственную Думу представление о лишении указанного лица неприкосновенности. В случае припятия Государственной Думой решения о даче согласия на лишение неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, указанное решение вместе с представлением Генерального прокурора Российской Федерации в течение трех суток направляется в Совет Федерации. Решение Совета Федерации о лишении неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, принимается в срок не позднее трех месяцев со дня внесения соответствуюш;его постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, о чем в течение трех суток извеш;ается Генеральный прокурор Российской Федерации. Решение Государственной Думы об отказе в даче согласия на лишение неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, либо решение Совета Федерации об отказе в лишении неприкосновенности указанного лица влечет за собой прекращение уголовного преследования в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 27 УПК РФ. Таким образом, решению вопроса о возбуждении уголовного дела и (или) привлечению к уголовной ответственности указанных в статье 447 УПК лиц предшествует предусмотренная законодательством процедура лишения их неприкосновенности, что свидетельствует об их особом статусе. Судебное решение об избрании в отношении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий. Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в качестве меры пресечения заключения под стражу или о производстве обыска исполняется с согласия соответственно Совета Федерации или Государственной Думы. 162 Мотивированное решение Конституционного Суда Российской Федерации, квалификационной коллегии судей о даче согласия на избрание в отношении судьи в качестве меры пресечения заключения нод стражу или о производстве обыска принимается в срок не позднее пяти суток со дня поступления представления Генерального прокурора Российской Федерации и соответствуюш;его судебного решения (ч. 4 ст. 450). Генеральный прокурор Российской Федерации также обладает определенным перечнем полномочий в сфере международного сотрудничества, связанного с уголовным преследованием. При необходимости производства на территории иностранного государства допроса, осмотра, выемки, обыска, судебной экспертизы или иных процессуальных действий, предусмотренных УПК РФ, суд, прокурор, следователь вносит запрос об их производстве компетентным органом или должностным лицом иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации, международным соглашением или на основе принципа взаимности. В качестве субъектов, через которые направляется запрос о производстве процессуальных действий, указывается Генеральная прокуратура Российской Федерации (ч. 3 СТ.453 УПК РФ). Кроме этого. Закон о прокуратуре РФ закрепляет норму, согласно которой Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации. Таким образом. Российская Федерация может направить иностранному государству запрос о выдаче ей лица для уголовного преследования или исполнения приговора на основании международного договора Российской Федерации с этим государством или письменного обязательства Генерального прокурора Российской Федерации выдавать в будущем на основе принципа 163 взаимности этому государству лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации. Российская Федерация в соответствии с международным договором Российской Федерации или на основе принципа взаимности может выдать иностранному государству иностранного гражданина или лицо без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, для уголовного преследования или исполнения приговора за деяния, которые являются уголовно наказуемыми по уголовному закону Российской Федерации и законам иностранного государства, направившего запрос о выдаче лица. Решение о выдаче иностранного гражданина или лица без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, обвиняемых в соверщении преступления или осужденных судом иностранного государства, принимается Генеральным прокурором или его заместителем'. В случае поступления ходатайств нескольких иностранных государств о выдаче одного и того же лица решение о том, какое из ходатайств подлежит удовлетворению, принимает Генеральный прокурор или его заместитель. О принятом решении Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель в течение двадцати четырех часов письменно уведомляет лицо, в отношении которого оно принято (ч. 5 ст. 462 УПК РФ). При получении от иностранного государства запроса о выдаче лица Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель решает вопрос о необходимости избрания меры пресечения лицу, в отношении которого направлен запрос о выдаче, для обеспечения возможности выдачи лица в порядке установленном УПК РФ. Если к запросу о выдаче лица прилагается решение судебного органа иностранного государства о заключении лица под стражу, то Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель вправе избрать в отношении этого лица меру пресечения в виде
164 домашнего ареста или заключения под стражу без подтверждения этого решения судом Российской Федерации. Генеральный прокурор или его заместитель обязан уведомить компетентный орган иностранного государства, направивший запрос о выдаче лица. Российская Федерация уведомляет иностранное государство о месте и времени передачи выдаваемого лица. Если данное лицо не будет принято в течение пятнадцати суток со дня, установленного для передачи, то оно освобождается из-под стражи. Указанный срок может быть продлен не более чем на пятнадцать суток Генеральным прокурором или его заместителем по обоснованному ходатайству иностранного государства. Основаниями передачи лица, осужденного Российским судом к лишению свободы для отбывания наказания в государстве, гражданином которого оно является, а равно для передачи гражданина Российской Федерации, осужденного судом иностранного государства к лишению свободы, для отбывания наказания в Российской Федерации, осужденного судом иностранного государства к лишению свободы, для отбывания наказания в Российской Федерации являются международный договор Российской Федерации с соответствуюшпм иностранным государством либо письменное соглашение Генерального прокурора Российской Федерации с компетентными органами или должностными лицами иностранного государства на основе принципа взаимности. Передача лица, осужденного в Российской Федерации, для отбывания наказания в государстве, гражданином которого оно является, допускается до отбытия им наказания в виде лишения свободы по ходатайству осужденного либо его представителя, а также по просьбе компетентного органа соответствующего государства с согласия осужденного. Передача данного лица, может быть осуществлена только после вступления приговора в законную силу по решению Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителя, который сообщает о состоявшейся передаче суду, вынесшему приговор. 165 Ходатайство гражданина Российской Федерации, осужденного к лишению свободы судом иностранного государства, либо его представителя об отбывании наказания в Российской Федерации рассматривается Генеральным прокурором Российской Федерации либо его заместителем. В случае если Генеральный прокурор или его заместитель придет к заключению о том, что ходатайство подлежит удовлетворению, он вносит соответствуюш;ее представление в суд субъекта Российской Федерации по месту постоянного места жительства осужденного до его выезда из Российской Федерации. При отсутствии у осужденного постоянного места жительства представление вноситься в Верховный Суд Российской Федерации. В случае если в результате судебного рассмотрения суд придет к выводу, что представление Генерального прокурора или его заместителя не соответствует законодательству и международным договорам Российской Федерации, он выносит определение об отказе в удовлетворении представления. Во всех остальных случаях суд выносит определение об исполнении приговора суда иностранного государства. Определение суда вступает в силу с момента его вынесения и направляется в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для обеспечения исполнения. Таким образом, Генеральная прокуратура РФ в лице главы прокурорской системы осуществляет международное сотрудничество в сфере уголовного преследования. Положения п. 1 ст. 35 Закона о прокуратуре, регламентирующие участие прокурора в рассмотрении дел судами «в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами», следует рассматривать как бланкетную норму. Как известно, совокупность норм регулирующих общественные отнощения, возникающие между участниками процесса и судам общей юрисдикции при осуществлении правосудия по гражданским делам, составляет предмет гражданского процессуального права'. В соответствии с Гражданско-процессуальным
166 кодексом Российской Федерации' (далее ГПК РФ) прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 1 ст. 45). Перечень лиц подпадающих под определение прокурор, определен в ст. 54 Закона о прокуратуре. В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 2 декабря 2003 г. № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» прокуроры обязываются приносить апелляционные представления на незаконные решения мировых судей и кассационные представления на решения всех судов в Российской Федерации, принятые по первой инстанции, при наличии оснований предусмотренных ст. ст. 362—364 ГПК РФ. При рассмотрении кассационного представления в Судебной коллегии по гражданским делам. Военной коллегии и Кассационной коллегии Верховного Суда РФ - принимает участие должностное лицо органов прокуратуры по поручению Генерального прокурора Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители обращаются в любой суд надзорной инстанции с представлением о пересмотре вступившего в законную силу судебного постановления, если в рассмотрении дела участвовал прокурор (ч. 4 ст. 377 ГПК РФ). Представления прокурора на определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ и Военной коллегии Верховного Суда РФ, вынесенные ими в надзорном порядке, подаются в Президиум Верховного Суда РФ при условии, что такие определения нарушают единство судебной практики. В случае если прокурор является лицом, участвующим в рассмотрении дела, в судебном заседании принимают участие: Генеральный прокурор РФ и его заместитель - в Президиуме Верховного Суда Российской Федерации;
167 должностное лицо органов прокуратуры по поручению Генерального прокурора РФ - в Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации (ч. 3. ст. 386 ГПК РФ). Таким образом, закон расширил круг должностных лиц прокуратуры, которые уполномочены на участие в делах по пересмотру судебных постановлений, вступивших в законную силу, в порядке надзора. В ГПК РФ не указывается, какие именно должностные лица прокуратуры могут быть уполномочены Генеральным прокурором РФ на з^астие в деле. В силу принципа единоначалия, действуюшего в системе прокуратуры, видимо. Генеральный прокурор вправе уполномочить любое должностное лицо прокуратуры принять участие в рассмотрении дела в порядке надзора в Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ и Военной коллегии Верховного Суда РФ. Вместе с тем эти должностные лица, должны быть из Генеральной прокуратуры РФ, поскольку речь идет об участии в высшем судебном органе судов обшей юрисдикции РФ. Участие прокурора в арбитражном процессе также имеет ряд характерных особенностей. Однако следует отметить, что согласно ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Арбитражное судопроизводство в данной статье не упоминается. Тем не менее, законодатель закрепляет в ст. 127 Конституции РФ наличие Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, который является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами и осушествляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Таким образом, подтверждается закрепление такого судопроизводства как арбитражное, а также наличием соответствующего Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации. 168 В соответствии с ч. 1. ст. 52 Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации^ (далее - АПК РФ) прокурор вправе обратиться в арбитражный суд только в определеииых случаях установлепных процессуальным законом. Обращение в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, в арбитражный суд субъекта Российской Федерации направляет Генеральный прокурор РФ или его заместитель (ч. 2 ст. 52). Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле (ч. 3,4 ст. 52). Пересмотр в порядке надзора вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов осуществляется исключительно Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации по заявлениям лиц, участвующих в деле, и иных, указанных в ст. 42 АПК РФ, а также по представлению прокурора. Право обращения в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации предоставлено Генеральному прокурору Российской Федерации и его заместителям (п. 4 ст. 4 АПК РФ). Представление в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации может быть подано в течение 3-х месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятого по делу, если исчерпаны другие имеющиеся возможности для проверки в судебном порядке законности указанного акта (в кассационном порядке). Кодекс не предусматривает возможности истребования дел из арбитражного суда должностными лицами органов прокуратуры. Вместе с тем арбитражным судам следует оказывать данным лицам содействие в ознакомлении с материалами дела в суде для осуществления ими своих полномочий. С учетом указанного процессуального срока и отсутствия у Генерального прокурора РФ и его заместителей права истребования дела из арбитражного суда при решении вопроса о направлении представления в Высший
169 Арбитражный Суд РФ прокурорам субъектов РФ необходимо принять меры к тщательному и полному формированию надзорных производств по своим искам и по делам с их участием с приобщением копий документов, направленных в суд лицами, участвующими в деле, копий судебных актов, вынесенных по этим делам арбитражным судом, и т.д., имея в виду, что именно эти материалы будут являться основанием для принятия решения в Генеральной прокуратуре РФ о направлении представления в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации'. Копии решения арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта в срок, не превышающий десяти дней со дня его принятия, направляются Генеральному прокурору Российской Федерации.' Генеральный прокурор Российской Федерации вправе принимать участие в заседаниях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ч. 3 ст. 15 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации»)^ . Также органы прокуратуры в лице Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров участвуют в административно-юрисдикционном производстве. В соответствии со ст. 24.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях'' (далее - КоАП РФ) Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Должностные лица органов прокуратуры обладают общими полномочиями, закрепленными в ст. 25.11. КоАП РФ и ч. 1. ст. 28.4 КоАП РФ.
170 Прокурор обладает правом приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные законом действия. Не вступившие в законную силу постановление по делу и последующие решения вышестояших инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы в порядке и сроки, установленные Кодексом. Правом приносить протест на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решение по результатам рассмотрения жалобы, протеста принадлежит Генеральному прокурору РФ и его заместителям, прокурорам субъектов и их заместителям (ч. 2 ст. ЗОЛ 1. КоАП РФ). Однако представляется верным, в административном производстве отказаться от использования термина «протест», а использовать, как и в ином процессуальном законодательстве, термин «представление». Помимо норм Кодекса об административных правонарушениях существуют ряд законоположений определяющих особый порядок привлечения к административной ответственности, где инициатором производства' выступает глава органов прокуратуры. Так Федеральный закон «О статусе судей в Российской Федерации»' закрепляет, что решение по вопросу .о привлечении судьи к административной ответственности принимается: в отношении судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, верховного суда республики краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда — судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации; в отношении судьи иного суда — судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного
171 округа по представлению Генерального прокурора Российской Федерации (ст. 16). Решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается в десятидневный срок после поступления представления Генерального прокурора Российской Федерации.
Закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуш;ествлением ими своих полномочий. Генеральный прокурор Российской Федерации в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствуюшую палату Федерального Собрания Российской Федерации представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности. В соответствии с законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^ член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса, председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации не может быть подвергнут административным
2 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. 172 наказаниям, налагаемым в судебном порядке - без согласия Генерального прокурора Российской Федерации. Закрепление данных норм в специальных законах и наделение только Генерального прокурора РФ правом привлечения к административной ответственности, связано с особым статусом данных лиц, как носителей государственной власти, и со специальной процедурой лишения их неприкосновенности.
В
соответствии со ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре РФ» В соответствии с ч. 1 ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»' надзор за исполнением данного Федерального закона осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры. Из содержания ч. 1 ст. 21 данного Закона следует, что Генеральный прокурор Российской Федерации определяет своим приказом прокуроров, на которых персонально возлагается надзор за исполнением законодательства, регулирз'ющего оперативно-розыскную деятельность. Приказом Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 25 апреля 2000 г. № 56 эти функции возложены на прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов.
173 других территориальных, военных и специализированных прокуроров, а также выделенных для этих целей приказами прокуроров субъектов Российской Федерации уполномоченных прокуроров. В аппарате Генеральной прокуратуры РФ и Главной военной прокуратуры персональный состав уполномоченных прокуроров указывается в соответствующих приказах руководителей этих органов. Кроме того, в каждой прокуратуре, в соответствии с названным выше приказом Генерального прокурора РФ, определяются лица, на которых возлагается обязанность ведения делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности. Все уполномоченные прокуроры и лица, ведущие делопроизводство по документам ОРД, должны иметь надлежащим образом оформленный допуск к работе с документами, содержащими государственную тайну'. Это является обязательным условием исполнения ими своих служебных обязанностей, связанных с надзором за законностью оперативно-розыскной деятельности. В таком же порядке регулируются вопросы определения уполномоченных прокуроров при осуществлении надзора за Федеральными законами «О федеральной службе безопасности»^ (ст. 24), «О внешней разведке»"' (ст. 25), «О государственной охране»"^ (ст. 24), «О ведомственной охране»^. Таким образом, з^итывая специфику оперативно-розыскной деятельности, законодатель счел целесообразным сузить круг прокуроров, осуществляющих надзор на этом участке, ограничив его до необходимых пределов специально уполномоченными прокурорами. Кроме того, на главу органов прокуратуры возложены и иные полномочия, которые регулируются отдельными законами. Согласно закону «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»^ Генеральный прокурор РФ имеет право для осуществления
2 СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269. 3 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.
4
СЗ РФ. 1996. № 22.
Ст. 2594. 174 контроля, без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы. Ему разрешено заходить во все помещения, знакомиться с необходимыми документами, встречаться и беседовать с любыми лицами из среды, как осужденных, так и персонала, проверять боеготовность специальных служб, уровень знания их сотрудниками своих обязанностей и умения их выполнять и т.п. Посешение может заканчиваться подведением определенных итогов работы посещаемого учреждения (возможны и другие формы). По результатам посещения могут составляться соответствующие планы мероприятий по устранению выявленных недостатков, по развитию определенных сфер деятельности. Генеральный прокурор РФ обладает правом внесения предложения об отрешении главы муниципального образования от должности. В случае нарущения им Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования'. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» при наличии достаточных и предварительно-, подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель, направляет руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам предостережение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований объявления предостережения. Закон «Об общественных объединениях»"' закрепляет, что в случае нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным
2
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031. 175 целям, федеральный орган юстиции или его соответствующий территориальный орган, либо Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения (ст. 42). В случае если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев. Решение о приостановлении деятельности общественного объединения до рассмотрения судом заявления о его ликвидации либо запрете его деятельности может быть обжаловано в суд. Согласно Федеральному закону «О борьбе с терроризмом»^ на территории РФ запрещено создание террористических организаций. Если организация признается террористической, она подлежит ликвидации на основании рещения суда. Заявление о привлечении организации к ответственности за террористическую деятельность направляется в суд Генеральным прокурором Российской Федерации или подчиненными ему прокурорами (ст. 25). Кроме этого в соответствии с законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности» Генеральный прокурор Российской Федерации обладает правом подачи заявления о приостановлении деятельности профессионального союза в случае, если эта деятельность противоречит Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, федеральным законам. Она может быть приостановлена на срок до щести месяцев или запрещена рещением Верховного Суда Российской Федерации или соответствующего суда субъекта Российской Федерации. Приостановка или запрещение деятельности профсоюза по рещению каких-либо иных органов не допускается.
176 Следует указать, что существует еще ряд нормативных актов возлагающих на Генерального прокурора РФ надзорные полномочия по соблюдению законодательства. Так, в соответствии с Трудовым кодексом РФ государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом (ст. 353). Согласно ст. . 22 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации' на Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров возложен надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов исполняющих наказания. Также в ряде нормативных актов закреплено, что надзор за исполнением данного закона возлагается на Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров. Об этом говорится в Федеральных законах: «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»^, «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарущений несовершеннолетних»"', «О статусе военнослужащих»"^, «О наркотических средствах и психотропных веществах»^. «О судебных приставах»^, «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»^, «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»^, «О бeзoпacнocти»^, «О милиции»''^ и в ряде других законов. В некоторых случаях, когда имеется пробел в законодательстве, на Генерального прокурора РФ может быть также возложен надзор за
2 СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3418. 3 СЗ РФ. 1999. № 26, Ст. 3177. 4 СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331. 5 СЗРФ. 1998. №2. Ст. 219. 6СЗРФ. 1997. №30.Ст. 3590. 7 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913. 8 Российская газета, № 100,30.04.1992. 9 Российская газета, № 103,06.05.1992. 10 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. 177 исполнением подзаконных нормативных актов, если по содержанию они соответствует закону. Так в соответствии с п. 47 Постановления Правительства РФ от 28.10.1995 N 1050 (в ред. от 08.08.2003) «Об утверждении инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне» надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации при обеспечении защиты государственной тайны и законностью принимаемых при этом рещений осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. Таким образом, придавая особое значение охране прав и интересов граждан и в целом общества при осуществлении тех или иных видов деятельности, законодатель счел необходимым специально указать в ряде законов о возложении на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров надзора за их исполнением. В соответствии со ст. 39 Федерального закона «О прокуратуре РФ» Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Пленум Верховного Суда Российской Федерации, Пленум Высщего Арбитражного Суда Российской Федерации с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам. Разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Вьющего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам обязательны для судов и учитываются органами, реализующими свои полномочия в сферах деятельности, регламентированных процессуальным законодательством. Они даются с целью предупреждения ошибок в применении материального и процессуального права, способствуют вынесению законных и обоснованных рещений. Для того чтобы обеспечить единое понимание законов Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в руководящие судебные органы России с соответствующими представлениями о даче судам 178 необходимых разъяснений. Представления Генерального прокурора РФ могут основываться на обобщениях отдельных категорий уголовных, гражданских, арбитражных и иных дел, изучении судебной и прокурорской статистики, практики участия прокуроров в судах. Порядок рассмотрения представлений Генерального прокурора РФ Пленумом Верховного Суда Российской Федерации регламентирован ст. ст. 57,59 Закона РСФСР «О судоустройстве». Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации — Разделом V «Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» Регламента арбитражных судов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 июля 1996 г. № 7\ Помимо обраш;ения в высшие судебные органы страны Генеральный прокурор РФ имеет право участия в заседаниях Пленума Верховного Суда Российской Федерации (ст. 57 Закона «О судоустройстве РСФСР»^). Вопросы, внесенные на рассмотрение Пленума Генеральным прокурором РФ, заслушиваются по его докладу или докладу уполномоченного им лица. В случае внесения вопросов иными должностными лицами. Генеральный прокурор РФ дает заключение. Он также вправе принимать участие в заседании Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ст. 12 Федерального Конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации»^). Порядок представительства Генеральной прокуратуры Российской Федерации в судах обшей юрисдикции и арбитражных судах устанавливается Генеральным прокурором Российской Федерации в пределах, предусмотренных нормами процессуального законодательства (п. 1.9. Регламента Генеральной Прокуратуры РФ). Помимо общих полномочий предоставленных Генеральному прокурору он обладает специальными (исключительными) полномочиями.
2 ВВС РСФСР. 1981. № 28. Ст. 976. 3 СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589. 179 Исключительными полномочиями Генерального прокурора РФ следует считать совокупность установленных федеральными законами прав и обязанностей Генерального прокурора РФ по выполнению возложенных на прокуратуру РФ функций, которые могут быть осуществлены только данным должностным лицом. 180 § 4. Особенности правового положения Генерального нрокурора Российской Федерации. Одним из составляющих характеристики правового статуса Генерального прокурора РФ как публичного субъекта являются особенности правового положения данного должностного лица, отличающего его от других публичных субъектов. В качестве таковых представляется обоснованным выделить его следующие особенности: 1) наименование высшего должностного лица органов прокуратуры Российской Федерации; 2) институт неприкосновенности главы органов прокуратуры, выражающийся в наличии специфического порядка привлечения к уголовной и административной ответственности; 3) институт приостановления и прекращения полномочий; 4) институт отставки; 4) институт правовой и социальной защиты Генерального прокурора РФ. Как свидетельствует история органов прокуратуры, глава этой системы обладал характерным наименованием - Генерал-прокурор Российской Империи. В советский период развития государства глава органов прокуратуры именовался Прокурор СССР. Однако в 1946 году был принят Закон о присвоении главе органов прокуратуры СССР наименования «Генеральный прокурор СССР», что подтвердило' специфику его правового положения. Современный законодатель также определил особое название для высшего должностного лица органов прокуратуры - Генеральный прокурор Российской Федерации. Наименование высшего должностного лица органов прокуратуры Российской Федерации является конкретным выражением его правового положения в иерархии прокурорской системы, и того положения, которое он занимает в системе государственной власти. Представляется важным отметить, что законодательство наделяет отдельных должностных лиц государства неприкосновенностью, которая по смыслу закона должна стать гарантией независимости в осуществлении возложенных на них полномочий. Генеральный прокурор РФ как высшее 181 должностное лицо органов прокуратуры может быть привлечен к уголовной или административной ответственности только в особом порядке. Это служит гарантией того, что данное лицо, будет защищено от необоснованного преследования, а также обеспечивает безопасность, беспристрастность и независимость главы органов прокуратуры. Возбуждение уголовного дела в отношении Генерального прокурора Российской Федерации осуществляется прокурором, на которого в соответствии с федеральным Законом о прокуратуре в этом случае возлагается исполнение обязанностей Генерального прокурора Российской Федерации на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда Российской Федерации, принятого по представлению Президента Российской Федерации, о наличии в действиях Генерального прокурора Российской Федерации признаков преступления (п. 2 ч. 1 ст. 448 УПК РФ). Представляется, что данная конструкция возбуждения уголовного дела в отношении главы органов прокуратуры не является безупречной. Во-первых, доследственная проверка сообщения о преступлении, совершенном Генеральным прокурором РФ, является исключительной компетенцией органов прокуратуры (ст. 42 Закона о прокуратуре) и осуществляется на основании п. 2. ч. 1 ст. 448 УПК РФ прокурором, на которого может быть возложено исполнение обязанностей Генерального прокурора в случае его отстранения от должности. В отсутствие Генерального прокурора РФ или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности исполняет первый заместитель, а в случае отсутствия Генерального прокурора и его первого заместителя или невозможности исполнения им своих обязанностей один из заместителей Генерального прокурора в соответствии с установленным распределением обязанностей между ними (п. 4 ст. 12 Закона о прокуратуре). Объективность и беспристрастность заместителей Генерального прокурора РФ вызывает некоторые сомнения. Они назначаются по представлению главы органов прокуратуры (ст. 14 Закона о прокуратуре). Длительность совместной работы и корпоративная солидарность не будут 182 способствовать непредубежденному расследованию. Во-вторых, при установлении достаточных данных, указывающих на признаки преступления в действиях Генерального прокурора, материалы проверки представляются Президенту РФ для принятия решения в порядке, предусмотренном данной нормой УПК. Порядок временного отстранения от должности Генерального прокурора России определен в Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 года № 17-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела, в котором указано, что, исходя из Конституции РФ и в отсутствие иного законодательного регулирования, акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации. Однако положения данного Постановления были подвергнуты критике и был предложен несколько другой порядок отстранения от должности главы органов прокуратуры. Принятие акта об отстранении от должности Генерального прокурора РФ на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела входит в компетенцию Совета Федерации, а к компетенции Президента РФ относится внесение предложения по этому вопросу. Таким образом, уязвимым звеном этой статьи является то, что проверку в отношении Генерального прокурора РФ, а также возбуждение уголовного дела и другие процессуальные действия осуш;ествляет его заместитель, что может отразиться на объективности принимаемых решений. Кроме того, представляется целесообразным, то, что Президент РФ обязан только внести представление об отстранении Генерального прокурора от должности, а Совет Федерации может согласиться с ним или нет. Данная процедура будет соответствовать полномочиям, возложенным Основным законом на Совет 183 Федерации, поскольку орган, который имеет право назначать и освобождать от должности главу органов прокуратуры, имеет право и на отстранение. Поэтому представляется обоснованным несколько изменить содержание данной статьи, которая фиксирует порядок возбуждения уголовного дела, а также указать на порядок отстранения от должности главы органов прокуратуры в случае совершения преступления, и закрепить следующим образом: «В случае совершения Генеральным прокурором РФ преступления Совет Федерации по представлению Президента РФ отстраняет Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Уголовное дело против Генерального прокурора возбуждает назначаемый Советом Федерации только по этому делу независимый прокурор, на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда. Расследование этого дела осуществляется прокуратурой». Предложенные изменения нозволяют сделать вывод, что за следствием будет наблюдать специальный (независимый) прокурор и постоянно сообщать о ходе расследования представителям верхней налаты Парламента РФ. Специальный прокурор, а также штат его помощников назначаются исключительно на период такой проверки или расследования, в течение которого они в полной мере пользуются правами и обязанностями, установленными УПК РФ, после чего слагают свои полномочия. Тем более, что в некоторых зарубежных странах эта процедура давно используется'. Либо возможен вариант, что независимый прокурор будет действовать под контролем специально создаваемой для этого парламентской комиссией. Парламентарии, включенные в состав данной комиссии, должны быть компетентны в правовой сфере и это будет способствовать более эффективному взаимодействию представителей законодательной власти и органа уголовного преследования.
184 Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 1.4. КоАП РФ). Порядок привлечения прокуроров и следователей к административной ответственности определяется ст. 42 Закона о прокуратуре. Любая проверка сообщения о факте правонарушения, соверщенного прокурором или следователем, (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления. В соответствии со ст. 54 Закона о прокуратуре под прокурором в ст. 42 следует понимать также Генерального прокурора РФ. Однако процедура привлечения главы прокурорской системы к административной ответственности законодательно не закреплена, что является пробелом. Представляется верным, что решение по вопросу о привлечении Генерального прокурора РФ к административной ответственности должно приниматься судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда Российской Федерации по представлению независимого прокурора, назначаемого Советом Федерации РФ. Независимый прокурор назначается только на период такой проверки, в течение которой он в полной мере пользуются полномочиями, предоставленными ему законодательством. В силу правового положения Генерального прокурора как руководителя федеральной структуры органов прокуратуры, такой порядок привлечения к 185 административной ответственности должен стать гарантией независимости в осуществлении возложенных на него полномочий. Институт приостановления и прекращения полномочий необходим для самостоятельного осуществления функций, возложенных на руководителя прокурорской системы и исключения возможности угрозы освобождения от должности, кроме как по причине неспособности выполнять свои обязанности или за поведение, делающее его не соответствующим занимаемой должности. Закон о прокуратуре РФ не закрепляет оснований для приостановления полномочий главы органов прокуратуры, только указывая, что работник, соверщивщий проступок, может быть (временно до рещения вопроса о наложении дисциплинарного взыскания) отстранен от должности с сохранением денежного содержания. Установление в законе правила об отстранении прокурора или следователя от должности является гарантией его невмешательства в ход проводимой проверки. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет. Однако данная формулировка закона не определяет причин для приостановления полномочий Генерального прокурора РФ. Представляется необходимым выделить следующие основания для приостановления полномочий вьющего должностного лица органов прокуратуры. Полномочия Генерального прокурора приостанавливаются в случаях, если: 1) Генеральный прокурор РФ по состоянию здоровья не способен выполнять свои обязанности; 2) в отнощении Генерального прокурора РФ возбуждено уголовное дело, либо он привлечен в качестве обвиняемого по другому уголовному делу. Закон о прокуратуре РФ, закрепляет положение о том, что отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность (ст.41.7). С учетом этого требования закона, приостановление полномочий должно производиться Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению 186 Президента Российской Федерации. В соответствии с Законом о прокуратуре служба в органах и учреждениях прокуратуры прекращается при увольнении прокурорского работника. Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, прокурорский работник может быть уволен в связи с выходом в отставку и по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры в сл5^аях: а) достижения прокурорским работником предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры; б) прекращения гражданства Российской Федерации; в) нарушения Присяги прокурора (следователя), а также совершения проступков, порочащих честь прокурорского работника; г) несоблюдения ограничений, связанных со службой, а также возникновения других обстоятельств, предусмотренных соответственно статьей 11 и пунктом 3 статьи 21 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»; д) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну. Эта норма воспроизводит положение, закрепленное в ст. 24 закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»'. Однако данный перечень представляется не полным, так как не отражает специфику и предназначение прокурорских органов. В силу этого необходимо расширить список оснований для прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры. Дополнительно к изложенному представляется важным добавить специальные основания, непосредственно касающиеся высшего должностного лица прокуратуры. Полномочия главы органов прокуратуры прекрашаются ввиду: 1) истечения срока его полномочий; 2) личного письменного заявления Генерального прокурора РФ об отставке до истечения срока его полномочий. Кроме того, необходимо увеличить перечень оснований, в силу которых прекращается служба в органах и учреждениях прокуратуры: 1) вынесение
187 обвинительного приговора, вступившего в законную силу; 2) признание прокурора (следователя) безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу; 3) объявление прокурора (следователя) умершим решением суда, вступившим в законную силу; 4) смерти прокурора (следователя). Полномочия прокурора (следователя) могут быть прекращены также ввиду его неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени (не менее десяти месяцев подряд) исполнять обязанности. К числу особенностей правового статуса главы органов прокуратуры относиться институт отставки. В соответствии с Законом о прокуратуре право на выход в отставку имеют прокуроры и следователи органов прокуратуры. Основаниями отставки являются: а) выход на пенсию; б) несогласие с решениями или действиями государственного органа или вышестоящего руководителя. Отставка главы органов прокуратуры, признается принятой после принятия решения об этом Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 43 Закона о прокуратуре). В трудовой книжке прокурорского работника производится запись о его последней должности с указанием «в отставке». Лица, уволенные из органов и учреждений прокуратуры, имеюшие стаж работы в системе прокуратуры не менее 20 лет, за исключением лиц уволенных по порочащим их основаниям, имеют право носить форменное обмундирование. Следует отметить, что закон не распространяет особый порядок уголовного судопроизводства на прокуроров и следователей, полномочия которых прекращены в связи с увольнением из органов прокуратуры. Вместе с тем в целях обеспечения независимости деятельности прокуроров и следователей представляется целесообразным повысить в законодательном порядке уровень гарантий бывшим работникам прокуратуры по аналогии с судьями, пребывающими в отставке. Однако эти гарантии не должны распространяться, на лиц уволенных из органов прокуратуры за совершение 188 Проступков, порочащих честь прокурорского работника, или лишенных классного чина по приговору суда. В соответствии со ст. 43 Закона о прокуратуре предельный возраст нахождения прокурорских работников (за исключением научных и педагогических работников) на службе в органах и учреждениях прокуратуры — 60 лет. Однако может возникнуть ситуация, когда лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ, достигло предельного возраста нахождения на службе, а срок полномочий для главы органов прокуратуры не истек. В таком случае необходимо продление срока нахождения на службе для руководителя прокурорской системы до истечения срока полномочий. Это будет способствовать независимости и эффективности деятельности высшего должностного лица органов прокуратуры, более того законодатель допускает такое продление. В соответствии со ст. 43 Закона о прокуратуре, решением руководителя соответствуюш;его органа или учреждения прокуратуры допускается продление срока нахождения на службе работников, достигших предельного возраста и занимающих должности, указанные в статьях 14 (в отношении Генерального прокурора), 15 и 16 Федерального Закона о прокуратуре. Продление срока нахождения на службе работника, достигшего возраста 65 лет, не допускается. В связи с тем, что над главой органов прокуратуры нет вышестоящего руководителя, эти функции должны быть возложены на орган, назначивший его на должность, то есть Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента РФ. Институт правовой и социальной защиты прокурорских работников призван гарантировать создание условий для надлежащего выполнения ими служебных обязанностей, в том числе и для руководителя прокурорской системы. Прокуроры и следователи, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства. Это положение подтверждают нормы Уголовного кодекса Российской Федерации', в
189 соответствии с которым устанавливается уголовная ответственность за вмешательство в какой бы то форме в деятельность нрокурора, следователя. Также в уголовном порядке преследуется посягательство на жизнь прокурора, следователя, «совершенное в целях воспрепятствования законной деятельности указанных лиц, либо из мести за такую деятельность» (ст. 295 УК РФ). Под защитой находятся близкие родственники прокуроров и следователей, а в исключительных сл)^аях также иные лица, на жизнь, здоровье и имуш.ество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности прокуроров и следователей, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность. Также охраняется законом и имущество указанных лиц. Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров и следователей определяются также Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»', а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Для обеспечения защиты прокуроров и следователей, их жизни и здоровья, сохранности их имущества органы, обеспечивающие безопасность, могут применять, с учетом конкретных обстоятельств, такие меры безопасности, как: личная охрана, охрана жилища и имущества; выдача оружия специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности; временное помещение в безопасное место; обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых прокуроров и следователях и т.д. В целях осуществления мер безопасности могут проводиться оперативно-розыскные мероприятия в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности». Кроме того, в прокуратуре Российской Федерации создана слз^жба обеспечения собственной безопасности и физической защиты работников. В силу закона «О государственной охране»^ Генеральному прокурору Российской Федерации предоставляется персональная охрана.
2 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594. 190 специальная связь и транспортное обслуживание, а также информация об угрозе его безопасности. Прокуроры и следователи имеют право на постоянное ношение и хранение предназначенного для личной защиты боевого ручного стрелкового оружия и специальных средств, а также на применение их в порядке, установленном Федеральным Законом «О милиции». Типы и модели указанного оружия и порядок его приобретения органами прокуратуры устанавливаются Правительством Российской Федерации'. В качестве мер социальной защиты установлено, что прокуроры и следователи подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму, равную 180-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания. Денежное содержание прокурорских работников состоит из должностного оклада; донлат за классный чин, выслугу лет, особые условия службы (в размере 50 процентов должностного оклада); доплат за сложность, напряженность и высокие достижения в труде (в размере до 50 процентов должностного оклада); процентных надбавок за ученую степень и ученое звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям, почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации»; денежного поощрения (премии) по итогам работы за квартал и год; иных выплат, предусмотренных законами и другими нормативными актами. Следует отметить, что денежное вознаграждение руководителю прокурорской системы устанавливается Президентом РФ. Кроме этого, законом предусмотрены иные меры материального и социального обеспечения прокурорских работников. В силу ст. 54 Закона о прокуратуре все изложенное распространяется и на главу органов прокуратуры. Па основе этого следует указать, что Генеральный прокурор РФ это высщее должностное лицо федеральной государственной службы, которое возглавляет систему прокуратуры РФ и руководит ею, наделено всей полнотой
191 функций и полномочий по выполнению задач, возложенных на прокуратуру, и несет ответственность за их выполнение. Таким образом, можно сделать вывод, что правовой статус Генерального прокурора Российской Федерации не только включает в себя совокупность прав и обязанностей, предоставленных государством высшему должностному лицу прокурорской системы. В содержание правового статуса главы органов прокуратуры кроме этого, необходимо включать несколько элементов: первый - характеризует порядок назначения; второй — порядок прекращения деятельности; третий элемент содержит характеристику компетенции субъекта, а также порядок и способы ее реализации. Также следует рассматривать особенности правового положения главы органов прокуратуры, отличающие его от других публичных субъектов - носителей государственной власти. Представляется, что такой подход позволит исследовать правовое положение руководителя прокурорской системы более целостно и всесторонне. Кроме того, это в свою очередь, дает возможность отойти от «узкого» толкования правового статуса Генерального прокурора РФ, и провести исследование обозначенной правовой категории в максимально широком аспекте, а также обозначить к анализу глубокий пласт теоретических и практических проблем, разрешение которых обусловлено тем, что правовой статус главы прокурорской системы есть часть правового положения органов прокуратуры вообще, как структурно-иерархического государственного образования, призванного обеспечивать законность и правопорядок. 192 ЗАКЛЮЧЕНИЕ При исследовании правового статуса Генерального прокурора Российской Федерации, с учетом истории развития правового положения руководителя прокурорской системы, формирования законодательства, анализа юридической литературы и нормативного материала автором вьщелены и охарактеризованы некоторые проблемы в указанной сфере, а также приведены и обоснованы пути их возможного решения. Основными выводами, обоснованными в данном диссертационном исследовании, являются: 1) На основе анализа предыстории органов прокуратуры отмечается, что попытки некоторых авторов найти аналоги прокуратуры в истории России до начала XVIII века являются не убедительными, так как определенными контрольно-надзорными функциями обладают все вышестоящие органы и должностные лица по отношению к подчиненным, однако в России XVII в. господствовал принцип единства и неделимости власти не только в центре, но и на местах. Только с восшествием на престол Петра I начинаются попытки не только реформирования государственного аппарата и создания единого централизованного государства, но и учреждения надзорно-контрольных органов, таких как фискалат во главе с обер-фискалом, а в последствии и специально создаваемых должностей для надзора за высшим правительственным органом: таких как генерал-ревизор, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате способных действительно следить за вновь учреждаемыми структурами. Однако делается вывод о том, что вновь созданные контрольно-надзорные должности не имели четкой правовой регламентации их прав и обязанностей, а иногда и подчиненных, что приводило к снижению эффективности их деятельности и впоследствии к их упразднению. И только с образованием в 1722 году прокуратуры во главе с Генерал-прокурором появляется система органов способных следить за исполнением законов. 193
2)
На
основе изучения истории органов прокуратуры России и статуса
3)
На
основе изучения истории правового статуса руководителя органов Однако после смерти Петра I органы прокуратуры практически были ликвидированы, а должность Генерал-прокурора оставалась номинальной и только с восществием на престол императрицы Елизаветы происходит восстановление прокуратуры и должности Генерал-прокурора. Однако в деятельности главы органов прокуратуры на протяжении XVIII века все больше начинает проступать министерское начало. То есть на него возлагаются сугубо управленческие функции, которые со временем не только возросли, но встали вровень и даже в чем-то выше, чем надзорные. Не называясь министром, он являлся таковым по существу, соединяя полномочия министров юстиции, финансов, внутренних дел, государственного контроля и др. Делается вывод о том, что расщирение власти Генерал-прокурора и наделение его исполнительно-распорядительными функциями сказывалось на его собственно надзорных полномочиях, и этим его положение упрочивается. Нри этом, продолжая сохранять за собой обязанности руководителя прокурорской системы. Генерал-прокурор все чаще выступал, как руководитель 194 других ведомств, а надзор становился для него не главной задачей, а лишь одной из функций министерской власти. Таким образом, происходила все большая централизация исполнительной власти на путях к созданию министерств. Это подтвердил Манифест Александра I о создании министерств, который объединил должность Генерал-прокурора с вновь созданной должностью министра юстиции.
4)
На основе исследования правового
статуса руководителя органов Тем не менее, судебные уставы, сохранив некоторые основные принципы устройства прокуратуры, существенно изменили и повысили роль прокурорского надзора. Новая прокуратура в значительной мере заимствовала опыт западноевропейской юридической теории и практики. В результате судебной реформы стала создаваться по существу новая прокуратура - и по своей структуре, и по функциям. Характерно, что утверждение законности сопровождалось упразднением общего надзора прокуратуры. Нз надзорной власти она превратилась главным образом в обвинительную, т.е. функции прокуратуры были ограничены судебно-следственной областью с целью повыщения эффективности ее работы.
5)
Анализ истории прокуратуры
советского периода позволил сделать 195 дореволюционной прокуратурой, являются не обоснованными. Представляется правомерным рассматривать создание советской прокуратуры как попытку интегрирования функций дореформенной и пореформенной российской прокуратуры, в том числе и в вопросах касающихся правового статуса главы органов прокуратуры.
7)
На
основе исторического исследования делается вывод о том, что
8)
Делается вывод, о том, что правовой статус Генерального прокурора
9)
На основании анализа
конституционного статуса Генерального
10)
На основе анализа Постановления
Конституционного Суда от 1 196 учитывает общепризнанного принципа (правой аксиомы) толкования права в сфере публичных отношений — «а fortiory» (кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему). Субъект, обладающий правом освобождения Генерального прокурора от должности, имеет право и на меньшее - отстранение от должности на период расследования. Представляется обоснованным законодательно закрепить, что право отстранения от должности главы органов прокуратуры принадлежит только Совету Федерации РФ. Тем более Конституционный Суд РФ в данном постановлении указал, что не исключается право законодателя на основе Конституции РФ и с учетом правовых позиций, изложенных в постановлении Суда, создать и иные механизмы отстранения от должности Генерального прокурора РФ на период расследования.
11)
Подчеркивается необходимость
закрепления в Конституции РФ . прокуратуре».
12)
На основании анализа действующего
законодательства проводится
13)
Делается вывод о закреплении в
действующем законодательстве
14)
Аргументируется вывод
о необходимости улучшения 197
15)
Изучение процессуального законодательства позволило сделать вывод
16)
На
основе анализа особенностей правового положения главы органов 17) Изз^ение действующего порядка привлечения главы органов прокуратуры к уголовной ответственности позволило сделать вывод о том, что данная процедура не является безупречной, и требует включения в нее Совет Федерации и назначаемого им исключительно на период такой проверки или расследования независимого прокурора. Кроме того, предлагается закрепить также в законодательстве порядок привлечения руководителя прокурорской системы и к административной ответственности, так как действующее законодательство не определяет четкую процедуру таких действий. 19) На основе анализа институтов приостановления и прекращения полномочий прокурорских работников, делается вывод, что законодательство о прокуратуре не закрепляет четких оснований для прекращения полномочий, а такой институт, как приостановление полномочий не используется в законе «О прокуратуре РФ». Указывается, что институт приостановления и прекращения полномочий необходим для самостоятельного осуществления функций возложенных, как на руководителя прокурорской системы, так и на других прокурорских работников, а также нужен для исключения возможности угрозы освобождения от должности, кроме как по причине неспособности выполнять свои обязанности или за поведение, делающее его не соответствующим занимаемой должности. 20) Исследуется порядок отставки прокурорских работников. Отмечается недостаточное закрепление в законе перечня оснований для выхода в отставку прокуроров и следователей. Указывается, что закон не распространяет особый 198 порядок уголовного судопроизводства на прокуроров и следователей, полномочия которых прекращены в связи с увольнением из органов прокуратуры. Вместе с тем в целях обеспечения независимости деятельности прокуроров и следователей представляется целесообразным повысить в законодательном порядке уровень гарантий бывшим работникам прокуратуры по аналогии с судьями, пребывающими в отставке. Однако эти гарантии не должны распространяться, на лиц уволенных из органов прокуратуры по порочащим их основаниям. 21) На основе анализа институтов правовой и социальной защиты прокурорских работников, делается вывод, что, данный институт призван гарантировать создание условий для надлежащего выполнения ими служебных обязанностей, в том числе и для руководителя прокурорской системы. В связи с этим, автором предлагаются соответствующие предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство (см. приложение № 2), направленное на дальнейщее соверщенствование правового статуса Генерального прокурора Российской Федерации и органов прокуратуры в целом. 199 Список использованных нормативных актов и литературы Нормативные акты 1. Конституция Российской Федерации.
2.
Федеральный Конституционный закон «О Конституционном Суде
3.
Федеральный Конституционный закон «Об арбитражных судах в
4.
Федеральный Конституционный закон «Об Уполномоченном по правам
5.
Федеральный Конституционный закон «О чрезвычайном положении» от
6.
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997
7.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07. 1998. № 145-ФЗ. В
8.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001. 200
9.
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197- ФЗ. В
10.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
11.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от
12.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.
13.
Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 01.12. 1960. (Ведомости ВС
14.
Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 11.06.1964. (Ведомости
15.
Закон «О
прокуратуре СССР» от ЗОЛ 1.1979. (Ведомости ВС СССР. 1979.
16.
Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР» от 08.07.1981 № 976. В
17.
Федеральный закон «О милиции» от 18.04.1991 № 1026-1. В редакции
18.
Федеральный Закон Российской Федерации «О прокуратуре РФ» от 201
19.
Федеральный закон Российской Федерации «О статусе судей
в
20.
Федеральный закон Российской Федерации «О статусе депутата Совета
21.
Федеральный закон Российской Федерации «О федеральной службе
22.
Федеральный закон Российской Федерации «О государственной защите
23.
Федеральный закон Российской Федерации «Об общественных
24.
Федеральный закон Российской Федерации «Об основах государственной
25.
Федеральный закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной 202 26. Федеральный закон Российской Федерации «О внешней разведке» от
10.01.1996
№-5 ФЗ. В редакции Федерального
закона 30.06.2003 №-86 ФЗ.
27.
Федеральный закон Российской Федерации «О профессиональных
28.
Федеральный закон Российской Федерации «О государственной охране» 29. Федеральный закон Российской Федерации «О судебных нриставах» от
21.07.1997
№ 118-ФЗ. В редакции
Федерального закона от 07.11.2000. 30. Федеральный закон Российской Федерации «О борьбе с терроризмом» от
25.07.1998
№ 130-ФЗ. В редакции Федерального
закона от 30.06.2003 № 86-
31.
Федеральный закон «О ведомственной охране» от 14.04.1999 №-77 ФЗ.
32.
Федеральный закон Российской Федерации «О противодействии
33.
Федеральный закон Российской Федерации «О нротиводействии
34.
Указ
Президента Российской Федерации об утверждении инструкции «О 203
35.
Указ Президента Российской Федерации «О квалификационных
36.
Указ
Президента Российской Федерации об утверждении положения «О
37.
Указ
Президента Российской Федерации «О присвоении классного чина
38.
Указ
Президента Российской Федерации «Об утверждении положения о
39.
Указ
Президента Российской Федерации «О полномочном представителе
40.
Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении
41.
Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ «О Регламенте Совета
42.
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 03.01.1996. № 204
43.
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 09.08.1996 №
44.
Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 69, МВД РФ
45.
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 25.12.1997 № 46. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.06.1998 №
44
«О порядке проверки сообщений
о правонарушениях, совершенных 47. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 08.07.1998 №
45
«О задачах органов прокуратуры по
взаимодействию со средствами
48.
Приказ Генерального прокурора
Российской Федерации от 03.08.1998 J 205
49.
Приказ Генерального прокурора
Российской Федерации от 30.10.1998 № г.)
50.
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 03.11.1999 J
51.
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации
52.
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.06.2002 №
53.
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 29.08.2003 J
54.
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.12.2003 №
55.
Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 10.04.1995
56.
Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 23.06.1998 206 экстрадиции» (Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, М.,1999 г.)
57.
Указание Генерального прокурора
Российской Федерации от 10.09.2003
58.
Информационное письмо Генеральной Прокуратуры Российской
59.
Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской
60.
Письмо ВАС С1-7/уп-1270, Генеральной прокуратуры РФ № 8-26-03 от
61.
Соглашение между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и
62.
Соглашение между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и 207 Судебная практика
1.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10
2.
Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2
3.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1
4.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 208 5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от
04.03.1999
N 31-0 «По ходатайству
Генерального прокурора РФ о 6. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от
05.07.2000
N 150-О «По ходатайству Генерального
прокурора Российской
7.
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от
8.
Решение Верховного Суда Российской Федерации № ГКПИ-98-798 от 209 Литература
1.
Актуальные проблемы прокурорского надзора. Выпуск 2. Органы 2. Артамонова Е. Новый ГПК: статус прокурора // Законность. 2003. № 3.
3.
Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного
4.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник.
5.
Барщевский М. Подчинить Генеральную прокуратуру Министерству
6.
Басков В.И. История прокуратуры Российской империи. // Вест. Моск. 7. Басков В.И. Курс прокурорского надзора. М., 1998.
8.
Белкин А.А. Вопросы конституционности в деятельности прокуратуры:
9.
Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном
10.
Бессарабов В.Г. Прокуратура в зарубежных странах // Законность. 2000.
11.
Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы зарубежных стран.
12.
Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля РФ.
13.
Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе органов
государственного
14.
Бессарабов В.Г. Динамика становления и развития
Российской 210
15.
Бессарабов В.Г. Координация Российской прокуратурой деятельности
16.
Бессарабов В.Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1722-1864 гг.)
17.
Бессарабов В.Г. Пореформенная российская прокуратура (1864-1917 гг.)
18.
Бессарабов В.Г. Советская прокуратура (1922-1991 гг.) //
Журнал
19.
Бессарабов В.Г. Постсоветская российская прокуратура //
Журнал
20.
Бессарабов В. Г. Правозащитная деятельность Российской прокуратуры 21. Бойков А.Д. Третья власть в России. М., 2002.
22.
Бойков А., Скворцов В., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса
23.
Бородин СВ., Кудрявцев В.Н. О судебной власти в России // Государство
24.
Валуйский В.И. О некоторых проблемах прокурорского надзора
в
25.
Веретенников В.И. Очерки истории Генерал-прокуратуры в
России
26.
Велиев И.В. Организация
деятельности органов прокуратуры
27.
Власихин В. Независимый прокурор как блюститель
правовой 28. Викторский СИ. Русский уголовный процесс. Учебное пособие. М., 1997. 211
29.
Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов
Советского 30. Галузо В.Н. Функции нрокуратуры // Прокурорский надзор. М., 2004.
31.
Гошуляк В.В. Исторический очерк развития нрокуратуры
как
32.
Горшенева П.А., Воронцова Л.П., Эйсман А.А.
Компетенция
33.
Градовский А.Д. Высшая администрация России
XVIII
столетия и 34. Гредингер Ф. Прокурорский надзор за 50 лет. Пг., 1915.
35.
Даев
В.Г., Марщунов М.И. Основы теории прокурорского надзора. Л.,
36.
Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом.
37.
Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры // Автореф. дисс. ...
38.
Доля
Е. Закон об оперативно-розыскной деятельности // Российская
39.
Елизаров А.Б. Роль и место прокурорского надзора в триаде властей //
40.
Еременко В. Око государево - око Президента? // Российская газета. 1993 . 41. Ерошкин П.П. История государственных учреждений дореволюционной России. Учебник для вузов. М., 1983.
42.
Женетль С.З. Некоторые вопросы прокурорского надзора // Российский
43.
Жуйков В. Гражданский процессуальный кодекс РФ: решение коллизий // 212
44.
Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры.
45.
Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Под сенью русского орла. Российские
46.
Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Неизвестная Фемида. Документы, события,
47.
Звирбуль В.К. Перспективы развития прокурорского надзора в правовом
48.
Иванов П. Опыт биографий генерал-прокуроров и министров юстиции.
49.
История законодательства СССР и РСФСР по уголовному процессу и
50.
Казанцев СМ. Манифест 8 сентября 1802 г. об учреждении министерств
51.
Казанцев СМ. Изменения в системе прокурорского надзора после 52. Казанцев СМ. История царской прокуратуры. СПб., 1993
53.
Казанцев СМ. Дореволюционные юристы о прокуратуре (сборник
54.
Кобзарев Ф.М. Новое в правовом регулировании
деятельности
55.
Кобзарев Ф.М. Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его
56.
Кобзарев Ф.М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы
57.
Кожевников О.А., Кравчук В.В. Краткие разъяснения к Федеральному 213
58.
Кожевников О.А. История прокурорского надзора за законностью
59.
Козлов А.Ф. О сущности прокурорского надзора в СССР // Вопросы
60.
Козлов А.Ф. Компетенция прокуратуры и организация ее
работы.
61.
Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая
62.
Королев Г.Н. Прокуратура Российской Федерации в период правовой
63.
Клочков М.В. Генерал-прокуроры при Павле
I
//
Журнал Министерства
64.
Клочков В., Рябцев В. О функциях прокуратуры // Социалистическая
65.
Клочков В.В. Методологические вопросы организации и деятельности
66.
Клочков В.В. О конституционной законности // Конституционная 67. Ключевский В.О. Мысль. М., 1989. Т. 4
68.
Комментарий к Закону о прокуратуре СССР / Под ред.
A.M.
Рекункова.
69.
Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской
70.
Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской
71.
Конституции зарубежных стран. Учебное пособие / Сост. В.В. Маклаков. 214
72.
Конституционная законность: предпосылки и реальность. Сборник 73. Конституции государств - участников СНГ. М., 1999. 74. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992.
75.
Коробейников Б.В. Основные понятия прокурорского надзора // Вопросы
76.
Костенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме //
77.
Кулагин П. Прокуратура должна стать органом президентской власти //
78.
Лазарев Б.М. Компетенция органов государства // Советское государство 79. Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 45.
80.
Ломовский В.Д. К вопросу о концепции прокурорского
надзора.//
81.
Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская
82.
Ломовский В.Д. О понятии и значении прокурорского
надзора в
83.
Марков П.А. О прокурорском надзоре в гражданских делах // Журнал 84. Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорное право. СПб., 1991.
85.
Материалы международного семинара: Роль Российской прокуратуры в
86.
Мелкумов В.Г. Деятельность прокуратуры: функции, задачи, основные
87.
Мельников Н.В. Конституционные основы организации и деятельности 215 88. Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. №. 2.
89.
Мельников Н.В. Прокурорский надзор — самостоятельная форма
90.
Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность: Правовые средства
91.
Министерство юстиции за сто лет 1802-1902. Исторический очерк. М.,
92.
Муравьев. Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности:
93.
Настольная книга прокурора / Под ред. СИ. Герасимов М..: НРШ
94.
Николаева Л. Прокуратура и законность в советском государственном
95.
Николаева Л.А. Надзор прокуратуры: Проблемы теории и практики // 96. Новиков С.Г. Прокурорская система в СССР. М., 1977. 97. Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2004. 98. О прокурорском надзоре // Судебные уставы 1864 года. СПб., 1866.
99.
Органы прокуратуры Российской Федерации и Соединенных Штатов 100. Орлов Ю. «Сей чин яко око наше» // Законность. 1992. № 2.
101.
Орлов Ю. «Имея единственную пользу отечества и справедливость в
102.
Орлов Ю. «Взыскатели по преступлениям и защитники невинности» // 216
103.
Орлов Ю. «Руководствуются своим убеждением и
законом» // 104. Орлов М. Нет прокуратуры - нет проблемы? // Законность. 2003. № 1.
105.
Осипян С.С.
Государственно-правовая природа и место органов 106. Павел I и последний // Профиль. 2000. № 32.
107.
Петровский С.А. О Сенате в царствование Петра Великого. М., 1875.
109.
Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу
110.
Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития па переходный 111. Прокуратура Санкт-Петербурга: Исторический очерк. СПб., 1997.
112.
Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в 113. Прокурорский надзор СССР / Под ред. Б.А. Галкина. М., 1982.
114.
Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. Чувилева А.А.
115.
Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред.
116.
Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум / Под ред. Ю.Е.
117.
Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А.Я. Сухарева. М.,
118.
Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.А.
119.
Прокурорский надзор: прошлое, настоящее и будущее // Российская 217
120.
Прокуратура в системе обеспечения законности в государственном 121. Протопопов А.Л. Функции прокуратуры // Правоведение. 2000. № 6.
122.
Работа судов
Российской Федерации в 2003 году // Российская юстиция. — 123.Розенфельд В.Г., Фролов А.В. О функциях и организации деятельности нрокуратуры // Журнал российского права. 1999. № 2.
124.
Розенфельд В.Г. Российское государство и нравовая система. Воронеж.,
125.
Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история,
126.
Рохлин В.И., Сыдорук И.И. Прокурорский надзор: защита прав человека.
127.
Рябцев В.П. Функции и направления органов нрокуратуры // Российский
128.
Рябцев В.П. Функции и нанравления деятельности органов нрокуратуры
129.
Российское законодательство Х-ХХ веков / Отв. ред. А.Г, Маньков. М.,
130.
Российское законодательство Х-ХХ веков / Отв. ред. В.В. Виленский. М.,
131.
Савенков А.П. Военная прокуратура: история и судьбы.
СПб.:
132.
Савицкий В.М. Кризис прокурорского надзора // Социалистическая
133.
Сафонов А.П. О функциях прокурорского надзора // Прокурорский 218
134.
Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М.,
135.
Скворцов К.Ф. Функции и цели системы органов прокуратуры
//
136.
Скворцов К.Ф. Становление правового государства в Российской
137.
Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры
138. Скуратов Ю.И. Новое в законе о прокуратуре // Законность. 1996. №. 4. 139. Случевский В. Учебник русского уголовного процесса. СПб., 1913. 140. Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. 141. Советская прокуратура. История и современность. М., 1977.
142.
Советская прокуратура: Сборник документов / Отв. ред. С.А. Шишков,
143.
Соловьев А.Б., Токарева М.Е. Проблемы координации борьбы с
144.
Степина Л. Проект ГПК РФ и роль прокурора в
гражданском
145.
Стуканов А.П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами 146. Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003. 147. Сухарев А.Я. Историческая судьба Российской прокуратуры. М., 2000.
148.
Сухарев А.Я. Державное «око» в осаде: К вопросу о
реформе 149.Тадевосян. B.C. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. 219
150.
Титова А.А. Актуальные проблемы участия прокурора в современном
151.
Тарасов
A.M.
Обеспечение эффективного взаимодействия и координации 152.ТОЧИЛОВСКИЙ В.Н. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. - 1990. № 9. 153.Тришина Е.Г. Пересмотр решений и определений мировых судей в апелляционном порядке: Гражданский процесс России / Под ред. М.А. Викут. М., 2004. 154. Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1996.
155.
Хрестоматия по истории отечественного государства и права. 1917-1991 156. Чельцов-Бебутов М.А. Курс уголовно-процессуального права. СПб., 1995.
157.
Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4.
159.
Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за
160.
Шалумов М. Система функций российской прокуратуры. Кострома., 161.Яровиков К.Ю. Падзорная функция прокуратуры: история и проблемы развития // Государство и право. 1999. №11. 162. Ястребов В.Б. Надзор за исполнением законов // Российский прокурорский надзор. М., 2002. 220 Приложение № 1. Генерал-прокуроры Российской Империи Ягужинский п. И. - 1722 - 1736; Трубецкой Н. Ю. - 1740 - 1760; Шаховский Я. П. - 1760-1761; Глебов А.И.-1761-1764; Вяземский А. А. - 1764 - 1792; Самойлов А.Н. - 1792 - 1796; Куракин А.Б. - 1796 - 1798; Лопухин П. В. - 1798 - 1799 и 1803 - 1810; Беклешов А. А. - 1799 - 1800 и 1801 - 1802; Обольянинов П.Х. - 1800 - 1801; Державин Г. Р. - 1802 - 1803; Дмитриев И.И. - 1810 - 1814; Трощинский Д.П. - 1814 - 1817; Лобанов-Ростовский Д.И. - 1817 - 1827; Долгоруков А.А. - 1827 - 1829; Дашков Д.В. - 1829 - 1839; БлудовД.Н. - 1939; Панин В.Н.-1839-1862; Замятнин Д.Н. - 1862 - 1867; Урусов С.Н.-1867; Пален К.И.-1868-1878; Пабоков Д.Н. - 1878 - 1885; Манассеин Н.А. - 1885 - 1894; Муравьев Н.В. - 1894 - 1905; Акимов М.Г. - 1905 - 1906; Щегловитов И.Г. - 1906 - 1915; Хвостов А.А. - 1915 - 1916; Макаров А.А. - 1916; Добровольский Н.А. -1916-1917; Керенский А.Ф. - март-май 1917. Переверзев П.Н. - 1917; Ефремов И.Н-1917; Зарудный А.С. - 1917; Малянтович П.Н. - 1917. 221 Генеральные прокуроры Союза ССР Красиков А.П,, прокурор Верховного Суда СССР - 1924 -1933. После создания в 1933 г. прокуратуры СССР: Акулов П.А. - июнь 1933 - март 1935; Вышинский А.Я. — май 1935 - май 1939; Панкратьев М.И. - июнь 1939 - июль 1940; Бочков В.М. - август 1940 — ноябрь 1943; Горшенин К.П. - декабрь 1943 — февраль 1948; Сафонов Г.Н. — январь 1948 - июнь 1953; Руденко Р.А. — июль 1953 - февраль 1981; Рекунков A.M. - февраль 1981 - май 1988; Сухарев А.Я. - май 1988 - октябрь 1990; Трубин П.С. - декабрь 1990 - январь 1992. Генеральные прокуроры РСФСР Курский Д.И - 1922 - 1928; Крыленко П.В. - 1928 - 1931; Вышинский А.Я. - 1931 - 1933; Антонов-Овсиенко В.А. - 1934 - 1936; Рынков П.М.-1936-1938; Голяков И.В. — январь 1938 — апрель 1938; Панкратьев М.И. - май 1938 - июнь 1939; Волин А.А. — июль 1939 - август 1948; Баранов П.В. - декабрь 1948 - апрель 1954; Круглов А.А. - апрель 1954 - август 1963; Блинов В.М. - ноябрь 1963 - сентябрь 1970; Кравцов Б.В. - январь 1971 - апрель 1984; Емельянов С.А. - июнь 1984 — май 1990; Трубин П.С. - май 1990 - декабрь 1990. Генеральные прокуроры РФ Степанков В.Г. - февраль 1991 — октябрь 1993; Казанник А.П. - октябрь 1993 - март 1994; Пльюшенко А.П. - март 1994 - октябрь 1995; (исполняющий обязанности Генерального прокурора Российской Федерации); Скуратов Ю.И. октябрь 1995 - февраль 1999; Устинов В.В. - с марта 1999 и по настоящее время. 222 Приложение № 2. Предлоэюения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство: I. В Конституиию Российской Федераиии
1)
Часть первую статьи 93
Конституции следует изложить в
2)
Часть первую статьи 104 изложить в
следующей редакции: «Право
3)
Статью 129 закрепить в
отдельной главе, которую назвать 223 соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. 2. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. 3. Прокуроры субъектов Российской Федерации, а также иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации. 4. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным конституционным законом». 4) Часть вторую статьи 125 после слов «Высшего Арбитраж:ного Суда Российской Федерации» дополнить словами: «Генерального прокурора Российской Федерации». 5) Часть четвертую статьи 125 изложить в следующей редакции: «Конституционный Суд Российской Федерации по ж:алобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан по запросам судов и прокуратуры проверяет конституционность закона, примененного или подлеж;ащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом». П. В Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
1)
Статью 3 Закона озаглавить: «Правовые основы организации и
2)
Изменить содержание ч. 1 ст. 8 Закона, закрепив следующим 224 прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью и другими правонарушениями органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств, органов таможенной службы и других правоохранительных органов».
3)
В
статье 12 Закона закрепить требования, предъявляемые к
4)
В
статью 12 Закона добавить положение, которое фиксирует
5)
Также в статью 12 Закона необходимо добавить пункт, 225 Генерального прокурора РФ возбуждено уголовное дело, либо он привлечен в качестве обвиняемого по другому уголовному делу». 5) Статью 17 Закона изложить следующим образом: «1. Генеральный прокурор РФ обладает всей полнотой полномочий прокуратуры. 2. Генеральный прокурор: - руководит системой прокуратуры Российской Федерации; - издает обязательные для исполнения всеми сотрудниками органов и учрелсдений прокуратуры РФ приказы, указания, распорязкения, положения и инструкции, регулируюи^ие вопросы организации и деятельности прокуратуры и порядок реализации мер материального и социального обеспечения; - в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры; - обладает правом законодательной инициативы; - обладает исключительной компетенцией по возбуэкдению уголовного дела в отношении депутата Федерального Собрания РФ; судьи и иных специальных субъектов, а также по выполнению иных действий, отнесенных к его компетенции федеральными законами; - назначает на должность и освобож:дает от долж;ности прог^роров субъектов и приравненных к ним прокуроров, военных прокуроров, их заместителей, прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров; - иазиачает на должность и освобож:дает от должности директоров (ректоров) научных и образовательных учреж:дений системы прокуратуры РФ и их заместителей; - в установленном порядке присваивает классные чины и воинские звания сотрудникам органов прокуратуры; - представляет Президенту РФ кандидатуры для присвоения им высших классных чинов и воинских званий; - представляет сотрудников органов прокуратуры к награж:дению государственными наградами и присвоению почетных званий государства; - определяет порядок приобретения, хранения и ношеиия сотрудниками органов прокуратуры оруж:ия и боеприпасов; - осуществляет 226 иные полномочия, предоставленные ему законодательством. 3. Приказы и указания Генерального прокурора, затрагивающие права гразкдан или интересы других субъектов правоприменения, подлежат обязательному опубликованию. 4. Генеральный прокурор РФ несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры Федеральным законодательством».
6)
В
статье 42 Закона закрепить положение, которое фиксирует
7)
В
статью 42 Закона необходимо добавить полоэюение, которое 7) Дополнить статью 43 Закона специальными основаниями для 227 прекращения полномочий главы органов прокуратуры: «Полномочия Генерального прокурора Российской Федерации прекращаются ввиду: I) истечения срока его полномочий; 2) личного письменного заявления Генерального прокурора РФ об отставке до истечения срока его полномочий», а также увеличить перечень оснований, в силу которых прекращается служба в органах и учреждениях прокуратуры: «1) вынесение обвинительного приговора, вступившего в законную силу; 2) признание прокурора (следователя) безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу; 3) объявление npoi^popa (следователя) умершим решением суда, вступившим в законную силу; 4) смерти прокурора (следователя). Полномочия прокурора (следователя) могут быть прекращены также ввиду его неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени (не менее десяти месяцев подряд) исполнять обязанности». | ||||||||||||||||||||||||
| Спонсоры сайта: Институт глобалистики
и коммуникаций,
НИИ Европейского развития
|
|
|
Авторское право на тексты принадлежит их авторам, все тексты предоставлены только для ознакомления. |
