МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОМСКАЯ АКАДЕМИЯ

На правах рукописи

Степанов Алексей Владиславович

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО

ОБЕСПЕЧЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО

СТАТУСА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН (ПРАВИЛ

ПРЕБЫВАНИЯ В РФ)

Специальность 12.00.14. -административное право, финансовое право, информационное право

 

Диссертация

на соискание учёной степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, доцент

Телегин А.С.

Омск 2003

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение................................................................................................. 3

Глава I. Общая характеристика административно-правового статуса иностранцев

§1. Понятие и содержание административно-правового

статуса иностранцев....................................................................... 16

§2. Право иностранных граждан на свободу передвижения,
выбор места жительства и пребывания в Российской
Федерации....................................................................................... 55

Глава П. Деятельность органов внутренних дел

по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации

§1. Компетенция органов внутренних дел в сфере
обеспечения административно-правового статуса
иностранцев.................................................................................... 97

§2. Организация работы органов внутренних дел по
обеспечению административно-правового статуса
иностранных граждан.................................................................. 116

§3. Взаимодействие органов внутренних дел с иными
субъектами при обеспечении административно-
правового статуса иностранных граждан................................. 138

Заключение........................................................................................ 160

Список использованной литературы......................................... 163

Приложения....................................................................................... 194

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Одной из закономерностей пе­реживаемого Российской Федерацией периода являются более тесные и открытые связи с зарубежными странами. Расширение торгово-экономических, научно-технических, культурных и иных международных связей способствует увеличению числа иностранных граждан, прибываю­щих в нашу страну. Упрощение порядка въезда иностранных граждан и их передвижения по территории России способствовало активизации контак­тов на личной основе (визиты по частным приглашениям родственников и знакомых, увеличение числа студентов и учащихся из других стран, рост количества лиц, работающих по межведомственным соглашениям, расши­рение связей российских предприятий с различными зарубежными фирма­ми).

Так, в 1995 году на территорию России въехало по частным делам более 91 тысячи иностранных граждан, а в 2002 году - свыше 95 тысяч. Въехавших в РФ иностранцев по служебным, общественным, торговым делам и в качестве туристов зарегистрировано в 1995 году - 922 тысячи, в 2002 - 2 млн. 50 тысяч человек. Всего на территории Российской Федера­ции, постоянно проживающих иностранцев находилось в 1995 году - 2400, в 2002 году - более 4000 человек.

После распада СССР, проблемный характер для России, приобрела миграция населения из стран - участников СНГ и Балтии. Многие из ми­грантов стали беженцами и вынужденными переселенцами, но достаточно многочисленная часть из них находится на территории РФ незаконно.

В настоящее время, по оценкам экспертов, в России находятся от трех до пяти миллионов иностранных граждан и лиц без гражданства, пра­вовой статус которых не определен. Очевидно, что такое количество ино­странцев, находящихся на территории нашей страны, составляют группу

повышенного криминогенного риска, так как многие из них не имеют дос­таточных средств для существования, что толкает их на совершение раз­личных проступков.

По результатам исследования, проведенного автором, установлено, что ими совершается большое количество административных правонару­шений, среди которых наиболее характерными являются: проживание без документов или по недействительным документам, несоблюдение уста­новленного порядка регистрации, уклонение от выезда из РФ по истечении разрешенного срока пребывания, а также несоблюдение правил транзитно­го проезда через территорию России. В течение 2001 года в РФ за эти и другие правонарушения к административной ответственности привлечено более 560 тысяч иностранных граждан, в 2002 году - более 600 тысяч.

Значительно возросло применение в отношении иностранцев такой принудительной меры, как административное выдворение за пределы Рос­сийской Федерации. Так, за период времени с 1992 по 2002 годы, количе­ство выдворенных из России возросло в 20 раз с 1071 до 20980. Из них под конвоем - в 23 раза (150 - в 1992 году и 3450 - в 2002 году).

Постоянно растет количество преступлений, совершаемых ино­странцами. В 2002 году на территории РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства совершено более 33 тысяч преступлений, что на 4,5% больше, чем за аналогичный период 2001 года.

В свете этого важнейшим моментом в определении правового стату­са иностранных граждан в РФ на современном этапе является активизация нормотворчества, выразившаяся в принятии в 2002 году основополагаю­щих федеральных законов «О гражданстве Российской Федерации»¹ и «О правовом положении  иностранных граждан  в Российской  Федерации»²,

¹  Федеральный закон от 31 мая 2002г. «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ - 2002. - №22. -
Ст.2031.

²  Федеральный закон от 25 июля 2002г. (в ред. ФЗ от 30 июня 2003 г.) «О правовом положении ино­
странных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3032; 2003. - №27. - Ст. 2700

определяющих общие принципы пребывания иностранцев в России и ос­новы деятельности государственных органов и учреждений по контролю за иностранными гражданами в Российской Федерации.

Круг государственных органов, обеспечивающих административно-правовой статус иностранцев достаточно широк и разнообразен. К ним от­носятся, например, Комиссия и Управление по вопросам гражданства при Президенте России, Правительство РФ, ФСБ, МВД, МИД, органы проку­ратуры, министерство РФ по налогам и сборам и некоторые другие'.

Важным звеном действующей в России системы государственного контроля за пребыванием иностранцев на территории страны, являются органы внутренних дел к основным задачам которых, в рассматриваемой сфере относятся: организация работы по регистрации иностранных граж­дан, пребывающих на территории РФ, выдаче им документов на право жи­тельства, оформлению документов и разрешений на въезд в РФ и выезд из Российской Федерации, контролю за соблюдением установленных правил пребывания; осуществление мер по привлечению иностранной рабочей си­лы на территорию Российской Федерации.

Обеспечение административно-правового статуса иностранных гра­ждан - комплексная проблема, требующая координации и взаимодействия всех государственных органов и общественных формирований, призван­ных ее решать. Однако отсутствие до настоящего времени четкой и понят­ной концепции государственной политики Российской Федерации в отно­шении неграждан России, а также совершенной нормативной базы, значи­тельно снижают эффективность работы заинтересованных органов в ука­занной области (так в целях реализации положений Федерального закона от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в РФ»

¹ См.: Соловей Ю.П., Черников ВВ. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». - М.. 2001.-С. 133-134.

только Правительству Российской Федерации необходимо разработать и принять около тридцати постановлений).

Отдельные вопросы правового статуса иностранцев и организацион­ные основы деятельности ОВД по контролю за пребыванием иностранных граждан в РФ исследовались в трудах A.M. Арбузкина, ММ. Богуславско­го, С.Г. Верещагина, Л.Н. Галенской, Ю.В. Герасименко, Ю.А. Дмитриева, II.П. Ерилина, И.Б. Кардашовой, К.А. Корсика, М.Н. Кузнецова, А.В. Ку­ракина, О.Ф. Мураметса, И.А. Назаровой, Б.И. Нефедова, А.А. Рубанова, Ю.П. Соловья, М.А. Шарипова, В.Д. Яворского и других авторов.

Однако, комплексное исследование административно-правового ста­туса иностранных граждан (особенно роль органов внутренних дел в реа­лизации иностранцами права на свободу передвижения, выбор места жи­тельства и пребывания в Российской Федерации) не проводилось.

Указанные обстоятельства, а также недостаточная теоретическая разработанность и большая практическая значимость деятельности орга­нов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранцев, обусловили актуальность выбранной темы.

Объектом исследования являются общественные отношения, воз­никающие в связи с деятельностью органов внутренних дел, их служб и подразделений, направленной на обеспечение прав, свобод и обязанностей иностранных граждан, урегулированных нормами административного пра­ва.

Предметом исследования - нормативные правовые акты и отдель­ные нормы, регулирующие административно-правовой статус иностран­ных граждан в РФ, компетенцию и организацию деятельности органов внутренних дел по контролю за пребыванием иностранцев на территории России.

Целью исследования - разработка и обоснование теоретических и практических выводов, предложений и рекомендаций по совершенствова-

нию правового регулирования и организации практической деятельности служб и подразделений ОВД, обеспечивающих административно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации.

Для достижения этой цели в диссертации решаются следующие ос­новные задачи.

1)               определение понятия «иностранец», классификаций и содержа­
ния административно-правового статуса иностранных граждан;

2)       исследование права иностранных граждан на свободу передви­
жения, выбор места жительства и пребывания в РФ;

3)       проведение сравнительно-правового анализа нормативной базы,
регулирующей административно-правовой статус иностранцев, выявление
имеющихся в этой сфере пробелов и иных недостатков;

4)       разработка  предложений   по  совершенствованию   нормативных
актов, регулирующих правовое положение иностранных граждан;

5)       определение  места и роли  органов  внутренних дел  в системе
субъектов, обеспечивающих административно-правовой статус иностран­
цев;

6)       исследование организации и функционирования служб и подраз­
делений ОВД, контролирующих пребывание иностранцев в РФ, их взаи­
модействия  с  иными  субъектами,  обеспечивающими   административно-
правовой статус иностранных граждан.

Методология и методика исследования. Проведенное исследова­ние опирается на методологию и теорию познания философии, общей тео­рии и социологии права. Основные вопросы освещаются с учетом совре­менных достижений теории управления, конституционного, администра­тивного права и административной деятельности органов внутренних дел. Кроме того, были использованы научные методы комплексного системно­го изучения явлений и процессов, частные и специальные методы научного познания   (формально-юридический,    сравнительно-правовой,    историче-

ский, системно-структурный), а также логические операции (анализ и син­тез, индукция и дедукция).

Основной информационной базой исследования явилось ранее дей­ствовавшее и современное международное и российское законодательство, нормативные акты субъектов Российской Федерации, научные труды и публикации отечественных и зарубежных авторов, материалы социологи­ческих исследований (опроса, анкетирования и др.), периодической печати, личные наблюдения соискателя. В ходе подготовки диссертации проведен опрос более ста сотрудников паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел и около двухсот сотрудников других служб и подразделе­ний ОВД Пермской и Кировской областей, а также Коми-Пермяцкого ав­тономного округа. Было изучено свыше пятидесяти материалов об остав­лении на постоянное проживание в РФ иностранцев и лиц без гражданства, более сорока дел об административном выдворении за пределы России, двухсотпятидесяти материалов по делам об административных правона­рушениях, связанных с иностранными гражданами. При подготовке дис­сертации использовалась практика применения законодательства в городе Москве, Пермской, Свердловской, Омской и Челябинской областях, кроме того, использованы результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.

Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследо­вании теоретических и практических аспектов организационно-правового обеспечения деятельности ОВД по контролю за пребыванием иностранных граждан в РФ.

Впервые проведен анализ работы органов внутренних дел в сфере реализации иностранцами права на свободу передвижения, выбора места жительства и пребывания в России.

Обоснована возможность создания самостоятельного федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы миграционной по-

лиции. Сформулированы предложения по решению ряда вопросов, не дос­таточно урегулированных действующим законодательством, в частности, о введении единой таблицы классификаций виз; о разработке формализо­ванных бланков протокола о нарушении законодательства о правовом по­ложении иностранцев и апатридов и постановления по делу об админист­ративном правонарушении по этой категории дел; о расширении и детали­зации перечня оснований отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание и (или) вида на жительство, а также оснований депортации иностранцев из России.

Выдвигается ряд иных предложений по совершенствованию законо­дательства в сфере контроля за пребыванием иностранных граждан.

На защиту выносятся следующие основные положения.

1. Основываясь на различных по содержанию дефинициях, целесо­образно предложить универсальное понятие «иностранец», под которым, следует понимать физическое лицо, находящееся в определенной правовой связи с государством, но не являющееся его гражданином, состоящее в гражданстве (подданстве) другой страны.

Иностранцы, пребывающие на территории Российской Федерации, условно могут быть разделены на следующие группы:

-       иностранные граждане, не обладающие иммунитетами и привилегиями;

-       иностранные граждане, обладающие определенными  иммунитетами  и
привилегиями;

-       иностранные граждане, получившие убежище в России.

Административно-правовой статус иностранных граждан определя­ется гражданством, правосубъектностью, совокупностью прав, свобод и обязанностей иностранцев в их отношениях с органами исполнительной власти (в том числе ОВД), в сочетании с гарантиями их реализации и от­ветственностью за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанно­стей, урегулированных нормами административного права.

10

2.                 Права и свободы, предоставляемые иностранным гражданам на
территории России разнообразны по содержанию. Право на свободу пере­
движения, выбор места жительства и пребывания в пределах Российской
Федерации занимает особое место, так как во многом зависит от деятель­
ности органов внутренних дел.

3.                 Обоснование необходимости внесения изменений и дополнений в
Конституцию Российской Федерации и Федеральный закон «О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации» в части пре­
доставления иностранным гражданам права обращаться лично, а также на­
правлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные
органы и органы местного самоуправления.

4.                 Существующие в настоящее время правовые нормы, в соответст­
вии с которыми определены категории виз, выдаваемых иностранным гра­
жданам, недостаточно удобны для использования в практической деятель­
ности органов исполнительной власти (в том числе ОВД). Это позволяет
предложить новую редакцию статьи 25.1 Федерального закона « О порядке
выезда из РФ и въезда в РФ » которая бы содержала универсальную клас­
сификацию виз, предоставляемых заинтересованными органами исполни­
тельной власти РФ иностранцам при оформлении въезда в Россию, тран­
зитного проезда по территории Российской Федерации и выезда из РФ.

5.                 В целях недопущения незаконной миграции (особенно граждан
государств, входящих в СНГ), а также пресечения нелегального ввоза ору­
жия, наркотических средств и психотропных веществ целесообразно уста­
новление визового режима пересечения государственной границы Россий­
ской Федерации для граждан стран, входящих в Содружество Независи­
мых Государств.

6.                 Обоснование необходимости уточнения оснований к отказу в вы­
даче разрешений на временное проживание в РФ и видов на жительство и

11

внесения изменений в статьи 7 и 9 Федерального закона «О правовом по­ложении иностранных граждан в Российской Федерации».

7.                Решением проблемы привлечения переводчиков при производст­
ве по делам об административных правонарушениях, совершаемых ино­
странными гражданами может служить организация органами внутренних
дел на контрактной (возмездной) основе за счет средств МВД домашних
дежурств, особенно в вечернее и ночное время, гидов - переводчиков, пре­
подавателей языковых кафедр различных учебных заведений, а также дру­
гих специалистов, владеющих иностранными языками. Существенную по­
мощь в этом вопросе могут оказать российские граждане, принадлежащие
к определенным этническим и национальным группам.

8.                В соответствии с положениями Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях правом рассмотрения и назначе­
ния административных наказаний по статьям 18.8 и 18.9 обладают началь­
ники органов внутренних дел и их заместители. Представляется необходи­
мым  наделить  аналогичным правом  руководителей подразделений  пас­
портно-визовой службы органов внутренних дел и их заместителей, что, на
наш взгляд, позволит «разгрузить» руководство горрайоргана и положи­
тельно отразится на качестве и оперативности рассмотрения такой катего­
рии дел.

9.                Новой мерой  принуждения  в отношении  иностранцев согласно
Федеральному закону «О правовом  положении  иностранных граждан  в
Российской  Федерации»,  правом   назначения   которой   наделены  органы
внутренних дел, является депортация. В ряде случаев основания примене­
ния депортации и административного выдворения, назначаемого в судеб­
ном порядке совпадают, в связи с чем представляется что любая принуди­
тельная высылка иностранного гражданина за пределы Российской Феде­
рации должна осуществляться только по решению суда.

12

10.      Статья   5  Федерального  закона  «О  правовом   положении   ино­
странных граждан в Российской Федерации» предусматривает, что ино­
странцу может быть сокращен срок пребывания в нашей стране. По юри­
дической природе она состоит в обязанности иностранца (против своей во­
ли) в установленный срок выехать из России. Эта мера принципиально не
отличается от депортации, что ставит под сомнение необходимость ее су­
ществования.

11.      Обоснование необходимости принятия Федерального закона «О
порядке привлечения и использования в Российской Федерации иностран­
ной рабочей силы», а также создания при органах исполнительной власти
субъектов РФ межведомственных комиссий, которые бы наделялись пра­
вом определения дефицита иностранцев по конкретным специальностям.

12.      Представляется, что адекватной реакцией нашего государства на
ухудшающуюся ситуацию в сфере незаконной миграции могло бы быть
установление уголовной ответственности за злостное (например, система­
тическое)  нарушение  иностранцем   правил   пребывания   (проживания)   в
Российской Федерации.

13.      Предложение о необходимости заключения соглашений (прото­
колов)  о  сотрудничестве  между  Паспортно-визовым  управлением   СОБ
МВД России и соответствующими службами МИД России, ФСБ России и
других заинтересованных федеральных органов  исполнительной  власти.
Создание координационных советов правоохранительных органов в субъ­
ектах Российской Федерации по организации работы с иностранными гра­
жданами, в структуре которых необходимо предусмотреть существование
рабочих групп в составе представителей прокуратуры, паспортно-визовой
и миграционной службы, федеральной службы безопасности, налоговой
инспекции.

14.      Повышение эффективности работы по контролю за пребыванием
на территории Российской Федерации иностранных граждан возможно при

13

создании самостоятельного федерального органа исполнительной власти -Федеральной службы миграционной полиции, который бы комплексно и качественно решал все иммиграционные, трудовые, оперативно-розыскные, следственные и иные правоохранительные задачи, связанные с иностранцами.

Теоретическая значимость проведенного исследования. Содержа­щиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть ис­пользованы в дальнейшей научной разработке проблем административно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации, в разви­тии законодательства, регулирующего отношения иностранцев с органами государственной власти (в том числе, ОВД); в преподавании курсов «Ад­министративное право» и «Административная деятельность органов внут­ренних дел» в образовательных учреждениях различного профиля, при подготовке лекций и учебных пособий по соответствующей тематике.

Практическая значимость проведенного исследования заключает­ся в выводах и конкретных предложениях диссертанта, которые могут спо­собствовать совершенствованию правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан; разработке: а) федерального закона «О по­рядке привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы»; б) постановлений Правительства Российской Федерации: «Об утверждении правил пребывания (проживания) иностранных граждан в России», «О по­рядке создания, ведения и использования информации центрального банка данных по учету иностранных граждан, пребывающих и проживающих в Российской Федерации»; в) Инструкции о порядке применения правил пребывания (проживания) в РФ иностранных граждан; а также внесению изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации, Феде­ральные законы «О правовом положении иностранных граждан в РФ», « О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», Уголовный кодекс Российской Фе-

14

дерации и Кодекс РФ об административных правонарушениях. Примене­ние разработанных предложений позволит службам и подразделениям ор­ганов внутренних дел более успешно осуществлять деятельность по кон­тролю за пребыванием в России иностранных граждан.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры административного права и ад­министративной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России. Материалы и результаты проведенного исследования ис­пользуются в образовательном процессе и научно-исследовательской дея­тельности Московского университета МВД России, Нижегородской акаде­мии МВД России, Омской академии МВД России, Уральской академии го­сударственной службы, а также в практической деятельности Управления паспортно-визовой службы и Управления уголовного розыска ГУВД Пермской области, что подтверждено соответствующими актами о внедре­нии.

Отдельные положения диссертационного исследования были изло­жены в форме докладов на Международном специализированном семинаре «Проблемы международного сотрудничества в области реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительст­ва», проходившем в июле 2002 года во Всероссийском институте повыше­ния квалификации работников МВД России, на научно-практических кон­ференциях: «Обеспечение защиты прав и законных интересов участников гражданского оборота» (ноябрь 2002 года, Администрация Пермской об­ласти, Пермский государственный университет), «Милиция и миграция: взаимоотношения в едином правовом поле» (декабрь 2002 года, Пермский филиал Нижегородской академии МВД России, Центр помощи мигран­там).

Результаты теоретических и практических исследований нашли от­ражение в восьми публикациях.

15

Структура и объем диссертации соответствуют цели и задачам исследования. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требо­ваниям ВАК России и состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложе­ний.

16

Глава I. Общая характеристика административно-правового статуса

иностранцев

§ 1. Понятие и содержание административно-правового статуса

иностранцев

Обращаясь к исследованию правового регулирования положения в РФ иностранных граждан, необходимо исходить из положения о том, что нельзя браться за решение частных вопросов без решения общих. Одним из таких общих вопросов, без предварительного изучения которого сложно исследовать другие аспекты рассматриваемой проблемы, является раскры­тие юридического содержания понятий «иностранец», «иностранный гра­жданин», «лицо без гражданства».

В научной литературе и законодательных актах различных госу­дарств понятие «иностранец» употребляется в разных значениях. Так, в Польше иностранцем является каждый, кто не обладает польским граж­данством¹. Законодательство Болгарии об иностранцах указывает, что «иностранцем является любое лицо, которое является гражданином друго­го государства или не имеет гражданства»². Во Франции всех лиц, не имеющих французского гражданства, рассматривают в качестве иностран­цев, включая в это понятие как лиц, имеющих какое-либо гражданство, так и не имеющих никакого гражданства, то есть лиц без гражданства³. В за­конодательстве США о статусе иностранцев термин «иностранец» обозна­чает какое-либо лицо не являющееся гражданином или подданным Соеди­ненных Штатов. Здесь же говорится о том, что «подданный Соединенных

¹  См.: Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР. - М., 1982. - С. 6.

²  Народная Республика Болгария. Конституция и законодательные акты. - М., 1981. - С. 148-156.

³  См.: Статус иностранцев в СССР. - М, 1984. - С. 24; а также Pretot X. La Regularisation de la situasion
des etrangers de pourvus de titre de sejour // Rev. dud roitpubl. Et de la scince polit. En France et a l'etranger. -

P., 1997. -№5.-P. 1217-1229.

17

Штатов означает гражданина Соединенных Штатов или лицо, которое, не являясь гражданином США, тем не менее, несет обязательство верности по отношению к Соединенным Штатам»¹. В Финляндии под иностранцем по­нимается иностранный гражданин, который не является гражданином этой страны. При этом иностранец - это и гражданин какого-либо иного госу­дарства и лицо без гражданства . В Норвегии иностранцем также считается лицо, не имеющее норвежского гражданства. Согласно законодательству ФРГ «иностранцем является тот, кто не является немцем в смысле статьи 116 Конституции ФРГ». При этом до принятия Конституции ФРГ 1949 го­да иностранцем считался тот, кто не имел немецкого гражданства. В Кон­ституции же (ст. 116) наряду с понятием «гражданина ФРГ» имеется поня­тие «немца без немецкого гражданства» - так называемого «Statusdeutsche» - «немец по положению». К категории «немцев по положению» относятся беженцы и перемещенные лица, принадлежащие немецкому народу, а так­же потомки лиц, проживавших на территории Германии по состоянию на 31 декабря 1937 года³.

Несмотря на принятие Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ» российское законодательство, к сожалению, юридически не раскрывает термина «иностранец», что, безусловно, за­трудняет однозначное решение исследуемого вопроса. В обыденной речи слово «иностранец» чаще всего отождествляется с человеком из другой страны. Но такое определение не раскрывает юридического содержания и значения данного термина⁴, в связи с этим необходим более глубокий пра-

¹  См., например, US. Laws. Codeoffederal regulations. - Wash.: Gov. print, off., 1997.8 Aliens and nationality.
Rev. as of Jan. 1,1997. With ancillariens VII. - 683 p.

²  Правовое положение иностранцев в Финляндии / Под ред. Маковского А.Л. и др. - М., 1988. - 45 с.

³  Кардашова И.Б. Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы ОВД:
Дисс... канд. юрид. наук. - М., 1996. - С.80-81; см. также: Сунданская СИ. Конституционно-правовые
основы правового положения иностранцев и лиц без гражданства в Федеративной Республике Германии:
Автореф.   дисс...    канд.   юрид.   наук.   -   М.,    1999.   -   С.8;   Bamberger   W.   Auslander-retcht   mid
Asylverfahrensketcht. - 2. Aktualisi erteu. uberar B. Aufl. - Munchen: Beck, 1997, XIX, 171 S. - (Praxis des
Verwaltungsrechts; H. 12 /. Stichwortverz.: S/165-171/.

⁴  См., например, Ежова О. О понятии иностранства как гражданского состояния личности // В кн.: Со-

18

вовой анализ, чтобы получить ответ на поставленный вопрос.       ^ч

В государственном праве дореволюционной России, а также в зако­нодательстве того времени иностранцами, как правило, признавались все подданные других государств, не вступившие, в установленном порядке, в русское подданство¹. После Октябрьской революции иностранцами, по за­конодательству РСФСР, считались лица, не являющиеся гражданами РСФСР, проживающие на ее территории временно или постоянно и обла­дающие правами гражданства какого-либо иностранного государства². Практически аналогичные подходы к определению этого понятия были приоритетными в юридической литературе вплоть до 1977 года³. Таким образом, понятие «иностранец» охватывало всех лиц, находящихся на тер­ритории данного государства, которые не являлись его гражданами и со­стояли в гражданстве другого государства. Все это говорит о том, что тер­мин «иностранец» был адекватен понятию «иностранный гражданин» и они употреблялись как равнозначные. Что же касается лиц без гражданст­ва, то они не считались иностранцами.

После принятия Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года в юридической и научной литературе понятие «иностра­нец» стали определять по-разному. Большинство ученых юристов продол­жали употреблять этот термин в традиционном смысле этого слова⁴. Но некоторые авторы стали указывать, что понятие «иностранец» не является

циадиетическое право и личность. - Киев, Одесса, 1984. - С. 59-64.

¹  См.: Алексеев А.С. Русское государственное право. - М, 1895. - С. 305.

²  См.: Егорьев В.В., Лашкевич Г.Н., Плоткин М.А., Розенблюм Б.Д. Правовое положение иностранцев в
СССР: Законодательство и международные договоры СССР и союзных республик о правовом положе­
нии иностранных физических и юридических лиц. - М., 1926. - С. 8-13.

³  См.: Курс международного права. В 6-ти томах. Т. 3. - М., 1979. - С. 90; Международное право. - М,
1967. - С. 226; Пучкова М.И. Правовое регулирование положения иностранцев в СССР и советских ту­
ристов за границей. - М., 1972. - С. 3.

^л См.: Арбузкин A.M. Государственно-правовой статус иностранных граждан в социалистических стра­нах Европы. — М., 1983. - С. 7; Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социали­стическом обществе. - М., 1979. - С. 57; Кузнецов М.Н. Иностранные граждане и лица без гражданства на территории СССР (правовые вопросы). - М., 1985. - С. 10.

19

равнозначным понятию «иностранный гражданин» и его следует рассмат­ривать как родовое понятие, охватывающее две категории лиц: иностран­ных граждан и лиц без гражданства (апатридов)¹.

Что касается аргументации, то сторонники нового подхода в основ­ном исходили из того, что Конституция СССР 1977 года, как и Конститу­ция РСФСР 1978 года, содержала три термина «иностранные граждане», «лица без гражданства» и «иностранцы». При этом в законодательстве бы­ли даны определения только двух терминов. В Законе СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» под иностранными гражданами понимались лица, не являющиеся гражданами СССР и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства (ст. I)². Определение состояния без гражданства содержалось в Законе СССР от 1 декабря 1978 года «О гражданстве СССР». К ним относились лица, проживающие на территории СССР, не являющиеся гражданами СССР и не имеющие доказательств своей при­надлежности к гражданству иностранного государства (ст. 9). Аналогич­ным образом этот вопрос решен в современном Российском законодатель­стве. Так, иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гра­жданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства. Лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказа­тельства наличия гражданства иностранного государства .  В  статье  37

' Богуславский ММ. Новый советский закон о правовом положении иностранных граждан в СССР // Статус иностранцев в СССР. - М., 1984. - С. 25; Губин В.Ф. Новая Конституция и статус иностранцев в СССР // Советский ежегодник международного права. - М., 1980. - С. 81; Корсик К. А. Теория, практика и проблемы правового регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации (опыт сравнительного исследования): Автореф. дисс... докт. юрид. наук. - М., 1999, - С.13; Назарова И.А. Ос­новы правового положения иностранцев в СССР: Дисс... канд. юрид. наук. - М., 1984. - С. 22-24.

²  Ведомости Верховного Совета СССР. - 1981. - № 26. - Ст.836.

³  См.: Ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ»
( в ред. ФЗ от 30 июня 2003 г.) // СЗ РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3032; Российская газета. - 2003. - 1 июля;
ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002г. «О гражданстве РФ» // Российская газета. - 2002. - 5 июня;
см. также: статья 2 Федерального закона от 24 мая 1999г. «О государственной политике РФ в отношении
соотечественников за рубежом» // СЗ РФ. - 1999. - № 22. - Ст.2670.

20

Конституции СССР 1977 года и статье"35 Конституции РСФСР 1978 года также говорилось о правах и обязанностях двух категорий лиц: иностран­ных граждан и лиц без гражданства. В то же время в указанных Конститу­циях в статьях о праве на убежище говорилось об иностранцах вообще. Вследствие чего делался вывод о том, что иностранцами необходимо счи­тать как иностранных граждан, так и лиц без гражданства, так как право на убежище может предоставляться как той, так и другой категории лиц. Кроме того, сторонники так называемого расширительного толкования по­нятия «иностранец» обычно ссылались на статью 32 Закона СССР от 24 июля 1981 года, в которой говорилось о том, что положение этого закона распространяется на лиц без гражданства, если иное не вытекало из зако­нодательства Союза ССР.

Конечно, нельзя отрицать, что статус лиц без гражданства во многом совпадает со статусом иностранных граждан. Однако нельзя не видеть и того, что они в то же время обладают определенными различиями. Пред­ставляется, что по целому ряду существенных моментов с расширитель­ным толкованием понятия «иностранец» вряд ли можно согласиться.

Это обусловлено тем, что иностранный гражданин не утрачивает пра­вовой связи с государством, гражданином которого он является, и обладает в полном объеме статусом гражданина, определенным собственным госу­дарством. В тоже время иностранный гражданин имеет и статус, установ­ленный государством пребывания¹. Он находится как бы в «двойном под-

чинении», т.е. под действием законов своей страны и законов государства, с которым он находится в правовых отношениях . Определенное влияние на правовой статус иностранного гражданина в государстве пребывания ока-

¹   Здесь мы не имеем в виду лиц, обладающих правом экстерриториальности, т.к. во многих случаях на
них не распространяется юрисдикция страны пребывания, а также эмигрантов, которые теряют фактиче­
скую связь с государством своего гражданства.

²   Богуславский М.М., Рубанов А.А. Указ. работа. - С.4; Миронов О.О. Субъекты советского государст­
венного права. - Саратов, 1975. - С. 76.

21

зывает тот факт, что он во время пребывания за границей пользуется защи­той со стороны своего государства, что служит дополнительной гарантией его прав. В отличие от лица без гражданства, у которого подобная двойст­венность статусов отсутствует. В силу чего оно находится под исключи­тельной юрисдикцией государства пребывания (domicilia), которое само­стоятельно и практически в полном объеме определяет правовой статус та­кого лица до тех пор, пока оно не вступит в гражданство какого-либо госу­дарства или не переедет жить в другое государство.

Таким образом, иностранные граждане и лица без гражданства име­ют свой особый правовой статус и их разграничение является юридически обоснованным. Весьма символично и то, что в словарях русского языка говорится: «иностранец - это гражданин (подданный) другой страны» -гражданин какой-нибудь страны по отношению к другой¹. Коль скоро сей­час остро стоит вопрос о чистоте правовых категорий, то необходимо сле­довать точному значению слов .

На наш взгляд, здесь необходимо указать еще один важный аспект данной проблемы. В настоящее время во всех государствах, бывших рес­публиках СССР, уже приняты законы о гражданстве. В подавляющем большинстве из них за основу принят вариант, по которому гражданство соответствующего государства предоставляется всем лицам, постоянно проживающим на момент вступления в силу закона. Но часть из них, на­пример, государства Балтии (Литва, Латвия и Эстония) не только ставят вопрос о целесообразности раздела своего населения по этническому при­знаку, но и активно проводят эту линию в жизнь. Поэтому гражданами этих государств без каких-либо ограничений могут стать только те, кто был гражданином и постоянно проживал там до 1940 года, и их потомки. В

¹  Ожегов СИ. Словарь русского языка. - М, 1988. - С. 203; Словарь русского языка. 22 изд. - М, 1990. - С.250.

²  Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в РФ и роль ОВД в его
обеспечении: Дисс... канд. юрид. наук. - М., 1993. - С. 19.

22

результате этих неправомерных действий часть населения бывшего СССР не может приобрести гражданство этих государств. Эти лица не относятся к категории апатридов, но и гражданами этих государств их назвать нель­зя. В Латвийской республике, например, они считаются «негражданами Латвии», им выдается паспорт с соответствующей записью - «негражданин Латвии»². Вряд ли этих людей можно назвать иностранцами³. Видимо, ис­ходя из этих же соображений, пункт «Г» статьи 18 Закона 1991 года «О гражданстве РФ» предусматривал, что «в порядке регистрации гражданст­во РФ могут приобрести не иностранцы, а граждане бывшего СССР, про­живающие на территориях государств, входящих в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию Российской Федера­ции после 6 февраля 1992 года, если они до 31 декабря 2000 года заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации».

Таким образом, можно отметить следующее. Законодатель при из­ложении конституционной и любой другой правовой нормы стремится из­бежать излишнего многословия, что в целом вполне оправданно. Но при этом всегда существует опасность различного рода неопределенностей и неодинакового толкования тех или иных норм. Это является серьезной уг­розой в юриспруденции, и недооценивать ее нельзя⁴.

Так, в Конституции СССР 1977 года (ст. 37) и Конституции РСФСР 1978 года (ст. 35) термин «иностранцы» использовался только для одной цели - краткого обозначения иностранных граждан и лиц без гражданства в

¹  См.: Ст. 15. Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948г., Международный пакт о граждан­
ских и политических правах от 19 декабря 1966г. и Международный пакт об экономических, социальных
и культурных правах от 19 декабря 1966г.

²  См.: Закон Латвийской Республики от 25 апреля 1995г. «О статусе граждан бывшего СССР, не имею­
щих гражданства Латвии или другого государства» // Государственные акты Латвийской Республики. -
1995. - №4. - Ст.89; Информация посольства России в Латвии «О паспортах неграждан Латвии»: Объяв­
лено разъяснением ПВУ МВД РФ № 16/1710 от 6 июня 2001г.; Рамишвили Т.О., Иванов Ю.В. Латвий­
ское законодательство: нормы для «иеграждан» и международные правовые стандарты // Журнал рос­
сийского права. - 1998. - № 9. - С.36-41.

³  По данным Федеральной миграционной службы МВД России более 30 млн. русских и 5 млн. лиц дру­
гих коренных национальностей России проживают за ее пределами.

⁴  Герасименко Ю.В. Указ. работа. - С. 20.

23

конкретном случае, касающегося обеих этих категорий. Во всех иных слу­чаях такое использование термина «иностранец» неоправданно и нецеле­сообразно¹. Это будет создавать только дополнительные трудности для людей и органов, которые обеспечивают их правовой статус. Поэтому представляется более верной и удачной формулировка пункта 1 статьи 63 Конституции РФ 1993 года, которая гласит: «Российская Федерация пре­доставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международно­го права».

Авторы работ по конституционному и международному праву, опре­деляя понятие «иностранец», в большинстве своем используют такой кри­терий, как проживание или нахождение на территории того или иного го­сударства. На наш взгляд, указанный критерий не всегда способен охва­тить весь круг исследуемых субъектов и требует определенных пояснений. Разделяя мнение Л.Н. Галенской о том, что предлагаемая трактовка верна, когда речь идет о населении конкретной страны и необходимо определить категории лиц, населяющих или находящихся на ее территории. Однако этого определения недостаточно, когда исследуется правовой режим ино­странцев, ибо на территории того или иного государства могут быть при­няты законы с экстерриториальным действием, то есть определенными правами могут пользоваться лица, которые находятся за границей. В част­ности, это касается права наследства, права на приобретение гражданства, института усыновления и пр.².

Указание на проживание или нахождение лица на территории госу­дарства, таким образом, искусственно сужает рассматриваемое понятие.

Представляется, что под иностранцем следует понимать физическое

¹  Интересен тот факт, что сторонники широкого толкования, характеризуя общее в правовом статусе ино­
странных граждан и лиц без гражданства, используют обобщающий термин «иностранцы», а когда раскры­
вают их особенности, то говорят соответственно об иностранных гражданах и лицах без гражданства.

²  Галенская Л.Н. Указ. работа. - С. 6-7.

24

лицо, находящееся в определенной правовой связ^ с государством, не яв­ляющееся его гражданином и состоящее в гражданстве (подданстве) друго­го государства. Говоря же о соотношении терминов «иностранец» и «ино­странный гражданин» можно отметить, что эти юридические категории яв­ляются тождественными и могут использоваться в правовом смысле как равнозначные.

В настоящее время часть 1 статьи 62 Конституции РФ предусматри­вает, что гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государ­ства (двойное гражданство) в соответствии с Федеральным законом или международным договором Российской Федерации¹. Часть 2 статьи 6 Фе­дерального закона «О гражданстве РФ» закрепляет: «Приобретение граж­данином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение граждан­ства Российской Федерации». До вступления в силу указанного закона Со­ветское государство исходило из принципа непризнания двойного граж­данства за гражданином СССР и принимало все меры к устранению таких случаев. Исторические корни этого явления можно увидеть еще в законо­дательстве Российской империи и дореволюционной юридической литера­туре. Такие известные юристы того времени, как В.Н. Гессен, Н.М. Корку-нов, В.А. Уляницкий считали совершенно недопустимым двуподданство. «Личная принадлежность одного и того же индивида, как подданного, к двум независимым друг от друга государствам, является с международно-правовой точки зрения невозможной, ибо в каждом таком государстве юридический статус индивида может быть определяем именно теми мо­ментами, которые являются существенными в понятии подданства»².

Вплоть до принятия Закона «О гражданстве РФ» 1991 года, а вслед

¹  См., например, Федеральный закон от 15 декабря 1996г. «О ратификации договора между РФ и Республикой
Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства» // СЗ РФ. - 1996. — № 51. — Ст.5683.

²  Гессен В.Н. Подданство, его установление и прекращение. Т. 1. - СПб., 1909. - С. 135; см. также: Кор-
кунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. - СПб., 1914. - С. 262; Уляницкий В.А. Лекции по меж­
дународному праву. - М., 1900. - С.4.

25

за ним Конституции РФ 1993 года, политика нашего государства в этой области не изменялась¹. Российское законодательство, в отличие от пред­шествующего, пошло по пути признания норм международного права и зарубежного опыта². Явление бипатризма возникает по той причине, что каждое государство самостоятельно регулирует вопросы приобретения и утраты своего гражданства³. Это нередко порождает коллизии законов о гражданстве. Так, ребенок российских туристов, родившийся на террито­рии США, по российскому законодательству будет считаться российским гражданином, а по законам США - гражданином Соединенных Штатов. Двойное гражданство возникает также у детей, родители которых имеют разное гражданство⁴.

Двойное гражданство, предусмотренное Конституцией РФ и Законом о гражданстве, может возникнуть лишь при наличии определенных усло­вий: на основании ходатайства лица, при наличии разрешения государства и договора РФ с государством, в гражданстве которого состоит ходатайст­вующее лицо или гражданство которого оно хочет принять. Заявленное ходатайство разрешается Президентом РФ. Приобретение российским гражданином иностранного гражданства влечет за собой лишь признание того факта, что он имеет еще и иностранное гражданство, не более того. Это означает, что Российская Федерация не признает за такими граждана­ми никаких прав, связанных с наличием у них иностранного гражданства. Исключения могут иметь место лишь на основании международного дого­вора или закона.

Несмотря на то, что по действующему российскому законодательст-

¹  См., например, Декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921г. «О гражданстве» // Собрание узаконений
РСФСР. - 1921. - № 62. - Ст. 437; Конвенции СССР с Албанией, КНДР, КНР, Румынией «Об урегулиро­
вании вопроса о гражданстве лиц с двойным гражданством» // Ведомости Верховного Совета СССР. -
1957. - № 2. - Ст. 28; - № 3. - Ст. 60; - № 4. - Ст. 84; - № 5. - Ст. 103.

²  См.: например, Смирнова Е.С. Проблемы гражданства в связи с вступлением России в Совет Европы //
Вестник МВД России. - 1998. - № 4. - С.75.

³  См.: Черниченко СВ. Международно-правовые вопросы гражданства. - М., 1968. - С. 100.

⁴  Дмитриев Ю.А., Корсик К. А. Правовое положение иностранцев в РФ. - М., 1997. - С. 29.

26

ву бипатриды признается гражданами Российской Федерации, их статус имеет некоторые особенности, которые, по нашему мнению, нельзя игно­рировать. Находясь на территории России, лицо, имеющее двойное граж­данство считается гражданином Российской Федерации и действует в целях сохранения суверенитета и безопасности государства. Но, покинув пределы РФ и вступив на территорию другого «родного» государства, оно становится его гражданином, у которого возникают соответствующие права и обязанно­сти по отношению к государству своего второго гражданства. Каким образом должны строиться отношения государств с данным человеком? Так, если он обладает сведениями, имеющими важное значение для обороноспособности одного из государств, ставшими ему известными в связи с выполнением слу­жебных обязанностей в одном из них, чьи интересы он должен защищать в таком случае? О безопасности какого государства он должен заботиться? Представляется, что необходимо законодательно урегулировать эти вопросы.

На наш взгляд интересен еще один аспект рассматриваемого вопро­са. Не вызывает сомнения тот факт, что лицо с двойным гражданством, на­ходящееся на территории России и не состоящее в российском гражданст­ве следует считать иностранцем. Но в этой связи возникает вполне логич­ный вопрос о том, какое из этих двух гражданств следует считать опреде­ляющим? В действующем законодательстве прямого ответа на этот вопрос нет. Вместе с тем, в ряде случаев это имеет важное практическое значение, особенно тогда, когда законодательство связывает определенные юридиче­ские последствия с принадлежностью лица к конкретному гражданству.

В юридической литературе высказывается мнение о том, что третье государство может рассматривать лицо с двойным гражданством как гра­жданина любого из государств, гражданином которого оно является¹. Оче­видно это будет не совсем правильно. Представляется, что в вопросе о том,

См., например, Курс международного права. Т. 3. -М., 1967. -С. 75.

27

гражданству какой страны должен отдаваться «приоритет», необходимо исходить из того, в какой из этих стран в последнее время проживал дан­ный человек (принцип наиболее тесной связи).

Аналогичный подход можно встретить и в законодательстве некото­рых зарубежных стран. Так, например, по Австрийскому законодательству лицо, имеющее гражданство нескольких иностранных государств, считает­ся гражданином того государства, с которым оно более тесно связано (пар. 9). Но встречаются и несколько иные подходы. Так, еще по законодатель­ству Чехословакии решающим фактором в рассматриваемом вопросе явля­лось гражданство, приобретенное последним по времени. В Венгрии лич­ным правом лиц - граждан нескольких государств (но не являющихся вен­герскими гражданами), считается право государства, на территории кото­рого он проживает. Для лиц, имеющих несколько мест жительства за гра­ницей, личным правом является право государства, с которым они наибо­лее тесно связаны¹.

Исследуя классификацию иностранцев, необходимо отметить, что современное российское законодательство впервые выделяет три группы находящихся в РФ иностранных граждан: временно пребывающих, вре­менно проживающих и постоянно проживающих. Статья 2 Федерального закона от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граж­дан в Российской Федерации» говорит о том, что временно пребывающий в РФ иностранный гражданин - это лицо, прибывшее в Россию на основа­нии визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющее ви­да на жительство или разрешения на временное проживание. Временно проживающий в России иностранец - это лицо, получившее разрешение на временное проживание, а постоянно проживающий - лицо, получившее вид на жительство.

Марышева Н.И. Иностранец: правовая защита. - М., 1993. - С. 11.

28

Практическое значение данной классификации трудно переоценить, поскольку объем прав и обязанностей иностранных граждан напрямую за­висит от того, к какой категории они относятся. Правовой статус постоян­но проживающих иностранцев значительно шире, чем иностранцев, лишь временно находящихся на территории Российской Федерации. Это касает­ся, например, таких важных вопросов, как передвижение в пределах Рос­сийской Федерации, выборы в органы местного самоуправления, трудовая деятельность, предоставление социального обеспечения.

Такое законодательное разделение находящихся в РФ иностранцев имеет глубокие исторические корни. Еще в первые годы существования Советской власти в некоторых ведомственных циркулярах они разделя­лись на «проживающих» на советской территории и на «находящихся» или «пребывающих». Так, в Положении о видах на жительство для иностран­цев в РСФСР 1925 года, заменившем нормативные акты, изданные по дан­ному вопросу ранее, все иностранцы, прибывающие на территорию РСФСР, рассматривались как временно проживающие¹. 3 сентября 1926 года ЦИК и СНК СССР было издано постановление «Об иностранцах, имеющих временное пребывание или постоянное место жительства в Сою­зе ССР», по которому иностранцы, проживающие в стране и не менее 18 месяцев занимающиеся на ее территории промышленностью, торговлей, ремеслом и другим видом не запрещенной законом деятельности, призна­вались постоянно проживающими (домицилированными) , все остальные иностранцы, находящиеся в СССР, были отнесены к категории временно пребывающих³. И даже после отмены этого постановления в 1967 году ,

¹ См.: Егорьев В.В. и др. Указ. работа. - С. 118.

" Собрание законов и распоряжений правительства СССР. - 1926. - № 59. - Ст. 439.

³   Аналогичное деление использовалось и в международных договорах и соглашениях. Например, в межпра­
вительственном соглашении о сотрудничестве в области социального обеспечения между СССР и Болгарией
предусматривалось, что граждане одной договаривающейся стороны, постоянно проживающие на террито­
рии другой стороны, полностью приравниваются к гражданам этой страны во всех вопросах социального
обеспечения и трудовых отношений. См.: Ведомости Верховного Совета СССР. - 1969. -№ 15. - Ст. 106.

⁴   Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 мая 1967г. «О признании утратившими силу некото-

29

такое разделение являлось исходным для установления различного объема прав иностранных граждан. Этот подход нашел отражение в целом ряде норм действовавшего тогда законодательства, относящихся к различным отраслям и сферам регулирования¹. Поэтому, вряд ли можно согласиться с утверждением о том, что «по общему правилу, правовой статус иностранца в СССР не зависит от того, имеет ли он постоянное место жительства в СССР»².

Отмечая важную практическую роль деления иностранных граждан на постоянно проживающих, временно проживающих и временно пребы­вающих, следует все же признать, что оно не может быть признано доста­точным для характеристики их правового статуса.

В юридической литературе сделано несколько попыток классифика­ции иностранных граждан по самым различным основаниям³. Анализ раз­личных точек зрения на вопрос о классификации иностранных граждан позволяет сделать определенные выводы.

Основная сложность классификации иностранцев состоит в том, что критериев, влияющих на их административно-правовой статус, очень мно­го (срок, цели, степень подчинения юрисдикции государства пребывания и

рых законодательных актов» // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1967. - № 20. - Ст. 263.

¹  См., например, ст. 64 Основ законодательства СССР и союзных республик о народном образовании 1973г. //
Ведомости Верховного Совета СССР. - 1973. - № 30. - Ст. 392; ст. 32 Основ законодательства СССР и союзных
республик о здравоохранении 1969г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1969. - № 52. - Ст. 466.

²  Лунц Л. А. Курс международного частного права. Особенная часть. - М., 1975. - С. 25.

³  См., например, Белозеров Ю.Н., Пастухов ПС, Нагаев Е.А. Принципы равенства и особенности право­
вого положения иностранных граждан в уголовном процессе России. - М., 1998. - С.26-27; Колесников
И.И., Иващук В.К. Организация расследования преступлений, совершенных иностранными гражданами.
- М., 1994. - С.11-15; Колонтаевский Ф.Е. Компетенция ОВД по оказанию помощи иностранным граж­
данам в осуществлении их прав и законных интересов. Обеспечение безопасности иностранных граждан:
Мат. Всерос. научно-практ. конф., состоявшейся 29 марта 1995г. - М., 1995. - С.27-28; Куракин А.В.
Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федера­
ции и роль органов внутренних дел в его обеспечении: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М, 2000. -
С. 12; Нефедов Б.И. Правовая регламентация статуса иностранных граждан в СССР. - Омск, 1988. ч. I -
С. 24-25; Новоселов В.И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. - Сара­
тов, 1977. - С. 153; Цепелев В.Ф. Уголовная ответственность иностранных граждан. - М., 1992. - С. 6-8;
Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. - М, 1974. - С. 197-198; Яворский
В.Д. Правовое положение иностранцев в СССР: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - Киев, 1977. - С. 7-8.

30

ряд других). В силу этого иностранцев можно классифицировать по самым различным основаниям, но при этом нельзя забывать о том, что обстоя­тельства (критерии), влияющие на административно-правовой статус ино­странных граждан, необходимо рассматривать в совокупности друг с дру­гом.

Бхли же это не соблюдается, то классификация страдает определен­ной односторонностью. Справедливо отмечается в литературе, что «дело не в поиске все новых и новых критериев классификации, а в отборе тех, которые позволяют наиболее четко выделить, отграничить и, следователь­но, изучить каждый из видов статусов иностранных граждан»¹. В связи с этим представляется возможным выделить следующие группы иностран­цев:

-    иностранные граждане, не обладающие иммунитетами   и привиле­
гиями;

-    иностранные граждане, обладающие определенными иммунитета­
ми и привилегиями;

-    иностранные граждане, получившие убежище в Российской Феде­
рации.

К первой группе относятся постоянно проживающие и временно на­ходящиеся в Российской Федерации иностранцы, которые подчинены юрисдикции России в полном объеме наравне с ее собственными гражда­нами. Данная группа составляет основную массу иностранцев в Россий­ской Федерации и с ней чаще всего сталкиваются в ходе своей служебной деятельности сотрудники органов внутренних дел. Так как иностранцы мо­гут находиться в Российской Федерации с самыми разными целями, то пе-

¹  Нефедов Б.И Указ. работа. - С. 16

²  Термин «иммунитет» происходит от латинских слов -прилагательного immunis (свободный от чего-
либо, освобожденный) и существительного immunitas (освобождение от налогов, от службы и т.п.). См,
Большой энциклопедический словарь. - М., 1999. - С 443.

31

речислить всех их вряд ли представляется возможным. К ним можно отне­сти иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию:

а)  по служебным делам (с целью осуществления дипломатических
или консульских функций, налаживания деловых и культурных связей, ра­
боты по трудовым или гражданско-правовым договорам соглашениям, вы­
полнения журналистских поручений, учебы, стажировки и др.);

б) по общественным делам (по приглашениям политических партий,
движений и общественных организаций);

в)  по частным (личным) делам (в качестве туристов, по приглашени­
ям родственников и знакомых и др.).

Также можно выделить иностранцев, следующих транзитом через территорию России.

Проведенные исследования показывают, что из всех выше названных категорий иностранных граждан наибольшее представительство имеют: прибывшие по частным делам (на срок до 10 дней - 20%; свыше 10 дней -12%); прибывшие в качестве туристов (до 20%); прибывшие в качестве специалистов и рабочих (10-12%); члены официальных делегаций (3-5%)\ Причем количество иностранцев, въезжающих в нашу страну на работу, с каждым годом увеличивается.

При рассмотрении данной группы иностранных граждан следует от­метить, что после распада Союза ССР появилась еще одна категория лиц -граждане ближнего зарубежья, возникновение которой связано с создани­ем Содружества Независимых Государств².

¹   См.: Справка о пребывании иностранных граждан на территории Пермской области за период 1990 -
2000 гг.; также «О соблюдении иностранными гражданами и должностными лицами нормативно-
правовых актов, регламентирующих порядок въезда (выезда), пребывания на территории Пермской об­
ласти»: Решение Коллегии по вопросам безопасности при Главном федеральном инспекторе по Перм­
ской области от 28 марта 2001г.

²   См., например, Устав СНГ от 22 января 1993г. // Бюллетень международных договоров. - 1994. - № 1;
Пустогаров В.В. Международно-правовой статус содружества независимых государств // Государство и
право. - 1993. - № 2. - С. 27-36; Ржевский В. А. О юридической природе форм нового содружества неза­
висимых государств // Государство и право. - 1992. - № 6. - С. 27-37; Слюсарь Н.Б. Вопросы унифика­
ции национальных законов государств-участников СНГ в области борьбы с преступностью // Юрист. -

32

Более подробно эта тема рассмотрена в § 2 главы I настоящей рабо­ты.

Особое место в данной классификации занимают лица, обладающие определенными привилегиями и иммунитетами. Под привилегиями и им­мунитетами иностранных представителей понимается совокупность уста­новленных законодательством особых прав, преимуществ дипломатиче­ских работников, консульского персонала, других лиц в целях создания благоприятных условий для выполнения ими возложенных на них задач. Поэтому правовой статус этих лиц существенно отличается от правового положения как российских граждан, так и других иностранцев. Более того, в силу действия принципа взаимности, имеются некоторые особенности в содержании, объеме привилегий и иммунитетов представителей тех или иных государств. Отсюда важность и сложность определения правомочий соответствующих категорий иностранцев при решении тех или иных во­просов.

Исходя из анализа нормативных актов, а также учитывая функцио­нальную необходимость устанавливаемых привилегий и иммунитетов, их содержание и объем, обладающие ими иностранцы в самом общем виде могут быть разделены на четыре основные группы.

К первой из них относятся сотрудники дипломатических представи­тельств. Это главы дипломатических представительств и другие члены ди­пломатического персонала (советники, торговые представители, военные атташе, первые, вторые и третьи секретари, атташе, секретари - архивисты, заместители торговых представителей, военных атташе) и проживающие вместе с ними члены семей, не являющиеся российскими гражданами¹; со-

1999. - № 5-6. - С. 2-4; Хачатрян А.Г. Необходимость и задачи взаимодействия налоговых органов стран-членов СНГ // Юрист. - 1998. - № 9. - С. 32-36.

¹ Поскольку предоставление иммунитета не является чем-то принадлежащим дипломату как индивиду (он предоставляется ему как должностному лицу иностранного государства и предназначается для ус­пешного выполнения официально возложенных на него обязанностей), то на указанное лицо не распро­страняется иммунитет от гражданской юрисдикции в случае, если он вступит в гражданско-правовые

33

трудники административно-технического и обслуживающего персонала и проживающие вместе с ними члены их семей; дипломатические курьеры.

Ко второй группе следует отнести сотрудников консульских пред­ставительств - консульских должностных лиц, включая их глав; сотрудни­ков административно-технического и обслуживающего персонала; членов семей названных лиц.

Третью группу составляют представители иностранных государств: члены парламентских и правительственных делегаций, приезжающих в РФ для участия в межгосударственных переговорах, международных конфе­ренциях и совещаниях или с другими официальными поручениями, и, со­ответственно, члены их семей, на которых распространяются привилегии и иммунитеты, предусмотренные для членов дипломатического персонала представительства.

В состав четвертой группы входят представители иностранных го­сударств при международных межправительственных организациях, а также их должностные лица, привилегии и иммунитеты «которых на тер­ритории страны определяются соответствующими международными со­глашениями»¹, в которых участвует РФ.

Систему привилегий и иммунитетов, предоставляемых представите­лям зарубежных государств, условно можно разделить на привилегии и иммунитеты представительства и личные льготы и преимущества соответ­ствующих лиц.

Между тем следует отметить, что наряду с предоставлением приви­легий и иммунитетов, на дипломатов и приравненных к ним лиц возлага­ются определенные обязанности, основными из которых являются:

- уважение законов страны пребывания;

отношения как частное лицо в связи с исками о принадлежащих ему строениях на территории РФ, насле­довании или деятельностью, осуществляемой им за пределами официальных функций. ¹ См.: Богданов О.В. Иммунитет сотрудников международных организаций в современном международ­ном праве // Советское государство и право. - 1956. - № 4. - С. 117-118.

34

- невмешательство во внутренние дела страны пребывания.

Отдельную группу иностранных граждан составляют лица, полу­чившие или стремящиеся получить в Российской Федерации убежище¹. В связи с этим необходимо отметить, что в последнее время много внимания уделяется вынужденным мигрантам, среди которых наиболее типичный вид — беженцы - известен с первых времен истории человечества и харак­терен почти для всех континентов. Он - спутник многочисленных войн и конфликтов, возникающих на межнациональной, религиозной и политиче­ской почве.

Особенно много беженцев появилось в двадцатом веке. Мировое со­общество пришло к пониманию необходимости обратить свое внимание на все возрастающую миграцию населения, вынужденного покидать места своего постоянного проживания из-за насилия или угрозы насилием.

С особой остротой это было осознано и Российской Федерацией, о чем свидетельствует ее присоединение к Конвенции ООН о статусе бе­женцев (1951 года) и Протоколу, касающемуся статуса беженцев (1967 го­да)².

Но следует признать, что многие годы наша страна практиковала предоставление убежища очень небольшой группе лиц: иностранным гра­жданам, которые преследовались за защиту интересов трудящихся и дела мира, за участие в революционном и национально-освободительном дви­жении, за прогрессивную общественно-политическую, научную или иную творческую деятельность.  Государство, отказавшись от узкоклассового,

¹ Галенская Л.Н. Право убежиша. - М.,1968. - С.3-4; см., например, Галенская Л.Н. Право убежища в современном международном праве: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - Л., 1965. - С. 16; см. также: Никитин Е. Статус беженцев и вынужденных переселенцев // Российская юстиция. - 1996. - № 9. - С.25-26; Сильвестри А. Права беженцев и перемещенных лиц. Защита прав человека и соблюдение законности органами внутренних дел: Мат. междунар. научно-практ.конфер. от 10.12.1998. - М., 1999. - С.9-13; Тоц-кий Н.Н. Правовой статус вынужденного мигранта в России // Юрист. - 1997. - С.46-47. " См.: Постановление Верховного Совета Российской Федерации к Конвенции о статусе беженцев и Про­токолу, касающемуся статуса беженцев // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. -№ 49. - Ст. 2863.

35

политизированного подхода к предоставлению убежища, стало испыты­вать огромный наплыв в РФ лиц, просящих убежища, не только из СНГ и стран Балтии, но и из таких стран как Афганистан, Ирак, Ангола, Заир, Эфиопия, Сомали, Шри-Ланка, Нигерия, Руанда и Камерун. Только пред­ставительством управления Верховного комиссара ООН по делам бежен­цев в Российской Федерации зарегистрировано более 50 тысяч лиц из стран дальнего зарубежья, ходатайствующих о предоставлении статуса беженца¹.

Поэтому Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года «О беженцах» в редакции Федерального закона от 7 ноября 2000 года² и ряд других нормативно-правовых актов регулируют вопросы предоставления убежища в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Так, вышеназванный закон устанавливает круг лиц, имеющих право на убежище. К ним относятся лица, определенные как беженцы. В статье 1 этого закона говорится, что «беженец - это лицо, которое не является гра­жданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений может стать жертвой преследований по признаку расы, вероис­поведания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опа­сений; или не имея определенного гражданства и находясь вне страны сво­его прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

¹   Герасименко Ю.В. Лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации, как субъект конститу­
ционного права. Правовая наука на рубеже XXI столетия: Сб. научных трудов. - Омск, 2000. - С.265-267.

²   См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1993. - № 12. - Ст. 425;
Российская газета. - 1997. - 3 июня; СЗ РФ. - 2000. - № 46. - Ст. 4537.

³   См., например, «Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации:
Утв. Указом Президента Российской Федерации от 26 июля 1995 г. // СЗ РФ. - 1995. - № 31. - Ст. 3095; О
предоставлении временного убежища на территории РФ»: Постановление Правительства РФ от 9 апреля
2001г. // Российская газета. - 2001. - 28 апреля.

36

Лицо, ходатайствующее о признании его беженцем, должно быть зарегистрировано в пятидневный срок. Во время ожидания решения о при­знании беженцем претенденты вправе:

1) проживать в месте временного содержания и пользоваться комму­
нальными услугами;

2)       получать питание (по установленным нормам);

3)       пользоваться медицинской и лекарственной помощью,

4)       получать единовременное пособие в размере, определяемом Пра­
вительством РФ и т.д..

Законом установлены определенные нравственные требования же­лающим получить статус беженца: им не может быть признано лицо, со­вершившее преступление против мира, человечности или другое тяжкое преступление неполитического характера вне пределов РФ.

Лицо признается беженцем на срок до трех лет, который после его истечения может продляться ежегодно. Лицу, признанному беженцем, вы­дается специальное удостоверение соответствующего образца. Если же беженец по какой-либо причине получает отказ, то он вправе его обжало­вать в месячный срок в вышестоящем органе миграционной службы или в суде. Но и в этом случае «отказнику» предоставляются льготы, установ­ленные для претендентов, в том числе он освобождается от оплаты расхо­дов, связанных с рассмотрением ходатайства о признании беженцем на всех этапах его рассмотрения, бесплатно пользуется услугами переводчи­ка.

Признание лица беженцем влечет за собой повышение его правового статуса. Он уже пользуется практически всеми правами гражданина Рос­сийской Федерации, за некоторыми исключениями. Так, например, он не может участвовать в выборах в органы государственной власти или мест­ного самоуправления, служить по призыву в Вооруженных Силах России, занимать некоторые должности, в том числе прокурора, судьи, нотариуса и

37

т.д..

Беженец вправе:

- избрать место своего постоянного жительства: либо из перечня на­
селенных пунктов, предложенных подразделением миграционной службы
МВД России, либо в местности, где проживают его родственники (при их
согласии). Одной из проблем, ограничивающей реализацию данного права,
является  отсутствие  у  миграционной  службы   необходимых  денежных
средств для создания достаточного жилищного фонда.

Беженец также имеет право:

-   работать по найму или заниматься предпринимательской деятель­
ностью, приобретать в собственность недвижимое имущество на условиях,
предусмотренных законодательством РФ для иностранцев;

-   получать при содействии государственных органов сведения о родст­
венниках в стране, оставленной им, и об оставленном имуществе;

-   ходатайствовать о приеме в гражданство РФ;

-   в любой момент вернуться в оставленную им страну.

Кроме прав, предоставляемых законодательством РФ, на беженца возлагаются и обязанности. Прежде всего, он должен быть «законопос­лушным»: соблюдать Конституцию РФ, законодательные акты как Россий­ской Федерации, так и ее субъекта (по месту нового пребывания). В уста­новленные органами миграционной службы сроки беженец обязан оста­вить место своего временного содержания и переехать на избранное им новое место пребывания.

В соответствии с законодательством РФ основаниями утраты и ли­шения статуса беженца являются следующие:

а)  если человек вступает в гражданство РФ, чем приобретает новое
правовое положение;

б) если лицо добровольно воспользуется защитой государства, тер­
риторию которого вынуждено было покинуть (в случае, например, смены

38

политического режима);

в) если оно выехало на постоянное место жительства за пределы Рос­сии.

Человек может быть лишен статуса беженца, если осужден за совер­шение преступления на территории РФ, либо умышленно сообщил ложные сведения, послужившие основанием для признания его беженцем.

Таким образом, административно-правовой статус беженцев во мно­гом сходен со статусом иностранных граждан, не обладающих иммуните­тами и привилегиями, но между тем он имеет и ряд отличительных осо­бенностей, которые позволяют выделить их в отдельную группу. Назовем лишь некоторые из них. Прежде всего, беженцы, в отличие от обычных иностранцев, не пользуются защитой собственного государства и не связа­ны с ним какими-либо обязательствами, хотя формально и считаются его гражданами (подданными). К сказанному следует добавить, что, в соответ­ствии со сложившимися нормами и обычаями современного международно­го права, беженцы не подлежат выдаче тому государству, где они могут подвергаться преследованию, поскольку иначе теряется смысл самого права убежища. Не случайно в ч. 1 ст. 10 Закона «О беженцах» предусмотрено, что беженец не может быть возвращен против его воли на территорию госу­дарства, которое он покинул. Немаловажное значение имеет и тот факт, что беженцы имеют право на получение различных видов помощи со стороны государства (ст. 8).

Следовательно, лица, получившие убежище в Российской Федера­ции, кроме тех прав и обязанностей, которые имеют иностранцы, постоян­но проживающие в нашей стране, пользуются дополнительными правами, существенно расширяющими объем и содержание их основных прав. Все это позволяет сделать вывод о том, что данная категория иностранных граждан обладает особым административно-правовым статусом.

Таким образом, опираясь на предложенную классификацию, есть все

39

основания говорить не только о многообразии иностранных граждан, но и о весьма специфичных особенностях их административно-правового ста­туса.

При рассмотрении вопроса о содержании административно-правового статуса иностранных граждан в России, представляется важным установить терминологическую определенность в использовании понятий «правовой статус» и «правовое положение», в связи с тем, что в юридиче­ской науке еще не достигнуто единое понимание данных терминов.

Так, некоторые авторы, с целью конкретизации и уточнения терми­нологии, предлагают различать правовой статус и правовое положение личности¹, в ряде случаев, определяя понятие «статус» через «правовое положение» («статус - правовое положение физического или юридическо­го лица в международном праве»²), либо включая в понятие «правовой статус», наряду с определенными моментами, еще и «правовое положе­ние»³. На наш взгляд, с формулировкой такого рода согласиться нельзя, и прежде всего потому, что слово «статус» от латинского «status» как раз и означает «состояние, положение кого-либо или чего-либо»⁴.

В этой связи более предпочтительна позиция тех ученых, которые считают, что предложение различать «правовой статус» и «правовое поло­жение» личности, ничего не меняющее по существу, лишь усложняет ис­пользование данных терминов⁵. Анализ содержания отечественных науч­ных работ также показывает, что в подавляющем большинстве случаев «правовой статус» приравнивается к «правовому положению» . Поэтому

¹  См., например, Витрук Н.В. Указ. работа. - С. 25-32; Кучинский В.А. Личность, свобода, право. - М.,
1978.-С. 119-135 и др.

²  Дипломатический словарь. В 3-х томах. Т. 3. - М, 1986. - С. 426.

³  Жалинский А.Э. Правовой статус населения в условиях чрезвычайного положения // Обеспечение безо­
пасности населения и территорий. - М, 1994. - С. 28.

⁴  Большой юридический словарь. - М., 1998. - С. 655.

⁵  См.: Матузов Н.И. Правовой статус личности: понятие и структура // Правопорядок и правовой статус лично­
сти в развитом социалистическом обществе в свете Конституции 1977г. - Саратов, 1980. - С. 64-67 и др.

⁶  См., например, Ежова О.Е. Указ. работа. - С 28; Черниченко СВ. Личность и международное право. -
М., 1974.-С. 12.

40

при решении рассматриваемого вопроса представляется, что термину «правовой статус» равнозначна используемая в науке категория «правовое положение», и, следовательно, они должны употребляться как тождест­венные понятия. Тем более, что в действующем законодательстве эти кате­гории употребляются тоже как синонимы. Это видно из наименования и содержания ряда нормативных актов - например, Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ», Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государствен­ной Думы», «О статусе судей в Российской Федерации» и некоторых дру­гих.

Но, говоря о правовом статусе иностранных граждан, нельзя обой­тись без исследования структуры содержания административного (и пра­вового в целом) статуса личности. Здесь следует отметить, что в юридиче­ской литературе до настоящего времени отсутствует единство взглядов на эту проблему. Так, многие ученые - юристы включают в статус личности наряду с правами, свободами и обязанностями ряд других элементов: гра­жданство, принципы, правосубъектность (правоспособность и дееспособ­ность), гарантии, законные интересы и т.д. . При этом, предлагая различ­ные подходы к количественному составу элементов, высказывают точки зрения, нередко во многом противоположные друг другу.

Не вступая в дискуссию относительно предлагаемых элементов ста­туса, необходимо отметить одну общую закономерность, которая наблю­дается практически у всех авторов, независимо от используемых ими под­ходов. Она заключается в том, что основу, определяющий исходный эле-

' См., например, Воеводин Л.Д. Конституционные проблемы правового положения советских граждан: Автореф. дисс... докт. юрид. наук. - М., 1973. - С. 36; Воеводин Л.Д. Содержание правового положения личности в науке советского государственного права // Советское государство и право. - 1965. - № 2. -С. 42-50; Ерилин Н.П. Административно-правовая охрана общественного порядка в местах пребывания иностранных граждан, работающих в СССР по межправительственным соглашениям: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 1982. - С. 8; Лепешкин А.И. Правовое положение советских граждан. - М., 1966. - С. 3-11; Мицкевич А.В. Субъекты советского права. - М, 1962. - С. 30; Пхатадзе Б.В. Юридические формы положения личности в советском обществе. - Тбилиси, 1969. - С. 29.

41

 

РОССИЙСКАЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ

БИБЛИОТЕКА

мент любого статуса, его главное содержание составляют соответствую­щие права, свободы и обязанности, определяющие «наиболее существен­ные, коренные, принципиальные отношения и связи между обществом и членами, государством и ... гражданами»¹.

Представляется, что ядро административно-правового статуса ино­странных граждан в структурном плане должно определяться основными пра­вами, свободами и обязанностями.

Вместе с тем, такие правовые категории, как гражданство, правоспо­собность, дееспособность и ответственность, также являются элементами административно-правового статуса иностранных граждан, и имеют порой решающее влияние на его реализацию.

При рассмотрении данного вопроса следует отметить, что основной формой закрепления особенностей правового статуса иностранных граж­дан является федеральный закон, а основной сферой, где они устанавли­ваются, является сфера отношений граждан с исполнительной властью. Иными словами, наибольшее число особенностей правового статуса ино­странцев закреплено административно-правовыми нормами, содержащи­мися в федеральных законах².

Таким образом, административно-правовой статус иностранных гра­ждан определяется не только гражданством и правосубъектностью, но и совокупностью прав, свобод и обязанностей иностранцев в их отношениях с органами исполнительной власти (в том числе ОВД), в сочетании с га­рантиями их реализации и ответственностью за неисполнение или ненад­лежащее исполнение обязанностей, урегулированных нормами админист­ративного права.

Поэтому раскрывая его содержание, необходимо комплексно рас-

¹  Воеводин Л. Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. - М., 1972. - С. 41-42.

²  См., например, Романов СВ. О теоретических основах правового регулирования статуса иностранцев в
РФ // Московский журнал международного права. - 1996. - № 2. - С.3-13.

42

сматривать как основные права, свободы и обязанности иностранцев, так и особенности таких категорий как гражданство, правосубъектность (право­способность и дееспособность), гарантии и ответственность. Такое реше­ние позволит глубже понять своеобразие иностранных граждан как субъ­ектов административного права.

В связи с этим, необходимо проанализировать принадлежность к гражданству другого государства. Одной из главных черт гражданства яв­ляется правовой характер связи лица с государством и это означает, что гражданство - не фактическое состояние, а правовое'. Правовая связь гра­жданина с государством постоянна, она не изменяется с течением време­ни², не усиливаясь и не ослабевая, кроме того, ее значение не меняется, где бы гражданин ни находился. И это принципиальный момент.

Правовая связь иностранца с государством, гражданином которого он не является, совсем другого рода. Обычно она ограничена сроком пре­бывания иностранного гражданина в стране, длительностью правоотноше­ний, субъектом которых он является, а также территорией данного госу­дарства. Плюс ко всему, указанная правовая связь не является постоянной и устойчивой, так как она в любой момент может прекратиться по воле­изъявлению одной из сторон.

Однако, нужно помнить, что иностранец - это лицо, являющееся гражданином конкретного иностранного государства. А это в ряде случаев имеет непосредственное значение для установления того или иного объема прав и обязанностей иностранцев в России. Примером тому служит статья 3 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ», которая предусматривает, что правовое положение иностранных гра­ждан наряду с российским законодательством может определяться между-

¹   Нехай Э.А. Становление и развитие института гражданства: конституционный аспект (на примере Рос­
сии и стран ближнего зарубежья): Дисс... канд. юрид. наук. - М, 1998. - С. 44.

²   См.: Варлен-Бевз М.В. Сравнительный анализ законодательства о гражданстве Стран Содружества
Независимых Государств: Дисс... канд. юрид. наук. - М., 1999. - С. 30.

43

народными договорами России¹, а пункт 3 статьи 3 Закона 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» предусматривал воз­можность установления ответных ограничений (реторсии²) в отношении граждан тех государств, в которых имеются специальные ограничения прав и свобод советских граждан³.

Следовательно, гражданство иностранного государства является не только предпосылкой и условием официального признания лица иностран­цем в России, но и имеет значительное влияние на содержание его админи­стративно-правового статуса.

Что касается правосубъектности, то она составляет важное свойство субъектов административного права и включает в себя два основных структурных элемента: во-первых, способность обладания правами и обя­занностями (правоспособность); во-вторых, способность к самостоятель­ному осуществлению прав и обязанностей (дееспособность). Поэтому ино­гда правосубъектность называют праводееспособностью.

Административная правоспособность иностранца - это признанная за­коном способность иностранного гражданина иметь права и обязанности в сфере государственного управления, установленные административно-правовыми актами государства, с которым он находится в правовой связи как иностранец.

Административная (и общая в целом) правоспособность иностранцев и собственных граждан имеет не только общие черты, но и отличительные особенности, которые обусловлены разным характером их правовой связи

¹  Речь идет, в основном, о двусторонних соглашениях, по которым определенные права предоставляются
только гражданам договаривающихся стран. Однако следует отметить, что в ряде из них устанавливается
принцип взаимности (оговорка о взаимности), при котором, представляя иностранцам какие-либо права,
государство требует, чтобы его собственные граждане пользовались аналогичными правами в стране, к
которой принадлежит иностранец. См., например, Дурденевский В.Н. К вопросу об оговорках в между­
народных договорах // Советское государство и право. - 1956. - № 4. - С. 97-100.

²  Реторсия (лат. retorsia) - возмездие.

³  См.: Марочкин СЮ. Правовое положение иностранных граждан в СССР на основании международных
договоров // Правоведение. - 1988. - № 5. - С. 99-102.

44

с государством. Эти различия проявляются, например, в том, что админи­стративная правоспособность возникает для граждан соответствующего государства с рождения (право на имя¹, на медицинскую помощь и др.) или приобретения гражданства, а у иностранцев - с момента возникнове­ния правовой связи между ними и государством . Также следует отметить, что административная правоспособность гражданина производна от более общей правовой связи лица с государством в форме гражданства. Следова­тельно, специфика этой правовой связи определяет особенности правоспо­собности гражданина. Устойчивость и постоянство такой связи, ее нераз­рывность с суверенитетом государства обусловливают тот факт, что граж­данин может участвовать практически во всех отношениях со своим госу­дарством, т.е. обладать всей полнотой прав, свобод и обязанностей. Основу правоспособности иностранного гражданина, как уже отмечалось, состав­ляет иная форма правовой связи. Она неустойчива, непостоянна, имеет большую вероятность разрыва и поэтому не носит всеобщего характера как гражданство.

Характер и содержание административно-правовой связи иностран­ных граждан с государством пребывания обусловливает своеобразие их административной дееспособности - способности своими действиями осу­ществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные администра­тивно-правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с эти­ми нормами. Административная дееспособность возникает, как правило, позднее правоспособности, возраст ее наступления законом не установлен. Поэтому момент вступления иностранца в конкретные правоотношения с государством, гражданином которого он не является, имеет большое прак-

¹   Ст. 7 «Конвенции о правах ребенка», принятой в 1989г. Генеральной Ассамблеей ООН гласит: «ребенок
регистрируется сразу же после рождения, с момента рождения имеет право на имя и на приобретение
гражданства».

²   Исключением можно считать ту малочисленную часть иностранцев, которая родилась на территории
нашего государства.

45

тическое значение. Ведь раньше, чем какая-либо иная, у лица возникает именно административная дееспособность. Ее частичное появление и по­следующее увеличение связано с физическим и интеллектуальным взрос­лением лица. Даже дошкольники - иностранцы могут самостоятельно об­ратиться к врачу, использовать право на жалобу, с шести лет - реализовать право на образование. С 16 лет наступает административная деликтоспо-собность. Будучи тесно связанной с правоспособностью, административ­ная дееспособность также носит ограниченный характер и не охватывает ряд сфер (так, ст. 32 Конституции РФ исключает участие иностранных граждан в управлении делами государства, предоставляя такую возмож­ность только гражданам Российской Федерации).

Следует отметить, что административная правосубъектность ино­странных граждан опосредует такие их взаимоотношения с государством, которые заключаются в предоставлении им возможности иметь основные права и свободы человека, а также неразрывно связанные с ними основные обязанности и реализовывать их. Следовательно, содержание администра­тивной правосубъектности иностранцев имеет свои особенности и отличи­тельные черты от административной правосубъектности граждан Россий­ской Федерации.

Основу административно-правового статуса иностранных граждан, как уже отмечалось, составляют основные права, свободы и обязанности.

Так что, большинство основных прав и обязанностей иностранных граждан закреплено не в Конституции РФ, а в иных актах государственно-правового характера. В Конституции России содержатся принципиальные исходные положения, относящиеся к статусу иностранцев. Это объясняет­ся тем, что ключевым звеном в регулировании правового положения этих лиц является Федеральный закон от 25 июля 2002 года, регламентирую­щий их права, свободы и обязанности, в том числе и те, которые по своему содержанию являются основными.

46

Кроме того, принадлежность иностранцам отдельных основных прав, свобод и обязанностей в Российской Федерации выражается опосредовано, через текущее законодательство. Например, наличие у этих лиц права личной собственности на конкретное имущество, вытекает из норм гражданского законодательства РФ и т.д..

Различия основных прав и обязанностей иностранцев и собственных граждан выражаются в неодинаковом их объеме, принадлежащем тем и другим.

Обращаясь к классификации основных прав, свобод и обязанностей, необходимо сказать, что в юридической литературе существуют различные мнения на этот счет, относящиеся как к собственным гражданам, так и к иностранцам^х.

Так, с точки зрения механизма реализации права и свободы делятся на абсолютные (безусловные) и относительные.

В зависимости от круга лиц, которым права предоставляются и осно­ваний их возникновения различают:

-           общие права и свободы (на неприкосновенность жилища, на сво­
боду совести и вероисповедания);

-           специальные (так, иностранные граждане, постоянно проживаю­
щие на территории муниципального образования в составе субъ­
екта РФ, имеют право избирать и быть избранными в соответст­
вующие органы местного самоуправления на тех же условиях,
что и граждане России²).

¹   См., например, Генкин Д.М. Сочетание прав с обязанностями в советском праве // Советское государст­
во и право. - 1964. - № 7. - С. 27-38; Денисов А.И. Основные права и свободы граждан. Лекции. - М,
1952. - С. 3; Куракин А.В. Указ. работа. - С. 14; Кучинский В.А. Правовой статус и субъективные права
граждан // Правоведение. - 1965. - № 4. - С. 43-55; Мордовец А.С., Магомедов А.А., Силантьева А.В.,
Чинчиков А.А. Права человека и деятельность органов внутренних дел. - Саратов, 1994. - 134 с; Стро-
гович М.С. Права личности. Вопросы теории // Вопросы философии. - 1979. - № 4. - С. 3-10; Тадевосян
B.C. О единстве прав и обязанностей // Проблемы государства и права. - 1975, Вып. 10. - С. 98-107; Фар-
бер И.Э. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов, 1974. - С. 67 - 69.

²   См.: п.8 ст.4 Федерального Закона от 19 сентября 1997г. (в ред. ФЗ от 27 сентября 2002г.) «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» // СЗ РФ. - 1997. - №38. -

47

С точки зрения повода (процессуального основания) предоставления (признания) права субъектом власти выделяют:

-                     признаваемые и реализуемые без заявления лица, имеющего
право (назначение стипендии иностранному студенту),

-                     предоставляемые (признаваемые) по заявлению лица, если от­
сутствуют   предусмотренные   законодательством   основания   для   отказа
(право на получение пенсии, лицензии, вида на жительство и др.);

-                     предоставляемые   по   усмотрению   субъекта  исполнительной
власти. Как пример в данном случае, представляется уместным выделить
права и свободы иностранных граждан, реализация которых связана с дея­
тельностью ОВД (милиции). Одним из таких прав, например, является
право на свободу передвижения, в том числе на проезд по территориям с
регламентированным посещением для иностранцев.

По содержанию различаются следующие группы прав:

-            на государственное участие, содействие и помощь компетентных
органов (право на медицинскую, санитарно-эпидемиологическую
и иную помощь);

-            право на защиту и др.¹.

На наш взгляд, наибольший интерес представляет классификация ос­новных прав, свобод и обязанностей по их социальному назначению². Дело в том, что при всем многообразии классификаций, все они, так или иначе, ис­ходят в конечном счете из социальной природы прав и обязанностей. До­вольно популярен этот подход и за рубежом. Его используют при подготовке международно-правовых документов (например, Международный пакт о гражданских и политических правах и т.д.).

Таким образом, все основные права, свободы и обязанности ино-

Ст.4339; Российская газета. - 2002. - 28 сентября.

¹  Бахрах Д.Н. Административное право. - М, 1997. - С.33-34

²  См.: Лепешкин АИ. Указ. работа. - С. 21-55; Общая теория прав человека / Под ред. Лукашевой Е.А. -
М., 1996.-С.43-45.

48

странных граждан можно условно подразделить на три части:

-  личные;

-  политические;

-  социально-экономические.

Личные права и свободы в действующей Конституции РФ отражены в значительно большей степени, чем это было в предшествующих совет­ских конституциях¹. К ним относятся: право на жизнь, право на охрану го­сударством достоинства личности, право на свободу и личную неприкос­новенность и др.

Одним из личных прав, как уже отмечалось, предоставляемых ино­странным гражданам на территории России, является право на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства (ст.27 Конституции РФ).

Однако, в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 25 ию­ля 2002 года исключением является посещение территорий организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение².

К следующей группе прав и свобод, предоставляемых иностранным гражданам на территории РФ, относятся политические права и свободы, которые имеют большое практическое значение.

В отличие от основных личных прав, которые по своей природе не­отчуждаемы и принадлежат каждому от рождения как человеку, политиче­ские права и свободы связаны с обладанием гражданства государства. Если личные права и свободы предоставляются всем гражданам, находящимся

' Толкачев К.Б. Теоретико-методологические основания реализации личных конституционных прав и свобод человека и гражданина: Дис... канд. юрид наук. - СПб., 1998. - 360 с.

² «Об утверждении Перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение»: Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002г. // Российская газета. - 2002. - 16 октября; см., также, постановление Совета Министров РФ от 4 июля 1992г. (с изменениями от 17 ноября 1994г., 27 ноября 1995г., 2 февраля 2000г., 30 октября 2001г., 29 ап­реля 2002г. и 9 июля 2002г.) «Об утверждении перечня территорий РФ с регламентированным посеще­нием для иностранных граждан» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1992. - № 2. -Ст.37;СЗРФ.-1994.-№31.-Ст. 3286; 1995. - № 49. - Ст. 4805; 1998. -№ 1. -Ст. 142; 2000. - № 6. -Ст. 775; 2001. - № 45. - Ст. 4267; 2002. - № 18. - Ст. 1764; 2002. - № 28. - Ст. 2869.

49

на территории государства, то политические, как правило, - только своим гражданам. Это право участвовать в управлении делами государства, право работать на государственной службе, право на обращения, на объединение и др.

Особую группу основных прав и свобод составляют социально-экономические права и свободы. Они касаются таких важных сфер жизне­деятельности, как собственность, трудовые отношения, отдых, здоровье и образование. Эти права призваны обеспечить физические, материальные, духовные и другие социально-значимые потребности личности (право на занятие предпринимательской деятельностью, право частной собственно­сти, право на социальное обеспечение, на образование и др.).

Иностранные граждане, имея права и свободы, вместе с тем выпол­няют возложенные на них Конституцией и законодательством обязанно­сти.

Так, пункт 3 статьи 62 Российской Конституции гласит: «иностран­ные граждане... несут обязанности наравне с гражданами РФ».

Важнейшей обязанностью как граждан РФ, так и иностранных граж­дан, проживающих на территории Российской Федерации, является со­блюдение Конституции РФ и законов (ст. 15 Конституции).

Статьей 57 Конституции РФ закрепляется другая очень важная обя­занность - уплата налогов и сборов. Применительно к иностранным граж­данам она предусматривалась еще в Законе СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан», однако на конституционном уровне обязанность по уплате налогов и сборов (относительно всех лиц) закрепляется впервые.

Статья 44 Конституции РФ устанавливает обязанность каждого забо­титься о сохранении исторического и культурного наследия России, беречь памятники истории и культуры. Граждане, в том числе и иностранные, пользующиеся услугами культурных учреждений, должны строго соблю-

50

дать правила пользования, обеспечивающие сохранность имущества.

Одной из обязанностей иностранных граждан является бережное от­ношение к окружающей природной среде и природным богатствам (ст. 5 8 Конституции РФ).

Обязанностью иностранных граждан как субъектов административ­ного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.

В систему административного права, кроме вышеуказанных, входит значительное число норм, касающихся охраны общественного порядка и общественной безопасности, борьбы с антиобщественными проступками. Соблюдение их является важнейшей обязанностью иностранцев.

Следует отметить, что большинство обязанностей возлагается на иностранных граждан в том же объеме, что и на граждан Российской Фе­дерации. Однако есть обязанности, которые могут быть возложены только на граждан России, в частности, обязанность нести военную службу (ст.59 Конституции РФ).

При рассмотрении содержания административно-правового статуса иностранных граждан нельзя оставить без внимания вопрос о роли и зна­чении гарантий . Дело в том, что недостаточно провозгласить права, сво­боды и обязанности и зафиксировать их в законах, необходимо еще обес­печить их гарантиями, т.е. дать возможность реального использования иностранными гражданами предоставленных им прав и исполнения воз­ложенных на них обязанностей. Более того, в современном обществе «в основе системы приоритетных интересов страны должен находиться чело­век, его права, свободы и гарантии развития»². Иначе говоря, гарантиями

¹   Гарантия (от французск. Garantie - обеспечение).

²   Никитин A.M. Проблемы правового регулирования безопасности личности, общества и государства в
условиях современной России: Материалы научно-практической конференции (от 17-18 октября 2000г..
Смоленск). - Москва - Смоленск. 2001. - С. 7.

51

можно назвать всю систему обеспечения реальности административно-правового статуса иностранцев.

Множественность и разнообразие факторов, выступающих в качест­ве гарантий, обусловливают необходимость их систематизации и класси­фикации. Учитывая неоднозначность категории гарантий прав и свобод личности в юридической литературе, а также различный подход авторов к их систематизации, можно предложить следующую классификацию.

Гарантии можно классифицировать, например, по правовому статусу личности на универсальные, всеобщие, специальные и индивидуальные. Универсальные гарантии обеспечивают защиту неотъемлемых (неотчуж­даемых) прав и свобод каждого человека, где бы он ни находился. Всеоб­щие гарантии распространяются на каждого человека, на всех членов дан­ного общества. Специальные гарантии обеспечивают реализацию и охрану определенной группы прав, свобод и законных интересов личности. Инди­видуальные гарантии выполняют свое назначение по отношению к кон­кретному субъекту права, имеющего специальный правовой статус (на­пример, статус иностранца).

Поскольку все отрасли права регулируются нормами, закрепляющи­ми те или иные средства и способы обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов, постольку можно говорить о конституционно -правовых, административно-правовых, гражданско-правовых и процессу­альных гарантиях.

Гарантии также можно классифицировать на внутригосударственные и международные. Внутригосударственные гарантии - это система общих, юридических, организационных условий, средств (способов, приемов и методов), выработанных в конкретном государстве для реализации и охра­ны прав, свобод и законных интересов личности.

Международные гарантии - это система общих, юридических, орга­низационных условий, средств (способов, приемов и методов), направлен-

52

ных на реализацию и охрану прав, свобод и законных интересов личности коллективными мерами мирового сообщества. Международные гарантии состоят из универсальных и региональных. Универсальные, как уже гово­рилось, распространяют свое действие на каждого человека, где бы он ни находился, региональные гарантии действуют в рамках конкретного ре­гиона планеты'.

В юридической литературе проводится деление гарантий на общие, организационные и специальные (юридические)². К общим относятся эко­номические, политические, идеологические условия и предпосылки, обес­печивающие возможность реализации прав и обязанностей. Под организа­ционными гарантиями понимается деятельность органов исполнительной власти (в том числе ОВД), местного самоуправления, их должностных лиц, осуществляемая для обеспечения наиболее полной и всесторонней реали­зации принадлежащих иностранцам прав и исполнения ими своих обязан­ностей. К специальным (юридическим) гарантиям относится совокупность правовых средств и способов, направленных на реализацию и охрану прав, а также на осуществление обязанностей. Отдельными учеными подчерки­вается важная особенность юридических гарантий, состоящая в том, что они представляют собой предусмотренные законом средства, непосредст­венно обеспечивающие правомерность поведения субъектов обществен­ных отношений³.

Исследуя роль гарантий в административно-правовом статусе ино­странных граждан, представляется, что общие и организационные гаран-

¹ Обеспечение и охрана прав и свобод личности в деятельности органов внутренних дел РФ: Учебное пособие / Под ред. И.П. Левченко, Л. К. Суворова. - М.. 2000 -С. 16 - 17.

■ См., например, Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. - М.. 19X5: Демократия и личность в условиях развитого социализма. - Л , 1985: Лучин ВО. Реализация конституционных норм: общее и особенное // Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. - М.. 1990, - С.46-47: Лысов ММ. Юридические гарантии конституционных прав граждан Права человека в России: Материалы межвузовской конференции, состоявшейся 28 мал 1998 г. - Орел, 1998. - С. 44-47.

³ Недбайло П.Е. Система юридических гарантий и применение норм советского правя // Правоведение. -1971. - № 3.- С. 44; см., так же, Хазов Е.Н. Юридические гарантии основных прав и свобод и обязанно­стей человека и гражданина в России: Дисс... канд. юрнд. наук. - СПб., 1997 - 209 с.

53

тии действуют, в конечном счете, через юридические, которые занимают, поэтому, особое место в системе гарантий правового положения иностран­цев.

Одну группу юридических гарантий составляют гарантии реализа­ции, которые направлены на создание для иностранных граждан опти­мальных условий реализации своих прав, свобод и обязанностей. К ним относятся: правовые средства, при помощи которых определяются (кон­кретизируются) границы, пределы прав и обязанностей иностранных гра­ждан, юридические факты, с которыми связывается их реализация, меры стимулирования реализации и некоторые другие¹.

Другую важную группу юридических гарантий составляют гарантии защиты прав и свобод. Они «обеспечивают возможность каждому челове­ку обратиться к государственным органам и общественным организациям, найти там необходимую защиту своих субъективных прав, а также восста­новить их в случае нарушения»².

Вместе с тем статья 33 Конституции РФ предоставляет право граж­данам России обращаться лично, а также направлять индивидуальные или коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Термин «обращение», используемый в этой статье, носит собирательный характер и может содержать в себе предложение, заявление или жалобу . Таким образом, иностранные граждане, по смыслу конститу­ционной статьи, лишены права на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и общественные организации. Хотя Рос­сийская Конституция и не содержит прямого запрета на обращение ино­странцев в указанные органы, однако, он вытекает из формулировки ста-

¹  См.: ВигрукНВ. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М, 1979. - С.207.

²  См.: Витрук Н.В. Указ работа. - С.217.

³  См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968г. с изм. от 4 марта 1980г. и от 2 фев­
раля 1988г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» // ВВС СССР. - 1968. -
№ 17.-Ст. 144; 1980.-№ 11. - Ст. 192; 1988.-№ 6.-Ст. 94.

54

тьи, предоставляющей право на "обращение, но ... только гражданам Рос­сии. Этим устанавливается невозможность иностранным гражданам иметь указанное право. На наш взгляд, данное положение лишено уважения к иностранцам и логики. Не совсем понятно, почему иностранному гражда­нину не разрешается обращаться в государственные органы для реализа­ции принадлежащих ему прав. Ведь статья 46 Конституции России предос­тавляет право на судебную защиту прав и свобод каждому, а, следователь­но, и иностранцам. По части 2 указанной статьи решения и действия (без­действие) органов государственной власти, ... и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Это право каждого¹.

В связи с этим предоставляется необходимым изменить формули­ровку статьи 33 Конституции РФ и изложить ее в следующей редакции: «Каждый имеет право обращаться лично, а также направлять индивиду­альные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». А также дополнить положения Федерального закона от 25 июля 2002 года ( в ред. Федерального закона от 30 июня 2003 года) «О правовом положении иностранных граждан в РФ» статьями 15¹ и 15  (см. приложение № 1).

Разумеется, что при всем отличии в содержании и отмеченной спе­цифике, гарантии реализации и защиты тесно и неразрывно связаны между собой, так как только в своей совокупности они могут создать надежный и реальный механизм обеспечения прав, свобод и обязанностей иностранцев.

Таким образом, гарантии имеют важное значение для характеристи­ки административно-правового статуса иностранных граждан. Причем важно подчеркнуть, что они, в основном, аналогичны гарантиям, обеспе­чивающим статус граждан РФ, и в тоже время имеют определенные осо-

¹ См.: Закон РФ от 27 апреля 1993г. (в ред. от 14 декабря 1995г.) «Об обжаловании в суд действий и ре­шений, нарушающих права и свободы граждан» // ВВС РФ. - 1993. - № 19. - Ст. 685; СЗ РФ. - 1995. - № 51.-Ст. 4970.

55

бенности, обусловленные своеобразием самих иностранцев как субъектов административного права.

Последним элементом, входящим в структуру административно-правового статуса иностранных граждан, является ответственность иностран­цев за нарушения норм административного права. Более подробно о специфи­ке данного института говорится в §2 данной главы.

§2. Право иностранных граждан на свободу передвижения, выбор мес­та жительства и пребывания в Российской Федерации

Одним из прав, предоставляемых иностранным гражданам на терри­тории России, реализация которого во многом зависит от деятельности ор­ганов внутренних дел, является право на свободу передвижения¹.

Так, по ч.1 ст.27 Конституции РФ право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства принадлежит каждому, кто за­конно находится на территории России. Данная норма соответствует смыслу и содержанию ст. 12 Международного пакта о гражданских и по­литических правах и ст. 2 Протокола № 4 к Европейской конвенции о за­щите прав человека и основных свобод от 16 сентября 1963 года.

Закрепление указанного права в конституционной норме имеет большое значение само по себе, но оно еще усиливается тем обстоятельст­вом, что со свободой передвижения и выбора места пребывания и житель­ства тесно связана реализация многих других конституционных прав и свобод - собственности и наследования, на жилище, труд, охрану здоровья и медицинскую помощь и др.. Наличие указанной нормы являет собой эволюционное обновление российского законодательства, от развитой сис-

¹ См., например, Плаксина ИВ. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М, 2001. - 23 С.

56

темы запретов к демократическим началам, соответствующим потребно­стям цивилизованного общества.

Так, в допетровской Руси иностранцам не был разрешен свободный въезд в страну. В конце 15 века для всех иноземцев, въезжающих в Рос­сию, устанавливаются «проезжие грамоты». В 17 веке иностранцы уже не могли без особых «жалованных грамот» находиться в России и разъезжать по ее территории . Как гласит Новоторговый устав от 22 апреля 1667 года, торгующих иностранцев «велено пропускать в Москву и другие города лишь тех, у которых были Великого Государя жалованные грамоты о тор­гах, за красною печатью». Что же касается тех иностранцев, у которых та­ких, «грамот о торгах не было, то их не велено пропускать к Москве либо в другие города, они могли лишь торговать у города Архангельска и в Пско­ве»².

Петр I отменил древний обычай, в силу которого иностранцам за­прещался свободный доступ в Россию. Согласно особому манифесту от 16 апреля 1702 года каждый, имеющий намерение въехать в Россию для по­ступления на службу в царское войско, должен был предварительно запас­тись свидетельством от российского генерал-комиссара в Германии, на российской границе обратиться к первому пограничному губернатору или наместнику, после чего совершенно бесплатно (вместе со свитой и бага­жом) сопровождался до самой столицы. Равным образом принимались купцы и художники, намеревающиеся приехать в Россию³.

Впоследствии для пропуска в Российскую империю иностранцы должны были иметь при себе национальные паспорта или дорожные книжки, засвидетельствованные российскими посольствами, миссиями или консульствами, находящимися при иностранных государствах. Здесь сле-

¹  См.: Кривцов В.Я., Овчинников В.И. Паспортно-визовая служба: история образования и развития //
Вестник МВД России. - 1999. - № 3-4. - С. 150.

²  Полное собрание законов Российской империи. Т. 1. - № 408. - П. 85-86.

³  См.: Полное собрание законов РоссийскойИмперии.Т.1. -№. 1910.

57

дует обратить внимание на один интересный момент. На основании таких паспортов иностранцы не имели права передвигаться по территории импе­рии.

Статья 129 Устава о паспортах, изданного в 1903 году устанавливала, что «каждый иностранец, приехавший в Россию с законным паспортом, должен явиться в первом, лежащем на пути губернском городе, к местному губернатору, и, предоставив ему свой паспорт, с которым он прибыл, полу­чить взамен его паспорт для жительства и переездов в Империи». Нацио­нальные паспорта в этом случае не отбирались, на них лишь делалась над­пись: «На основании этого паспорта выдан особый русский вид» (ст. 132). Данная надпись скреплялась печатью. Виды на жительство и передвижение в России выдавались иностранцам сроком на один год. По истечении этого срока иностранец обязан был получить новый паспорт у губернатора той губернии, в которой он находился в тот момент (ст. 134).

Статья 219 Устава о паспортах устанавливала круг лиц, которые не допускались к въезду в Россию:

1) лица, которым правительством поименно был запрещен въезд на
территорию государства;

2)        лица, в отношении которых, по сведениям посольств, миссий и
консульств, имелись причины признавать их неблагонадежными;

3)        цыгане, шарманщики, разносчики аптечных материалов и гипсо­
вых фигур и вообще люди праздношатающиеся¹.

Крушение Российской империи, революционные потрясения, миро­вая и гражданская войны вызвали перемещение больших масс населения, появились беженцы и эмигранты. Для решения указанных проблем в 1918 году в составе НКВД РСФСР, комиссариатов по внутренним делам и ис­полкомов на местах были созданы иностранные отделы. Они совместно с

¹ Дмитриев Ю.А., Корсик К.А. Указ. работа. - С. 12.

58

НКИД РСФСР вели работу по обеспечению учета и перемещению в свои страны указанных категорий граждан при координации этой деятельности Центральным эвакуационным управлением (Центроэваком) при СНК РСФСР¹.

В этот же период НКВД был издан ряд нормативных актов, регули­ровавших вопросы въезда в Россию и выезда за границу, например, Приказ НКВД № 89 «О выезде за границу граждан воюющих с нами стран с места их постоянного жительства» (ноябрь 1917) и др.. В общих чертах устанав­ливаемый порядок въезда - выезда сводился к обязательному получению иностранными гражданами специального разрешения (визы) на каждую поездку.

Декретом СНК РСФСР от 10 мая 1922 года был установлен порядок выезда за границу иностранцев по специальным разрешениям губернских отделов ГПУ, которые выдавались в виде удостоверения, с последующим оформлением документов НКИД РСФСР. 19 декабря 1922 года декретом СНК «О выдаче паспортов и разрешений на выезд за границу» этот поря­док был изменен. Теперь выдача виз иностранным гражданам возлагалась на НКВД и его местные органы.

5 июня 1925 года Президиум ЦИК СССР своим постановлением ут­вердил «Положение о въезде в СССР и о выезде из СССР» - первый право­вой акт, регулирующий вопросы выезда и въезда в общесоюзном масшта­бе, действовавшее до 1959 года, когда оно было заменено новым «Поло­жением о въезде в СССР и выезде из СССР», утвержденным Советом Ми­нистров СССР. С 1 января 1971 года вступило в силу аналогичное Поло­жение от 22 сентября 1970 года³. В настоящее время основными норматив-

¹  См., например, Хоботов А.Н., Шарипов М.А. Становление и развитие правового регулирования порядка
выезда за границу и въезда в СССР (краткий исторический обзор). Совершенствование деятельности
ОВД по охране общественного порядка и общественной безопасности: Труды Академии МВД СССР. -
М, 1991.-С. 142-149.

²  Известия временного рабочего и крестьянского правительства. - 1917. - 5 декабря.

³  Собрание постановлений Правительства СССР. - 1970. -№18. -Ст.139; 1981. -Т.2. -Ст.З.

59

но-правовыми актами, регулирующими порядок выезда из РФ и въезда в РФ являются Федеральный закон от 15 августа 1996 года (в редакции Фе­дерального закона от 30 июня 2003 года)¹ «О порядке выезда из РФ и въез­да в РФ» и Федеральный закон от 25 июля 2002 года (в ред. Федерального закона от 30 июня 2003) «О правовом положении иностранных граждан в РФ», сохранившие ранее действовавший разрешительный порядок въезда и выезда.

Согласно Федеральному закону от 15 августа 1996 года иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию при наличии россий­ской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве.

Основаниями для выдачи визы иностранному гражданину являются:

-   письменное обращение (лично или через представителя) в диплома­
тическое представительство или консульское учреждение Российской Фе­
дерации;

-   приглашение российского физического или юридического лица²;

-   надлежащим образом оформленный договор о туристической по­
ездке.

Можно обозначить общий порядок приглашения и въезда иностран­ных граждан на территорию Российской Федерации. Он зависит от того, по служебным или общественным делам, по частным приглашениям или с иными целями они прибывают в РФ.

Так, при въезде иностранцев на территорию РФ по служебным делам принимающие организации заблаговременно в письменной форме уведом­ляют об этом органы Федеральной службы безопасности в субъектах РФ и

¹  СЗ РФ. - 1996. - №34. - Ст.4029; Российская газета. - 2003. - 1 июля.

²  См.: «Положение об оформлении приглашения в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства»:
Утв. Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998г. (в ред. от 23 сентября 1999г.) // СЗ РФ. -
1998. - № 41. - Ст.5020; 1999. - № 40. - Ст.4862.

60

городские или районные органы внутренних дел, на территории обслужи­вания которых будут проживать или работать иностранцы.

В письменных уведомлениях указываются паспортные данные при­бывающих, цель их въезда, предполагаемые сроки и места проживания или работы, а также фамилия, имя, отчество и рабочий телефон лица, ответст­венного за прием иностранцев.

В случае предполагаемого посещения иностранными гражданами за­крытых территорий и объектов, оборонных и некоторых иных предпри­ятий, научно-исследовательских и проектных институтов и других органи­заций, занятых разработкой, производством, хранением или транспорти­ровкой секретных документов, материалов, техники и другой продукции, принимающие организации согласовывают данный вопрос с органами ФСБ в субъектах РФ и предоставляют программу их пребывания.

Официальные приглашения иностранцам принимающие организации направляют самостоятельно либо через МИД РФ.

Въезд иностранных граждан на территорию РФ по частным делам осуществляется в визовом или безвизовом порядке.

Визовый порядок включает в себя следующие основные моменты:

обращение родственников или знакомых иностранных граждан в паспортно-визовые службы органов внутренних дел по месту проживания с анкетой-заявлением на приглашение иностранцев;

направление анкеты-заявления паспортно-визовой службой горрай-органов внутренних дел в подразделения виз и разрешений ОВД субъектов РФ для согласования в установленном порядке, принятия решения и даль­нейшего оформления материалов;

оформление извещения на приглашение (при положительном реше­нии на въезд каждого иностранного гражданина) и его направление в гор-райорган внутренних дел для вручения заявителю;

61

разъяснение заявителю правил пребывания иностранных граждан на территории РФ, порядка регистрации при вручении заявителю извещения;

самостоятельное направление заявителем извещения своим родст­венникам или знакомым за границу;

обращение иностранца в посольство, консульство РФ для оформле­ния визы на въезд в РФ с извещением на приглашение

Несмотря на внесение дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», в соответствии с которыми определены кате­гории виз, выдаваемых иностранным гражданам для въезда в Российскую Федерацию, данная классификация, по нашему мнению, не достаточно удобна для использования в практической деятельности органов исполни­тельной власти (в том числе ОВД), так как не включает в себя все сведе­ния, необходимые для характеристики этого документа (код визы, кто въезжает, категория) .

В связи с этим представляется возможным предложить новую редак­цию статьи 25.1 вышеуказанного Федерального закона, которая бы содер­жала универсальную классификацию виз, предоставляемых заинтересо­ванными органами исполнительной власти РФ иностранцам при оформле­нии въезда в Российскую Федерацию, транзитного проезда по территории России и выезда из РФ (см. приложение № 2).

Безвизовый порядок предусмотрен для граждан тех стран, с которы­ми Россия имеет двусторонние соглашения о безвизовом въезде-выезде (Венгрия, Куба, Румыния, Босния, Герцеговина и др.), а применительно к от­дельным странам (например, Аргентина, Китайская народная республика) оговорены безвизовые поездки по дипломатическим и служебным паспор­там. В рамках Содружества Независимых Государств после издания 30 авгу-

' См. также «Положение об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, про­дления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования вичы»: Постановление Правительства РФ от 9 июня 2003 г. // СЗ РФ. - 2003. - № 24. - Ст. 2329.

62

ста 2000 года Правительством РФ постановления «О выходе Российской Фе­дерации из Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств Со­дружества Независимых Государств по территории его участников»¹ режим взаимных поездок граждан этих стран также регулируется международными договорами².

Безвизовый порядок предполагает:

обращение заявителя, приглашающего иностранного гражданина по частным делам, в паспортно-визовую службу ГРОВД по месту проживания для заполнения типового бланка приглашения (в 2-х экземплярах). На вто­ром бланке заявитель указывает свои анкетные данные, место жительства и место работы. Первый экземпляр приглашения заверяется начальником паспортно-визовой службы ГРОВД и выдается на руки заявителю, при этом ему разъясняются правила пребывания иностранных граждан на тер­ритории РФ и порядок регистрации. Второй экземпляр остается в паспорт­но-визовой службе горрайоргана внутренних дел. Каких-либо согласова­ний с различными органами не требуется;

самостоятельное направление заявителем приглашения своим родст­венникам или знакомым за границу;

пересечение границы иностранцем с национальным паспортом и приглашением.

На территориях с регламентированным посещением для иностран­ных граждан³ оформление приглашений осуществляется с обязательным согласованием в установленном порядке с различными компетентными

¹   СЗ РФ. - 2000. - №36. - Ст. 3662.

²   См., также «О въезде - выезде граждан государств - участников СНГ»: Разъяснение ГТВУ СОБ МВД РФ
№ 16/3742 от 17 января 2001г.

³   «Об утверждении Перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным
гражданам требуется специальное разрешение»: Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002г.
// Российская газета. - 2002. - 16 октября; см., также, постановление Совета Министров РФ от 4 июля
1992г. (с изменениями от 17 ноября 1994г., 27 ноября 1995г., 2 февраля 2000г., 30 октября 2001г., 29 ап­
реля 2002г. и 9 июля 2002г.) «Об утверждении перечня территорий РФ с регламентированным посеще­
нием для иностранных граждан» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1992. - № 2. -
Ст.37;СЗРФ. -1994. -№31.-Ст. 3286; 1995. -№49.-Ст. 4805; 1998. -№ 1. -Ст. 142: 2000. - № 6. -

63

органами, а поэтому приглашения выдаются после направления в ОВИР ОВД субъекта РФ анкеты-заявления (предусмотренной для визового по­рядка) и принятия положительного решения.

Для граждан государств, входящих в СНГ в настоящее время оформ­ления извещений или приглашений не требуется, кроме граждан Грузии и Туркменистана.

Говоря о существовании двух режимов въезда, хотелось бы обратить внимание на следующее. Безвизовый режим с одной стороны свидетельст­вует о доброй воле Российского государства к гражданам (подданным) за­рубежных государств, с другой - способствует «прозрачности» государст­венной границы и значительному снижению контроля за въезжающими. Это часто приводит к незаконной миграции (особенно граждан государств, входящих в СНГ), а также обеспечивает возможность нелегального ввоза оружия, наркотиков и др..

В этой связи представляется целесообразным, с точки зрения обеспе­чения государственной и общественной безопасности, установление визо­вого режима пересечения государственной границы Российской Федера­ции для граждан стран, входящих в Содружество Независимых Госу­дарств.

В соответствии со статьей 26 Федерального закона от 15 августа 1996 года (в редакции от 30 июня 2003г.) «О порядке выезда из РФ и въез­да в РФ» иностранным гражданам может быть отказано во въезде в Россию по следующим причинам:

1) в пункте пропуска через Государственную границу Российской Фе­дерации они нарушили правила пересечения Государственной границы Российской Федерации, таможенные правила, санитарные нормы, - до уст­ранения нарушения;

Ст. 775; 2001. - № 45. - Ст. 4267; 2002. - № 18. - Ст. 1764; 2002. - № 28. - Ст. 2869.

64

2)  использовали подложные документы либо сообщили заведомо лож­
ные сведения о себе или о цели своего пребывания в Российской Федера­
ции;

3)   имеют  неснятую  или  непогашенную  судимость  за  совершение
умышленного преступления на территории Российской Федерации или за
ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным зако­
ном;

4)        два и более раза в течение трех лет привлекались к административ­
ной ответственности в соответствии с законодательством Российской Фе­
дерации за совершение административного правонарушения на террито­
рии Российской Федерации;

5)        в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации
при выезде из Российской Федерации не сдали миграционную карту;

6)        в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации
уклонились от уплаты налога или административного штрафа либо не воз­
местили расходы, связанные с административным выдворением за преде­
лы Российской Федерации или с депортацией, - до осуществления соответ­
ствующих выплат в полном объеме.

В отличие от диспозитивного характера анализируемой нормы, ста­тья 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года содержит и импера­тивный запрет, когда въезд иностранцам не разрешается в случаях, если:

1)   это  необходимо  в  целях обеспечения  обороноспособности  или
безопасности государства, либо общественного порядка, либо защиты здо­
ровья населения;

2) в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации
иностранный гражданин или лицо без гражданства подвергались админи­
стративному выдворению за пределы Российской Федерации либо депор­
тировались, - в течение пяти лет со дня административного выдворения за
пределы Российской Федерации или депортации;

65

3)         иностранный гражданин или лицо без гражданства имеют непога­
шенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжко­
го преступления на территории Российской Федерации либо за ее преде­
лами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

4)         иностранный гражданин или лицо без гражданства не представили
документы, необходимые для получения визы в соответствии с законода­
тельством Российской Федерации, - до их представления;

5)         иностранный гражданин или лицо без гражданства не представили
полис медицинского страхования, действительный на территории Россий­
ской Федерации, - до его представления, за исключением (на основе вза­
имности) сотрудников дипломатических представительств и консульских
учреждений иностранных государств, сотрудников международных орга­
низаций, членов семей указанных лиц и других категорий иностранных
граждан;

6)         при обращении за визой либо в пункте пропуска через Государст­
венную границу Российской Федерации иностранный гражданин или лицо
без гражданства не смогли подтвердить наличие средств для проживания
на территории Российской Федерации и последующего выезда из Россий­
ской Федерации или предъявить гарантии предоставления таких средств в
соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Фе­
дерации¹;

' См.: «Положение о подтверждении иностранным гражданином или лицом без гражданства наличия средств для проживания на территории РФ и выезда из РФ или предъявлении гарантии предоставления таких средств при обращении за визой либо в пункте пропуска через государственную границу РФ»: Утв.Постановлением Правительства РФ от 24 апреля 2003г. // СЗ РФ. - 2003. - №17. - Ст. 1622. Пред­ставляется, что Правительством РФ должен быть установлен конкретный размер требуемой суммы, од­нако это пока не сделано. Данная норма вызывает неоднозначное отношение. С одной стороны, понятно, что законодатель, таким образом, установил материальную гарантию от занятия иностранцами в РФ бродяжничеством и попрошайничеством. С другой стороны, из смысла статьи закона вытекает, что дан­ное условие касается всех иностранцев, в то время как в тех государствах, законодательством которых предусмотрена подобная норма, она касается только лиц, въезжающих в страну на постоянное место жительства. К тому же о каких средствах может идти речь у беженцев, спасающихся от преследования, но еще не получивших официального статуса?

66

7) в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Россий­ской Федерации¹.

Иностранный гражданин при пересечении государственной границы России заполняет миграционную карту, которая вместе с документом, удо­стоверяющим личность иностранца, предъявляется представителю погра­ничной службы ФСБ РФ для проставления соответствующей отметки о въезде².

Иностранный гражданин въехавший в Российскую Федерацию обя­зан в течение трех рабочих дней со дня прибытия в РФ предъявить для ре­гистрации в соответствующий орган наряду с заявлением миграционную карту, имеющую отметку органа пограничного контроля и документ, удо­стоверяющий личность.

Регистрация детей, не достигших возраста восемнадцати лет и въе­хавших в Россию вместе с родителями или с одним из них, производится одновременно с регистрацией родителей (родителя).

Главы и сотрудники дипломатических и консульских представи­тельств, их административно-технический и обслуживающий персонал, ра­ботники аппарата военного атташе и торговых представительств, члены их семей, а также некоторые иные категории иностранных граждан, обладаю­щих иммунитетами и привилегиями, регистрируются в МИД РФ или пред­ставительствах МИД РФ в регионах.

Всем этим лицам выдаются дипломатические, служебные или консуль­ские карты.

' « Положение о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражда­нина или лица без гражданства в РФ»: Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. // СЗ РФ. -2003.-№ 15.-Ст. 1369.

² См.: «О введении в действие миграционных карт»: Приказ МВД России, МИД России, Минтранса Рос­сии, МПС России, ГТК России, ФПС России от 11 ноября 2002г. № 1095/16531/143/49/1189/692; Об ут­верждении Инструкции по выдаче, оформлению и учету миграционных карт паспортно-визовыми под­разделениями и подразделениями по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ: Приказ МВД РФ № 1137 от 21 ноября 2002г.

67

В гостиницах могут быть зарегистрированы заграничные паспорта всех проживающих там иностранцев независимо от цели прибытия и срока пребывания в России. При этом администрация гостиницы или иной орга­низации оказывающей гостиничные услуги, обязана в день прибытия ино­странного гражданина направлять в территориальный орган внутренних дел информацию о дате приезда и сроке пребывания иностранного граж­данина в данной организации, а в день его убытия - о дате выезда для пе­редачи указанной информации в центральный банк данных пребывающих и проживающих в РФ иностранцев.

В органах внутренних дел регистрируются документы всех других иностранных граждан. Регистрация производится на основании письмен­ных обращений российских принимающих организаций.

Те же, кто приехал в Россию по частным делам, регистрируются в органах внутренних дел на основании имеющихся у них виз.

О регистрации иностранному гражданину выдается документ в виде вкладыша к паспорту или документу, его заменяющему, либо делается от­метка в визе или в приглашении. Документ о регистрации имеет юридиче­ское значение во всех сферах деятельности зарегистрированного лица.

Регистрация производится на срок, указанный в ходатайстве прини­мающей организации или в контракте, а при пребывании по частным делам -в заявлении прибывшего лица; согласованном с лицом, предоставляющим жилое помещение, но в пределах срока действия визы. При безвизовом въез­де по частным делам иностранец регистрируется на срок, предусмотренный в двустороннем соглашении РФ (например, с Венгрией до 30 дней). При отсут­ствии соответствующего договора, срок временного пребывания иностранно­го гражданина в России по общему правилу не может превышать девяносто дней.

Регистрация иностранца, въехавшего в РФ, производится по месту его пребывания в Российской Федерации. В случае перемены места пребывания

68

иностранный гражданин обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия на новое место пребывания.

Можно отметить, что регистрация не допускается в следующих слу­чаях:

при отсутствии миграционной карты, с отметкой органа погранично­го контроля, паспорта или документа, его заменяющего;

при обнаружении в документах исправлений или при отсутствии в них обязательных реквизитов;

в случаях визового порядка въезда - при отсутствии в документах ви­зы или при просроченной визе;

при отсутствии явно выраженного соглашения нанимателя или соб­ственника в случаях поселения в частном секторе.

Некоторые категории иностранцев освобождаются от регистрации заграничных паспортов. Это главы иностранных государств и прави­тельств, члены парламентских и правительственных делегаций, руководи­тели международных организаций, прибывшие в РФ по приглашению Пре­зидента России, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также члены семей указанных лиц.

Освобождаются от регистрации документов члены экипажей ино­странных военных кораблей и военных самолетов, прибывших в РФ в ус­тановленном порядке; лица, входящие в состав экипажей иностранных не­военных судов, гражданских самолетов международных авиалиний, бригад поездов международного железнодорожного сообщения; при нахождении соответственно в российских портах и портовых городах, в аэропортах или на станциях; иностранцы, прибывшие в Россию на срок не более 3 дней.

Продление действия регистрации осуществляется в органах мини­стерства иностранных дел РФ или органах внутренних дел.

69

Кроме временно пребывающих на территории РФ могут находиться временно проживающие и постоянно проживающие иностранные гражда­не.

Так, разрешение на временное проживание может быть выдано ино­странному гражданину в пределах квоты, ежегодно утверждаемой Прави­тельством РФ . Без учета утвержденной Правительством квоты разреше­ние на временное проживание может быть выдано иностранцу:

1)  родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в
гражданстве СССР или родившемуся на территории РФ;

2)               признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сы­
на или дочь, состоящих в российском гражданстве;

3)               имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоя­
щего в гражданстве России;

4)               состоящему в браке с гражданином РФ, имеющим место житель­
ства в Российской Федерации;

5)               осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере,
установленном Правительством РФ.

Орган внутренних дел, по заявлению временно пребывающего в Рос­сии иностранного гражданина, либо по заявлению, поданному иностран­ным гражданином в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ в государстве проживания этого гражданина, в шестиме­сячный срок выдает иностранцу разрешение на временное проживание ли­бо отказывает ему в выдаче такого разрешения.

¹ «О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное про­живание в Российской Федерацию): Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002г. // СЗ РФ. -2002. - № 46. - Ст. 4581; «Правила определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешении на временное проживание в РФ»: Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2003 г. // СЗ РФ. - 2003. - № 15. - Ст. 1364; «Об утверждении порядка подготовки и рассмотрения предложений по определению кво­ты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности»: Постановление Министерства труда и социального развития РФ от 29 апреля 2003 г. // Российская газета. - 2003. - 5 июня.

70

При рассмотрении заявления иностранного гражданина органом внутренних дел направляются запросы в органы безопасности, службу су­дебных приставов, налоговые органы, органы социального обеспечения, органы здравоохранения, органы миграционной службы и другие заинте­ресованные органы, которые в двухмесячный срок со дня поступления за­проса представляют информацию о наличии либо об отсутствии обстоя­тельств, препятствующих выдаче разрешения на временное проживание.

Основаниями отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание в соответствие со статьей 7 Федерального закона от 25 июля 2002 года являются те случаи, когда иностранный гражданин:

1)  выступает за насильственное изменение основ Конституционного
строя РФ, иными действиями создает угрозу безопасности России или
граждан Российской Федерации;

2)               финансирует, планирует террористические (экстремистские) ак­
ты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а
равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремист­
скую) деятельность;

3)               в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о
выдаче разрешения на временное проживание, подвергался администра­
тивному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации;

4)               представил поддельные или подложные документы либо сооб­
щил о себе заведомо ложные сведения;

5)               осужден вступившим в законную силу приговором суда за со­
вершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления,
рецидив которого признан опасным;

6)               имеет непогашенную судимость за совершение тяжкого или осо­
бо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее
пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным зако­
ном;

71

7)               неоднократно (два и более раза) в течение одного года привле­
кался к административной ответственности за нарушение законодательст­
ва РФ в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных
граждан в Российской Федерации,

8)               не может представить доказательств возможности содержать себя
и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного
минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, ес­
ли иностранный гражданин признан нетрудоспособным;

9)               по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Феде­
рации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодатель­
ством РФ;

10)       выехал из Российской Федерации в иностранное государство для
постоянного проживания;

11)       находится за пределами Российской Федерации более шести ме­
сяцев;

12)       заключил брак с гражданином РФ, послуживший основанием для
получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан су­
дом недействительным;

13)       является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об
отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита
человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболе­
ваний, которые представляют опасность для окружающих¹.

В случае, если иностранному гражданину было отказано в выдаче разрешения на временное проживание, он вправе повторно подать в том же

¹ См.: Постановление Правительства РФ от 25 ноября 1995г. «Об утверждении требований к сертификату об отсутствии ВИЧ-инфекции, предъявляемому иностранными гражданами и лицами без гражданства при об­ращении за визой на въезд в РФ на срок свыше трех месяцев» // СЗ РФ. - 1995. - № 49. - Ст. 4800. Также не совсем понятно, чем руководствовались авторы закона, устанавливая срок пребывания иностранцев в России. См. также «О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являю­щихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностран­ным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство или разрешения на работу в РФ»: Поста­новление Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. // СЗ РФ. - 2003. - № 14. - Ст. 1286.

72

порядке заявление о выдаче такого разрешения не ранее чем через один год со дня отклонения предыдущего заявления.

Срок действия выданного разрешения на временное проживание со­ставляет три года¹.

Обращаясь к возможности постоянного проживания в России ино­странных граждан, необходимо отметить следующее. В течение срока дей­ствия разрешения на временное проживание и при наличии законных ос­нований иностранцу, по его заявлению, может быть выдан вид на житель­ство. Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным граж­данином в орган внутренних дел, выдавший разрешение на временное проживание, не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия этого документа. До получения вида на жительство иностранец обязан прожить в России не менее одного года на основании разрешения на вре­менное проживание.

Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По истечении этого срока, по заявлению иностранца, действие вида на жи­тельство может быть продлено на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено².

Вид на жительство не выдается, а ранее выданный - аннулируется, при наличии тех же оснований, которые предусмотрены для отказа в выда­че или аннулирования разрешения на временное проживание.

Представляется, что приведенный в статьях 7 и 9 Федерального за­кона от 25 июля 2002 года перечень оснований к отказу в выдаче обозна-

«Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам 6es гражданства разрешения ни временное проживание»: Утв. Постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002г. // СЗ РФ. - 2002. - JV» 45. - Ст. 4516; «Инструкция об организации деятельности органов внутренних дел РФ по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание»: Приказ МВД РФ № 250 - 2003 г.

² «Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство»: Утв. Постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002г. // СЗ РФ. - 2002. - № 45. - Ст. 4520.

73

ченных документов не является идеальным и может быть изменен и до­полнен (см. приложение № 3).

Статья 11 Федерального закона от 25 июля 2002 года определяет, что иностранцы имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах РФ на основании документов, выданных или оформлен­ных в соответствующем порядке, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение¹.

Правила пребывания иностранных граждан ... от 26 апреля 1991 го­да² устанавливают, что они могут свободно передвигаться по территории РФ открытой для посещения иностранцами. При этом, если пункт 32 вы­шеназванных Правил, предусматривал ранее эту возможность лишь «... при условии уведомления о поездке», то с 13 августа 1998 года решением Верховного Суда РФ это положение признано недействующим и не под­лежащим применению .

Федеральный закон «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», к со­жалению, не содержит статьи, отражающей все особенности вынужденной остановки при транзитном проезде иностранцев через территорию Россий­ской Федерации. В целях совершенствования правового регулирования этого вопроса полагаем возможным дополнить положения вышеуказанно­го Федерального закона статьей 33 (см. приложение № 4).

«Об утверждении Перечил территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение»: Постановление Правительства РФ от I 1 октября 2002г. // Российская газета. - 2002. - 16 октября; см.. также. Постановление Совета Министров РФ от 4 июля 1992г. (с изменениями от 17 ноября 1994г.. 27 ноября 1995г. 2 февраля 2000г.. 30 октября 2001г.. 29 ап­реля 2002г. и 9 июля 2002г.) «Об утверждении перечня территорий РФ с регламентированным посеще­нием для иностранных граждан» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1992. - № 2. -Ст.37; СЗ РФ. - 1994. -№31. -Ст. 3286; 1995. -№49. -Ст. 4805; 1998. -№ 1. -Ст. 142; 2000. - № 6. -Ст. 775; 2001. - № 45. - Ст. 4267; 2002. - № 18. - Ст. 1764; 2002. - № 28. - Ст. 2869.

²   См.: Постановление Кабинета Министров СССР «Об утверждении Правил пребывания иностранных
граждан в СССР» // Собрание постановлений Правительства СССР. - 1991. - Отд. 1. - Ни 12-13. - Ст. 55

³   См.: Разъяснение паспортно-визового управления МВД РФ от 1 октября 1998г. № 16/2553 «О решениях
Верховного Суда РФ и Межведомственной комиссии по упорядочению въезда и пребывания на террито­
рии РФ иностранных граждан и лиц без гражданства».

74

Отмечая вопросы регистрации, необходимо сказать, что временно проживающие и постоянно проживающие в Российской Федерации ино­странные граждане обязаны ежегодно проходить перерегистрацию в тер­риториальном органе внутренних дел по месту своего жительства.

Временно проживающие в России иностранные граждане не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное прожива­ние, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъ­екта Федерации.

Большую роль в обеспечении административно-правового статуса иностранцев на территории России играют органы внутренних дел. В ча­стности, на паспортно-визовую службу возложена обязанность регистра­ции иностранных граждан, временно пребывающих на той или иной тер­ритории. Здесь следует уточнить, что режим пребывания на территории страны разных категорий иностранцев был различен. Например, до по­следнего времени на федеральном уровне не были закреплены правила ре­гистрации граждан государств - участников СНГ.

В этой ситуации в ряде субъектов Федерации была предпринята по­пытка навести порядок путем принятия собственных законов и других правовых актов, регламентирующих режим пребывания в них иностран­цев. Одним это удалось , другие же явно ужесточили и без того не безу­пречные с точки зрения соответствия Конституции и международным стандартам правила регистрации. Так, например, Законодательным Собра­нием Пермской области 23 июня 1994 года был принят Закон «О регистра-

См., например, Закон г. Москвы от 9 июля 1997г. «Об условиях пребывания в Москве иностранных граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию» // Тверская. 13. - 1997. - №37 - 11 сентября: -№38. - 18-24 сентября; Закон Омской области от 13 мая 1996г. «О порядке пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Омской области» // Ведомости Законодательного Собра­ния Омской области. - 1996. - №2; Закон Свердловской области от 29 ноября 1994г. (в ред. от 5 декабря 1997г.) «О порядке регистрации иностранных граждан на территории Свердловской области» // Област­ная газета. - 1994. - 7 декабря.

75

ции временно пребывающих на территорию Пермской области лиц, не яв­ляющихся гражданами Российской Федерации и постоянно проживающих в странах Содружества Независимых Государств»¹. Причем законодатель настолько позаботился об обеспечении необходимых условий для реализа­ции «прав и свобод...» (ст. 1 Закона) указанной категории лиц, что устано­вил обязанность их регистрации не позднее 48 часов с момента прибытия, в то время, как граждане «дальнего» зарубежья и граждане РФ обязаны за­регистрироваться по месту их пребывания в течение трех суток, исключая праздничные и выходные дни. Таким образом, Закон Пермской области от 23 июня 1994 года ввел ограничение конституционного права граждан «ближнего» зарубежья на свободу передвижения и выбор места пребыва­ния, что допускается только федеральным законом (ч.З ст.55 Конституции РФ), а также нарушил требование части 3 статьи 62 Конституции РФ, в со­ответствии с которой иностранные граждане и лица без гражданства поль­зуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Ограничением же в данном случае следует считать усложнение процедуры реализации конституционного права ли­цом.

Несмотря на массу противоречий общефедеральному порядку реги­страции (время, на которое регистрируется лицо, санкции за нарушение правил регистрации и др.) на территории Пермской области до недавних пор продолжал действовать вышеуказанный нормативный акт.

Еще один пример. 20 февраля 1995 года Совет Министров Удмурт­ской Республики своим постановлением утвердил «Положение о порядке регистрации и пребывания на территории Удмуртской Республики лиц, не являющихся гражданами РФ», согласно которому иностранцы всех катего-

¹ Звезда. - 1994. - 29 июня.

76

рий и апатриды подлежат обязательному учету в течение 24 часов с мо­мента въезда в республику¹. Подобные ограничения в сроке регистрации иностранных граждан (48 часов с момента прибытия) и мерах их ответст­венности содержатся в постановлении Челябинской Областной Думы от 28 декабря 1994 года (в ред. от 18 сентября 1997 г.) утверждающем «Положе­ние о регистрации временно пребывающих на территорию Челябинской области лиц, не являющихся гражданами РФ, и ответственности иностран­ных граждан и лиц без гражданства на нарушения Правил пребывания в РФ»². Решением Городской думы г. Ижевска 28 июня 1994 года введено в действие «Положение о порядке пребывания в Ижевске граждан бывшего СССР, не являющихся гражданами Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами Удмуртской Республики» (в ред. от 27 июня 1995г.), которое содержит ряд моментов, существенно ограничивающих свободу лиц указанной категории( порядок регистрации, ответственность). Кроме того, вызывает сомнение правомочность органа местного само­управления на издание подобного решения, которое даже не было опубли­ковано.

Хотя административное законодательство в соответствии с пунктом «К» части 1 статьи 72 Конституции РФ и отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов Федерации в этой сфере не должны противоре­чить актам федеральных органов государственной власти. Это подтвер­ждало необходимость изменения или отмены обозначенных нормативных актов, так как в противном случае действия сотрудников органов внутрен­них дел, их применяющих, являлись противоправными, несмотря на то, что были основаны на законе.

¹  Удмуртская правда. - 1995. -12 апреля.

²  Сборник законов и нормативно-правовых актов Челябинской области. - 1994. - №5.

77

До недавнего времени озабоченность вызывала и противоречивость подходов к вопросу регистрации лиц без гражданства, ранее состоявших в гражданстве СССР и до настоящего времени документально не подтвер­дивших свою принадлежность к гражданству какого-либо государства -участника СНГ или Балтии. Так, на вышеуказанных лиц, Постановлением Правительства РФ от 12 марта 1997 года¹ были распространены Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пре­бывания и по месту жительства в пределах России. Исполнение же данных правил возложено на органы внутренних дел - органы исполнительной власти. Совместным указанием Генерального прокурора РФ и министра внутренних дел РФ от 11 ноября 1998 года «О неотложных мерах по уст­ранению нарушений законодательства о праве граждан на свободу пере­движения, выбор места пребывания и жительства» было предписано при­нять решительные меры против различных ущемлений прав граждан².

Вместо этого МВД Российской Федерации предлагало в своих ука­заниях ³ осуществлять регистрацию и учет лиц без гражданства, ранее со­стоявших в гражданстве СССР по правилам, предусмотренным для лиц «дальнего» зарубежья. Существовала явная неразбериха при решении дан­ного вопроса. Представителям МВД РФ, принимающим такие решения, на наш взгляд, необходимо было руководствоваться, в первую очередь, прин­ципом законности, а не целесообразности (ведь не секрет, что режим пре­бывания граждан «дальнего» зарубежья является более жестким). И только после отмены Постановления Правительства РФ от 12 марта 1997 года №

«О распространении действия Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации на граждан бывшего СССР, прибывших из государств - участников СНГ и государств Балтии» // СЗ РФ. - 1997. - № 11.- Ст. 1328.

См., также, Чу рилов А., Винокуров Ю. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о граж­данстве // Законность. - 1998. - №7. - С. 12-18.

³ См.: «О порядке документирования видами на жительство граждан бывшего СССР, постоянно прожи­вающих на территории РФ и документально не подтвердивших свою принадлежность к гражданству¹ какого-либо государства - участника СНГ, и граждан государств - участников СНГ»: Указание МВД России от 22 августа 2000г. № 1/15651: «Об учете граждан государств - участников СНГ»: Указание МВД России от 8 февраля 2001г. № 1/2584.

78

290, действия органов внутренних дел в этой области приобрели законных характер¹.

Говоря о выезде следует отметить, что иностранец должен выехать из России по истечении определенного ему срока пребывания.

Как и применительно к въезду в РФ, в Федеральном законе от 15 ав­густа 1996 года (в ред. от 10 января 2003г.) «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» предусмотрен разрешительный порядок выезда из Россий­ской Федерации. В статье 24 устанавливается, что: «Иностранные гражда­не могут... выезжать из РФ при наличии российской визы по действитель­ным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Россий­ской Федерацией в этом качестве...».

При выезде из России иностранец обязан сдать миграционную карту должностному лицу органа пограничного контроля в пункте пропуска че­рез государственную границу РФ, в которой представитель пограничной службы ФСБ РФ проставляет отметку о выезде иностранного гражданина из Российской Федерации.

Вместе с тем, Закон от 15 августа 1996 года предусматривает, что выезд из РФ иностранным гражданам может быть ограничен в случаях, если они:

1) в соответствии с законодательством Российской Федерации задер­
жаны по подозрению в совершении преступления либо привлечены в каче­
стве обвиняемых, - до принятия решения по делу или до вступления в за­
конную силу приговора суда;

2)        осуждены за совершение преступления на территории Российской
Федерации, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от
наказания;

¹ СЗ РФ. - 2002. - № 20. - Ст. 1855.

79

3) уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них судом,

- до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;

4)          не выполнили предусмотренные российским законодательством
обязательства по уплате налогов, - до выполнения этих обязательств;

5)          привлечены к административной ответственности в соответствии
с законодательством РФ за совершение административного правонаруше­
ния на территории Российской Федерации, - до исполнения наказания или
до освобождения от наказания.

В отличие от пункта 4 статьи 25 Закона СССР от 24 июня 1981 года, оставлявшем перечень оснований для запрета на выезд из СССР иностран­ных граждан открытым, Федеральный закон от 15 августа 1996 года уста­навливает закрытый, не подлежащий расширению перечень. Это несо­мненно является с правовой точки зрения правомернее, а с этической -корректнее по отношению к иностранцам.

В Российской Федерации иностранные граждане имеют не только права и свободы. Есть у них и обязанности, и ответственность перед обще­ством и государством. Права связаны с обязанностями, свобода поведения

- с ответственностью.

Государство, возлагая на органы внутренних дел обязанности по ох­ране общественного порядка в местах пребывания иностранцев, наделяет их соответствующими полномочиями по применению к нарушителям мер административного наказания, реализуемых через институт администра­тивной  ответственности¹.  Административная  ответственность составляет

' См., например, Губанов А.В.. Дякин В.А.. Степанова Т А. Предупреждение, выявление и пресечение нарушений правил пребывания иностранных граждан в СССР. Учебное пособие. - М, 1990. - С.29; Ки-наров В.И. Меры по усилению ответственности российских и иностранных юридических и фичичсских лиц, нарушающих установленный порядок въезда и выеща. пребывания и передвижения в пределах РФ и их влияние на обеспечение безопасности личности, общества и государства. Обеспечение безопасности иностранных граждан: Мат Всерос. научн.-практ. конф., состоявшейся 29 марта 1995г. - М.. 1995 -С.46-51; Мураметс О.Ф. Административная ответственность иностранцев в СССР и проблемы се обеспе­чения. Проблемы теории и практики административной ответственности в свете решений XXV съеща КПСС и Конституции СССР / Мат. конференции. - М., 1979. - С. 106-108: Олефир В.И Административ­ная ответственность иностранных граждан в СССР: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - Киев, 1988. - 23

80

часть административного принуждения¹, которое является одним из видов государственно-принудительных мер².

Анализ действующего законодательства позволяет отметить, что при­менение мер административной ответственности к иностранным гражданам должно осуществляться исходя из того, что граждане зарубежных стран, бу­дучи на территории РФ и совершая проступки, являются субъектами россий­ского административного права. Их деятельность и поведение, за исключе­нием лиц, обладающих определенными иммунитетами и привилегиями, кон­тролируется на тех же основаниях, что и деятельность российских граждан.

Федеральный закон « О правовом положении иностранных граждан в РФ» определяя принципы пребывания иностранных граждан на террито­рии нашей страны, их основные права и обязанности, предусматривает, что «иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства РФ, привлекается к ответственности в соответствии с российским законо­дательством» (ст.ЗЗ).

Статистика свидетельствует о наличии устойчивой тенденции роста преступлений и административных правонарушений, совершаемых ино­странцами на территории Российской Федерации.

Так, в 2002 году на территории России иностранными гражданами и лицами без гражданства совершено более 33.000 преступлений, что на 4,5% больше чем за аналогичный период 2001 года. В отношении ино­странцев и апатридов совершено 8.000 преступлений, что на 11,3% меньше чем в 2001 году.

с; Самсонов В.Н. Проблемы совершенствования административного законодательства в области обеспе­чения безопасности иностранных граждан. Обеспечение безопасности иностранных граждан: Мат. Все-рос. научн.-пракг. конф., состоявшейся 29 марта 1995г. - М, 1995. - С.82-84.

¹   Галаган И.А. Теоретические проблемы административной ответственности по советскому праву: Авто-
реф. дисс... докт. юрид. наук. — М., 1971. -С.14.

²   Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Авто-
реф. дисс... докт. юрид. наук. -М, 1972. -С. 14.

81

Привлечено к административной ответственности в Пермской облас­ти в 2001 году - 5397 иностранных граждан и лиц без гражданства, в 2002 году - 5993; в Свердловской области за те же периоды - 15871 и 16706 лиц, указанной категории; в Омской области - 6203 и 6739 иностранцев и апатридов, а в Москве - 140027 и 140425 иностранных граждан и лиц без гражданства были привлечены к указанному виду ответственности Общие цифры по России: привлечено к административной ответственности — свыше 550 тыс. иностранцев и апатридов в 2000 году и 580 тыс. в 2001 го-

ду¹.

Основная масса нарушений приходится на граждан Афганистана, Бангладеш, Шри-Ланки, Индии, Вьетнама, Китая .

Основными видами административных правонарушений являются следующие нарушения режима пребывания:

-   несоблюдение порядка регистрации - 85%;

-   проживание по недействительным документам - 10%;

-   несоблюдение порядка передвижения и выбора места жительства -
5%.

Проведенный анализ показал, что основными факторами, способст­вующими совершению правонарушений среди иностранцев в России, яв­ляются:

а)  недостаточная  нормативная база по правилам  пребывания  ино­
странных граждан в РФ - 40%;

б)  неудовлетворительное знание иностранными гражданами россий­
ского законодательства    20%;

¹   Статистические сведения, характеризующие основные направления и результаты деятельности  пас­
портно-визовых подразделений органов внутренних дел за период 2000 - 2002 гг.

²   Скорик Н.В. Проблему' создают иностранные граждане // Вестник МВД России. - 2000. - №3. - С. 143;
см., также, Иванов Д.В. Иностранцы и городская преступность в России. Предупреждение преступности
и обеспечение безопасности в городах. Материалы международной научно-практической конференции
(7-8 апреля 1999г.) - М, 1999. - С. 121-126.

82

в)  слабая профилактическая работа милиции среди иностранцев -
25%;

г)  недостаточное взаимодействие органов внутренних дел с иными
государственными (в том числе и правоохранительными) органами и об­
щественными объединениями — 15%.

Помимо этого на эффективность механизма предупреждения адми­нистративных правонарушений со стороны иностранных граждан влияет отсутствие правового акта, регламентирующего порядок создания, ведения и использования информации центрального банка данных по учету пребы­вающих и проживающих в РФ иностранцев, а также неразвитость единой системы учета и контроля за использованием иностранной рабочей силы.

В частности, право предприятий, общественных организаций и ком­мерческих структур до недавнего времени производить самостоятельную регистрацию иностранцев, прибывших по их линии, по существу подменя­ло функции государственных учреждений и значительно снижало эффек­тивность работы по обеспечению контроля за соблюдением иностранцами правил пребывания в России.

Так, в целях упорядочения приема и использования иностранной ра­бочей силы, представляется необходимым принятие Федерального закона «О порядке привлечения и использования в РФ иностранной рабочей си­лы». Также необходимо максимально использовать возможности межве­домственных комиссий по вопросам привлечения и использования ино­странных работников, создаваемых при органах исполнительной власти субъектов РФ, в целях качественного определения дефицита иностранцев по конкретным специальностям. Для сравнения в США Министерство труда публикует так называемые «Список А» (перечень профессий, в ко­торых США испытывает особую нужду) и «Список Б» (перечень профес­сий, с избытком представленных на американском рынке труда), на кото­рые ориентируются работодатели при подаче иммиграционных петиций по

83

категориям, связанным с трудоустройством. Министерство труда также устанавливает официальные уровни бедности, на основании которых при­нимаются решения о том, не станет ли потенциальный иммигрант обузой для общества¹.

Сложившееся положение усугубляется, на наш взгляд, еще тем, что многие сотрудники органов внутренних дел на местах недостаточно четко знают правовое положение иностранцев в России, ошибочно полагая, что к ним в обычном порядке меры административной ответственности не при­меняются, что вопросы, связанные с совершаемыми правонарушениями, должны решаться как-то по особому, по дипломатическим каналам орга­нами внешних сношений РФ. И это неудивительно Так, на вопрос: «Про­водятся ли в Вашем ОВД (подразделении) служебные занятия по изучению особенностей правового статуса иностранных граждан?», заданный со­трудникам органов внутренних дел, в рамках нашего комплексного иссле­дования, были получены следующие ответы:

-   проводятся регулярно - 20%;

-   проводятся, но очень редко - 55%;

-   не проводятся - 25%.

Все это свидетельствует о необходимости активизации изучения со­трудниками ОВД нормативных актов, регулирующих правовой статус в Российской Федерации граждан зарубежных стран. Также, больше внима­ния необходимо уделять этой проблеме и в юридических учебных заведе­ниях в рамках изучаемых курсов.

В определенной мере отмеченные ошибки, просчеты и недостатки связаны с отсутствием научно-практических рекомендаций по правильной организации   профилактики   административных   правонарушений,   совер-

¹ См.: Иванов ММ. Законодательство США о неиммиграционных визах // Юридический мир - 1У98. -№4.-С. 35.

84

шаемых иностранцами в период их пребывания в РФ, со стороны органов

внутренних дел¹.

Административные правонарушения, совершаемые иностранными гражданами, рядом авторов подразделяются на проступки общего и специ­ального вида².

К правонарушениям общего вида относятся: мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков в общественных местах или появление в об­щественных местах в пьяном виде, нарушение правил, обеспечивающих безопасность дорожного движения и ряд других проступков.

Вместе с тем, административное законодательство содержит право­вые нормы, нарушителями которых могут быть исключительно иностран­ные граждане. В этом случае они выступают в качестве специального субъекта административной ответственности. Так, иностранцы не могут нести административную ответственность за целый ряд правонарушений (за нарушения правил воинского учета, паспортных правил, а также за те проступки, субъектами которых могут выступать только должностные ли­ца). Одновременно с этим законодатель, освобождая иностранных граждан от одних административно-правовых обязанностей, возлагает на них дру­гие, которые не могут нести граждане РФ. Это обязанности, установлен­ные правилами пребывания в России.

К иностранным гражданам, в соответствии с российским законода­тельством могут быть применены все виды административных наказаний: предупреждение,   штраф,   возмездное   изъятие   орудия   совершения   или

¹  Представляется, что достаточно удачным может быть признан опыт совместной деятельности Пермско­
го филиала Нижегородской академии МВД России и ГУВД Пермской области по созданию сборника
нормативных актов «Правовые основы деятельности паспортно-визовой службы МВД России». Состави­
тели: Телегин А.С., Степанов А.В. -Пермь, 2001. - 280 с.

²  Верещагин С.Г. Организация охраны общественного порядка в местах пребывания иностранных граж­
дан на территории Российской Федерации (по материалам Дальневосточного региона): Дисс... канд.
юрид. наук. - М., 1993. — С. 125; Михайлов А.А. Административно-правовое положение иностранцев в
СССР: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 1980. - С.9-10; Новоселов В.И. Правовое положение гра­
ждан в отраслях государственного управления. - Саратов, 1977. - С.158-159.

85

предмета правонарушения, конфискация орудия или предмета, лишение специального права, административный арест, дисквалификация и выдво­рение за пределы РФ.

Предупреждение, как вид административного наказания, выносится иностранному гражданину в письменной форме и состоит в официально выраженном порицании поведения иностранца - нарушителя со стороны государственного органа или полномочного должностного лица. Наряду с этим, оно служит и предостережением о недопустимости совершения пра­вонарушений в будущем. Предупреждение применяется, как правило, к иностранным гражданам, совершившим малозначительные проступки.

Изучение практической деятельности органов внутренних дел Перм­ской, Свердловской и Челябинской областей по привлечению иностранцев к административной ответственности показывает, что наиболее распро­страненным видом административного наказания, налагаемого на рассмат­риваемую категорию лиц, является штраф. Так, из всех иностранцев, еже­годно привлекаемых в эти регионах к административной ответственности за нарушение правил пребывания и транзитного проезда через территорию РФ, штрафу подвергается более 75% иностранных граждан.

Крайне редко применяется к данной категории лиц административ­ный арест.

Главными задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевре­менное выяснение обстоятельств каждого дела. Важным в решении этих задач является правильное составление процессуальных документов. Сре­ди которых особое место занимают протокол об административном право­нарушении и постановление по административному делу. Сотрудники ОВД в процессе работы по контролю за пребыванием иностранных граж­дан в РФ часто сталкиваются с проблемой документирования их противо-

86

правных действий, чему способствует отсутствие разработанных формали­зованных бланков вышеуказанных документов.

Представляется возможным устранить этот пробел путем разработки и использования в повседневной работе бланков этих документов (см. приложение № 5 и № б)¹.

Много сложностей при производстве по делам об административных правонарушениях, совершаемых иностранными гражданами, возникает в связи с необходимостью привлечения переводчиков².

Полагаем, что в ОВД целесообразно иметь сведения о лицах, кото­рые могут быть привлечены в качестве переводчиков. Эта информация может накапливаться в виде картотек, списочных учетов, компьютерного банка данных, которыми должны оснащаться в первую очередь дежурные части органов внутренних дел. Кроме того, у должностных лиц, специали­зирующихся на расследовании данных категорий дел, должны быть юри­дические словари, разговорники на тех языках, которыми чаще всего при­ходится пользоваться

Решением указанной проблемы может служить организация органа­ми внутренних дел на контрактной (возмездной) основе за счет средств МВД домашних дежурств, особенно в вечернее и ночное время, гидов -переводчиков, преподавателей языковых кафедр различных учебных заве­дений, а также других специалистов, владеющих иностранными языками.

¹   Внедрение предлагаемых бланков документов в практическую деятельность подразделений ПВС ГУВД
Пермской области позволило упростить работу по документированию правонарушений, совершаемых
иностранцами. А также практически исключило вынесение представлений органами прокуратуры Перм­
ской области по фактам нарушения законности при производстве по делам об административных право­
нарушениях в рассматриваемой сфере.

²   См., например, Белозеров ЮН., Пастухов ПС. Нагаев Е.А   Указ   работа. - С. 40-41: Богданов АД.
Разбирательство с правонарушениями, связанными с иностранными гражданами // Штабная практика. №
4 (Мат-лы семинара - совещания  по дежурным  частям, состоявшегося  в Н.Новгороде 24-26 августа
1992г.). - М., 1992. - С. 34-35; Герасименко Ю В. Указ. работа. - С. 108-109; Колесников ИИ.. Иващук
В.К. Указ. работа. - С. 22-24; Новиков ЮН. Расследование уголовных дел с участием граждан ино­
странных государств // Информационный бюллетень следственного комитета при МВД России. №   1
2000. - С. 48."

87

Существенную помощь в этом вопросе могут оказать российские гражда­не, принадлежащие к определенным этническим и национальным группам.

И, наконец, еще одно важное обстоятельство в производстве по де­лам об административных правонарушениях, связанных с иностранными гражданами. В соответствии с положениями Кодекса Российской Федера­ции об административных правонарушениях правом рассмотрения и на­значения административных наказаний по статьям 18.8 и 18.9 обладают начальники ОВД и их заместители. Представляется необходимым наде­лить аналогичным правом руководителей подразделений ПВС органов внутренних дел и их заместителей, что, на наш взгляд, позволит «разгру­зить» руководство горрайоргана и положительно отразится на качестве и оперативности рассмотрения такой категории дел.

Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматрива­ет в качестве меры административного наказания выдворение иностран­ных граждан за пределы нашей страны.

Право высылки (выдворения) является общепринятым в междуна­родном праве. В его основе лежит положение о том, что иностранец явля­ется гражданином другого государства и для территориальной власти он остается чужим.

Как справедливо отмечает В.Д. Яворский: «... в случае, когда ино­странец злоупотребляет гостеприимством, государство не обязано его тер­петь в своих пределах и в определенном порядке высылает (выдворяет) его в страну, гражданством которой он обладает»¹.

Институт высылки (выдворения) в России практически всегда был зависим от политических взглядов, существовавших в тот или иной период времени.

¹ Яворский В.Д. Правовое положение иностранцев в СССР: Дисс... канд. юрид. наук. - Харьков, 1976. - С. 157.

88

Так, начиная с эпохи Великой французской революции и во время наполеоновских войн действовало распоряжение о высылке из России иностранцев - французских подданных, а также подданных тех государств, которые находились под французским протекторатом, если только они не желали вступить в российское подданство или русское правительство не представляло им такой возможности.

Позднее, вследствие антисемитизма как официальной политики рос­сийского государства, евреи, въезжающие в Россию, должны были дать подписку о том, что в течение трех лет с момента прибытия намерены строить заводы и фабрики. При неисполнении этого обязательства они вы­сылались за границу¹.

В первые годы советской власти законодательство о правовом поло­жении иностранцев носило ярко выраженный классовый характер. Так, декрет СНК РСФСР от 29 августа 1921 года² определял, что всякий ино­странец, жизнь которого несовместима с укладом и принципами рабоче-крестьянской власти, может быть выслан из пределов РСФСР.

Как следует из вышеуказанного декрета, из России мог быть выслан любой иностранец, по каким-либо причинам не понравившийся тогдашней власти. Под понятие «несовместимости принципам и укладу рабоче-крестьянской жизни» можно было подвести любое действие или решение.

В настоящее время иностранный гражданин может быть выдворен из России в случаях:

1) нарушения режима пребывания в РФ, выразившемся в несоблю­дении установленного порядка регистрации либо передвижения или по­рядка выбора места жительства, в уклонении от выезда из России по исте­чении определенного срока пребывания, а равно в несоблюдении правил

¹   См.: «Закон о Состояниях» // Свод законов Российской империи. - Т.IX. - 1876. - Ст.1515.

²   См.: Декрет СНК РСФСР «О порядке высылки иностранцев из пределов РСФСР» // Собрание узаконе­
ний РСФСР. - 1921. -№ 62. - Ст. 451.

89

транзитного  проезда через территорию  Российской   Федерации   (ст. 18.8 Ко АЛ РФ);

2)       нарушения правил привлечения и использования в РФ иностран­
ной рабочей силы (ч.2 ст. 18.10 КоАП РФ);

3)       нарушения   иммигрантом   иммиграционных   правил   в   России
(ст. 18.11 КоАП РФ).

За вышеуказанные проступки выдворение в соответствии со статьей 3.10 КоАП РФ может назначаться в судебном порядке.

Также этот вид административного наказания может применяться и органами пограничной службы ФСБ России за нарушения режима госу­дарственной границы РФ и режимов пунктов пропуска через государст­венную границу Российской Федерации (ч.2 ст. 18.1, ч.2 ст. 18.4, ст.23.10 КоАП РФ). Органы же внутренних дел субъектами назначения этой меры не являются.

В этой связи не ясна позиция нашего законодателя, который включил в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» такую меру принуждения как депортация', наделив органы внутрен­них дел правом ее применения.

Основаниями назначения этой меры, в соответствии со статьей 31 Федерального закона от 25 июля 2002 года, являются: неисполнение ино­странным гражданином обязанности по выезду из РФ в случае сокращения ему срока проживания или пребывания или аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство.

При этом пункт 7 статьи 7 и пункт 7 статьи 9 вышеуказанного Феде­рального закона, содержащие случаи аннулирования обозначенных доку­ментов фактически совпадают с диспозицией статьи 18.8 КоАП РФ. Воз­никает вопрос, каким образом возможно за одно и то же деяние в одном

¹ Термины «выдворение» и «депортация» являются синонимами и должны испольчоваться как равно­значные. «Депортация» (от лат. deportatio - изгнание, ссылка).

90

случае назначать наказание в виде выдворения в судебном порядке, в дру­гом - в виде депортации - в административном? Представляется, что лю­бая принудительная высылка иностранца за пределы Российской Федера­ции должна осуществляться только по решению суда.

В соответствии со статьей 34 Федерального закона «О правовом по­ложений иностранных граждан в РФ» выдворение последних на основании принятых в установленном порядке решений производится органами внут­ренних дел.

Так, за период времени с 1992 по 2002 годы количество выдворен­ных из России иностранцев возросло в двадцать раз с 1071 в 1992 году до 20980 в 2002 году. Из них под конвоем - в двадцать три раза, так было вы­слано 150 в 1992 году и 3450 - в 2002 году.

В настоящее время есть различия в порядке высылки иностранцев, постоянно проживающих в РФ и прибывших в Россию по служебным, ча­стным и иным делам.

Для выдворения иностранцев, постоянно проживающих в России, подразделения ГТВС субъектов РФ подготавливают личное дело иностран­ного гражданина, к которому приобщаются паспорт (взамен выдается справка), справка с места жительства и работы, заключение о выдворении в двух экземплярах, утвержденное руководством ОВД субъекта России. Эти материалы направляются в МВД РФ, которое, согласовав вопрос о вы­дворении иностранца с ФСБ и МИД России, выносит соответствующее за­ключение.

При получении из МВД РФ указания о выдворении подразделения ГТВС субъектов Российской Федерации сообщают иностранному гражда­нину о принятом решении, оформляют выездную визу и объявляют срок выезда. При вручении визы он предупреждается под расписку о том, что в случае невыезда в указанный срок он будет выдворен в принудительном порядке (под конвоем).

91

Порядок выдворения иностранных граждан, прибывших в РФ по служебным, частным и иным делам, несколько проще. ПВС субъектов Фе­дерации, согласовав с соответствующими органами материалы (при отсут­ствии возражений ПВУ СОБ МВД России), готовят заключение, которое утверждается руководством МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ. О принятом решении иностранцу, находящемуся по частным делам, сообщается на личном приеме. Иностранному гражданину, прибывшему по иным делам, паспорт и выездная виза выдается в присутствии представителя прини­мающей организации в течение 24 часов после вынесения заключения. Выдворяемые предупреждаются под расписку о том, что в случае невыезда в указанный в визе срок, они буду депортированы из России в принуди­тельном порядке (под конвоем).

В случае уклонения от выезда выдворяемого иностранца из РФ, ОВД, исполняющий решение о выдворении в течение суток выносит по­становление о выдворении из России в принудительном порядке (под кон­воем), которое вместе с распиской иностранца об объявлении ему решения о выдворении представляет в суд для получения решения на задержание и выдворение из России в принудительном порядке. Постановление о вы­дворении составляется в четырех экземплярах: в личное дело, для суда, конвоя и финансовых органов.

Срок задержания иностранца законодательно не ограничен, он уста­навливается судом. Задержание возможно на необходимое время до ис­полнения решения об административном выдворении.

Хотя в европейских странах степень применения полномочий по за­держанию до фактической высылки различна. Так, во Франции задержание до установления правового положения или его уточнения и время прове­дения расследования ограничено 20 часами. Если принимается решение о депортации, возможно продление задержания на 6 дней для сбора доку­ментов, а в исключительных случаях - дополнительно еще на 3 дня. В Be-

92

ликобритании срок задержания вообще не определен, а время ограничения свободы, необходимое для расследования устанавливается иммиграцион­ной службой, действующей в структуре МВД¹.

Административное выдворение иностранного гражданина за преде­лы России в соответствии со статьей 34 Федерального закона от 25 июля 2002 года осуществляется за счет средств выдворяемого иностранца, а в случае их отсутствия, - за счет средств пригласившего его органа, дипло­матического представительства или консульского учреждения иностранно­го государства, гражданином которого является выдворяемый, либо за счет средств международной организации, физического или юридического ли­ца, пригласившего иностранца в Россию. В случае, если установление при­глашающей стороны невозможно, расходы на административное выдворе­ние иностранного гражданина за пределы РФ производится из федерально­го бюджета в порядке, установленном Правительством Российской Феде­рации .

Несомненно, принятие государством расходов по выдворению (а те­перь и депортации) является прогрессивным шагом, соответствующим ми­ровому законодательству в этой области. Ведь решение проблемы высыл­ки таким образом предусматривается в законодательстве США, Велико­британии, Германии, Израиля и в ряде других стран.

Следует обратить внимание еще на один вопрос. Статья 5 Федераль­ного закона от 25 июля 2002 года предусматривает, что иностранцу можеп быть сокращен срок пребывания в нашей стране.

Возникает сомнение в целесообразности существования данной ме­ры в силу того, что по юридической природе она состоит в обязанности

¹   См.: Гербановский Л.Э. Европейский опыт предупреждения и пресечения незаконной миграции // Вест
ник МВД России. -2000. -№3. -С. 151.

²   «Правила расходования средств федерального бюджета на мероприятия по депортации либо админист
ративному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ при невозможности
установления приглашающей стороны»: Утв. Постановлением Правительства от 24 октября 2002г. // С
РФ. - 2002. - № 43. - Ст. 4275.

93

иностранца (против своей воли!) в установленный срок выехать из России. Эта мера принципиально не отличается от депортации. Так, есть ли необ­ходимость в таком дублировании?

Завершая рассмотрение вопросов, связанных с юридической ответст­венностью иностранных граждан за нарушения российского законодатель­ства автору представляется, что адекватной реакцией нашего государства на ухудшающуюся ситуацию в сфере незаконной миграции могло бы быть ус­тановление уголовной ответственности за злостное (например, системати­ческое) нарушение иностранцем правил пребывания в Российской Федера­ции.

Так как основной причиной, по мнению автора, все возрастающей динамики преступлений и административных правонарушений, совершае­мых с участием иностранцев, является отсутствие у неграждан России серьезного сдерживающего фактора. Который имел место во время дейст­вия УК РСФСР, предусматривавшего в статье 197¹ ответственность за по­добные нарушения, совершенные повторно в течение года.

Подводя итог, полагаем, что затронутые нами проблемы совершен­ствования нормативного регулирования правил пребывания иностранных граждан в России должны быть решены на законодательном уровне, так как их реализация требует комплексного участия целого ряда органов ис­полнительной власти. В связи с осуществлением переработки законода­тельства о правовом положении иностранцев в Российской Федерации це­лесообразно дополнить новый Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ нормами, более четко регламентирующими статус указан­ных лиц, а также разработать и принять ряд постановлений Правительства РФ и ведомственных инструкций о порядке применения этого Закона.

С учетом изложенного можно сделать следующие выводы. Под по­нятием «иностранец» следует признавать физическое лицо, находящееся в

94

определенной правовой связи с государством, не являющееся его гражда­нином и состоящее в гражданстве (подданстве) другого государства.

Представляется возможным выделить следующие категории ино­странцев, пребывающих на территории Российской Федерации:

-           иностранные граждане, не обладающие иммунитетами и приви­
легиями;

-           иностранные граждане, обладающие определенными иммуните­
тами и привилегиями;

-    иностранные граждане, получившие убежище в России.

Административно-правовой статус иностранных граждан определя­ется гражданством, правосубъектностью, совокупностью прав, свобод и обязанностей иностранцев в их отношениях с органами исполнительной власти (в том числе ОВД), в сочетании с гарантиями их реализации и от­ветственностью за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанно­стей, урегулированных нормами административного права.

Среди прав, предоставляемых иностранным гражданам на территории России, реализация которых во многом зависит от деятельности органов внутренних дел, особое место занимает право на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания в РФ.

В настоящее время иностранные граждане могут въезжать в Россию при наличии российской визы по действительным документам, удостове­ряющим их личность и признаваемым РФ в этом качестве. Граждане тех государств, с которыми Российская Федерация имеет соответствующие дву­сторонние соглашения, въезжают в Россию в безвизовом порядке.

При въезде иностранец заполняет миграционную карту, которая вме­сте с документом, удостоверяющим личность иностранного гражданина, предъявляется должностному лицу пограничной службы ФСБ России для проставления соответствующей отметки о въезде.

95

Для временно пребывающего продолжительность нахождения на тер­ритории РФ определяется сроком действия выданной ему визы. При безви­зовом въезде иностранец регистрируется на срок, предусмотренный в дву­стороннем соглашении РФ. В случае отсутствия соответствующего догово­ра, срок временного пребывания иностранного гражданина в России по об­щему правилу не может превышать девяносто дней.

Кроме временно пребывающих на территории РФ могут находиться временно проживающие и постоянно проживающие иностранные граждане.

Так, разрешение на временное проживание может быть выдано ино­странцу в пределах квоты, ежегодно утверждаемой Правительством РФ. Срок действия выданного разрешения составляет три года.

В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство сроком на пять лет. По окончании срока действия этого документа, он может быть продлен еще на пять лет Количество продлений не ограничено.

Разрешение на временное проживание и вид на жительство при нали­чии определенных оснований, указанных в Федеральном законе от 25 июля 2002 года могут быть аннулированы органами внутренних дел.

Выезд из РФ иностранных граждан, как и въезд осуществляется в раз­решительном порядке.

Иностранные граждане в Российской Федерации за нарушения зако­нодательства несут юридическую (в том числе и административную) ответ­ственность на общих основаниях с гражданами России. К иностранцам, со­гласно российскому законодательству могут быть применены следующие виды административных наказаний: предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие и конфискация орудий или предметов правона­рушения, лишение специального права, административный арест, дисква­лификация и административное выдворение за пределы РФ.

96

Последняя мера назначается судом или органами пограничной служ­бы ФСБ России. Выдворение иностранных граждан может осуществляться в двух основных формах. Во-первых, иностранец может в установленный срок самостоятельно покинуть территорию РФ после получения в ОВД вы­ездной визы на выдворение. Во-вторых, возможна высылка в принудитель­ном порядке (под конвоем).

Новой мерой принуждения, содержащейся в Федеральном законе от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в РФ» является депортация иностранного гражданина за пределы России. Основа­ниями назначения этой меры является не исполнение иностранцем обязан­ности по выезду из РФ в случае сокращения ему срока проживания или пре­бывания или аннулирования разрешения на временное проживание или ви­да на жительство Применение депортации возложено на органы внутрен­них дел.

Представляется, что положительную роль в борьбе с незаконной ми­грацией может сыграть установление уголовной ответственности за злост­ное нарушение иностранцем правил пребывания в Российской Федерации.

97

Глава II. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению адми­нистративно-правового статуса иностранных граждан в Российской

Федерации

§ 1. Компетенция органов внутренних дел в сфере обеспечения адми­нистративно-правового статуса иностранцев

Современный период характеризуется расширением и углублением контактов Российской Федерации с зарубежными странами. В связи с этим, перед органами внутренних дел стоят задачи по обеспечению надле­жащего правопорядка в местах пребывания иностранных граждан. Часть третья статьи 62 Конституции РФ гласит, что «иностранные граждане... пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным зако­ном или международным договором РФ». Таким образом, основной закон Российской Федерации предусматривает две специфические формы, или два основных направления, правоохранительной деятельности по обеспе­чению статуса иностранцев: а) защиту прав и свобод иностранных граж­дан; б) охрану прав и интересов российских граждан и государства от по­сягательств иностранцев.

Глубокое и всестороннее исследование деятельности органов внут­ренних дел в рассматриваемой сфере требует анализа такой правовой кате­гории как компетенция¹, которая является центральным элементом право­вого положения (статуса) любого государственного органа и определяет его роль и назначение в системе соответствующих органов . Компетенция

¹   Компетенция (от латинского competentio - добиваюсь, соответствую, подхожу). - Советский энцикло­
педический словарь. - М., 1984. - С. 613.

²   См., например, Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М., 2000. - С. 178.

98

является решающим фактором при определении характера взаимоотноше­ний между участниками правоотношений. Именно поэтому проблема чет­кого определения и разграничения компетенции органов внутренних дел и должностных лиц на всех уровнях управления в современных условиях приобретает особую значимость. Успешное ее решение, во-первых, позво­лит устранить раздробленность и многоступенчатость управления силами и средствами органов внутренних дел при работе с иностранцами; во-вторых, найти оптимальное сочетание централизации с расширением прав и повышением ответственности его субъектов.

Именно с установлением компетенции органы внутренних дел по сво­ему правовому положению в системе органов исполнительной власти при­обретают возможность либо требовать от объектов управления должного поведения, либо сами, по возложенным на них обязанностям, должны дей­ствовать согласно предписаниям нормативных актов. Вся деятельность ор­ганов внутренних дел выступает как результат осуществления их компетен­ции. Именно в компетенции более всего проявляется волевое содержание управленческих решений этих органов¹. Известно, что, определяя компе­тенцию органов исполнительной власти путем издания правовых норм, го­сударство устанавливает границы действия таких органов в любой сфере их деятельности.

Прежде чем приступить к рассмотрению вопроса о компетенции ор­ганов внутренних дел в рассматриваемой области, представляется необхо­димым проанализировать содержание этой категории, так как представи­тели административно-правовой науки до настоящего времени относят этот вопрос к числу дискуссионных как по форме, так и по содержанию.

Так, Тихомиров Ю.А. под компетенцией органа государства понима­ет возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных

¹ Баранов В. А., Гущин В.В. Компетенция органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях // Пробле­мы деятельности ОВД в экстремальных условиях: Сб. научн. трудов. - М, 1995. - С. 96

99

дел . В то же время компетенция, по мнению Александрова Н.Г. - это круг правоотношений, в которые может и должен вступать орган при наличии фактических обстоятельств, указанных в нормах права . Другие ученые убеждены, что компетенция органа государства - это совокупность прав и обязанностей . Третьи определяют ее не только как совокупность прав и обязанностей, но и включают в содержание правосубъектность, задачи, функции, территорию деятельности органа и его ответственность⁴.

Некоторые авторы включают в содержание компетенции еще и ос­новные методы и формы работы, а иногда и наличие у органа управления прав юридического лица⁵. Имеется точка зрения, согласно которой компе­тенция государственного органа рассматривается как совокупность пред­метов ведения и полномочий .

Для соискателя наиболее предпочтительной представляется концеп­ция Лазарева Б.М., согласно которой в компетенцию органа управления входят не сами управленческие функции, им осуществляемые, не предме­ты ведения, в сфере которых он действует, не акты управления, им изда­ваемые, а обязанности (перед государством, обществом и гражданином¹) и правомочия (по отношению к объектам управления) осуществлять указан-

¹ Тихомиров Ю А Теория компетенции. - М.. 2001. - С.55.

" Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском государстве. - М . 1955 - С.89.

³   См.: Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. - М.. 1971. - С. 177-178: Мамутов В.К.
Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов. - М., 1964. - С. 10: Ямполь-
ская Ц.А. Субъекты административного права: Дисс.канд. юрид. наук. - М.. 1958. - С. 158.

⁴   См.: Алексеев С.С. Указ работа. - С. 152; Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы мето­
дологии правового исследования. - М., 1975. — С.121: Бачило И.Л. Функции органов управления. - М..
1976. - С.52-53: Елистратов А.И. Основные начала административного права. - М.. 1914. - С. 90: Ероп­
кин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. - М..  1985. - С. 52. Мицкевич А В
Указ. работа. - С.5; Пронина B.C. Конституционный статус органов межотраслевого управления. - М .
1981. - С.4; Цабрия Д.Д. Статус органа управления // Советское государство и право. - 1978. - № 2, -
С.127.

См.: Коренев А.П. Административное право России. Учебник. Часть I. - М.. 1996. - С.80. Майдыков А.Ф. Правовые и организационные основы осуществления функций управления в горрайорганах внут­ренних дел. - М., 1978. - С. 12; Советское строительство / Под ред. В.М. Манохина. - Саратов. 1982. -С.85.

⁶ Ананов И.П. Министерства в СССР. - М., I960. - С. 144; Баранов В. А.. Гущин ВВ. Указ работа. - С. 98: Административное право. Учебник/ Под ред. Ю.М Козлова, Л.Л. Попова. - М., 1999. - С. 148. Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления в СССР. - М.. 1969. - С. 19-20: Кутафин О.Е.. Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. - М., 1980. - С 3 1-36

100

ные управленческие функции, воздействовать на определенного рода предметы ведения². Действительно любой орган управления наделяется соответствующими правами для выполнения конкретных задач, каждый имеет обязанности по выполнению определенных функций.

Таким образом, компетенция государственного органа (в том числе органа внутренних дел) - это совокупность юридически установленных его полномочий - прав и обязанностей, определяющих его место в системе государственных (в том числе правоохранительных) органов.

Содержание деятельности органов внутренних дел по контролю за пребыванием в России иностранцев вытекает из социальной роли МВД РФ в системе государственных органов, определяемой Положением о Мини­стерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 18 июля 1996 года (в редакции от 13 января 2001 года)³. Важное значение имеет также Закон РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 года (в ред. Федерального закона от 10 января 2003 года⁴) и ряд иных нормативных актов.

Так, в пункте 7 Положения о Министерстве внутренних дел говорит­ся, что его основными задачами являются: разработка и принятие мер по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности; организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений и др.. В Законе «О милиции» в статье 2 определен следующий перечень за­дач милиции: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пре-

¹  Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. - С.214.

²  См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М., 1972. - С. 102; см. таюке Луговская А.В. Ли­
цензионная деятельность милиции: Дисс... канд. юрид. наук. - Омск, 2000. - С. 45; Майле А.Д. Законо­
дательство субъектов Российской Федерации об административной ответственности в сфере охраны об­
щественного порядка; Дисс... канд. юрид. наук. - Омск, 1998. - С. 43.

³  СЗ РФ. - 1996. - № 30. - Ст.ЗО; 2001. - № 3.'- Ст. 220.

⁴  Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 16. - Ст.503:
СЗ РФ. - 2003. - № 2. - Ст. 167.

101

сечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; защита всех форм собственности; оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их законных прав и интересов.

В зарубежных странах контроль за пребыванием иностранных граж­дан осуществляется различными органами государства. Так, в Германии это Министерство внутренних дел, в составе которого функционируют подразделения полиции, обеспечивающие общественный порядок в местах проживания иностранцев как на федеральном, так и на региональном уровнях. В их компетенцию, в частности, входят следующие задачи: про­верка документов у иностранцев; подготовка и рассмотрение материалов, необходимых для опознания лиц и внесения данных на конкретного граж­данина в картотеку учета; занесение информации относительно преступ­ников как немецкого, так и иностранного гражданства в полицейскую ин­формационную систему Германии (INPOL) с целью их розыска и ареста, а также проведения иных полицейских мероприятий; контроль за ограниче­нием права проживания; арест и высылка иностранных граждан. Вышеука­занные полицейские подразделения часто взаимодействуют с Федеральной пограничной полицией, входящей также в состав МВД Германии. Одной из главных задач пограничной полиции является борьба с незаконной им­миграцией иностранных граждан. Для решения этой задачи на нее возло­жены следующие функции: обеспечение наблюдения и контроля за погра­ничной полосой; проверка документов у лиц, пересекающих границы Гер­мании; проведение оперативно-розыскных мероприятий среди лиц, объяв­ленных в федеральный розыск; проведение, в случае необходимости, опе­ративных мероприятий по предотвращению угрозы извне и обеспечению защиты от нее в пределах 30-километровой приграничной зоны; обеспече­ние наблюдения и контроля за аэропортами и крупными железнодорож-

102

ными вокзалами и др. .

В Соединенных Штатах Америки наибольший объем полномочий в рассматриваемой сфере имеет Служба иммиграции и натурализации², ко­торая является структурным подразделением Министерства юстиции³. В ее функции входит непосредственное претворение в жизнь иммиграционного законодательства в самих США и на границе с ними. Служба проверяет всех иностранцев, въезжающих в США. Несмотря на имеющуюся у въез­жающего визу, законно полученную им в консульстве США в родной стране, иностранцу может быть отказано во въезде. В этом порядке зало­жен принцип двойного контроля за прибывающими в Соединенные Штаты иностранцами. Служба иммиграции и натурализации также следит за за­конностью пребывания иностранных граждан на территории страны, рас­сматривает заявки на продление сроков пребывания, изменение категории визы, иммиграционные петиции по всем категориям, заявки на получение статуса постоянного жителя и гражданина США.

Структурно служба представлена четырьмя региональными офиса­ми, решающими административные вопросы; четырьмя региональными сервисными центрами, рассматривающими преимущественно обращения всех категорий, и 60-ю отделениями, расположенными на всей территории США. Также в составе этой службы действует Отдел по административ­ным апелляциям (Administrative Appeals Unit). В функции этого органа входит рассмотрение жалоб, касающихся, в частности, отказов в одобре­нии иммиграционных петиций и ряда других иммиграционных дел ино­странцев.

В структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел

¹  Аналитический обзор МВД России за 1995-2000 годы «Изучение опыта работы правоохранительных
органов ряда зарубежных стран по предупреждению и раскрытию преступлений, связанных с иностран­
ными гражданами».

²  Immigration and Naturalization Service.

³  Иванов М.М. Указ работа. - С. 35.

KB

России основную работу по контролю за пребыванием иностранцев вы­полняют Главное управление обеспечения общественного порядка и Пас­портно-визовое управление Службы общественной безопасности. В сфере реализации миграционной политики действует Федеральная миграционная служба МВД Российской Федерации. В этих целях указанные подразделе­ния используют предоставленное им право регулировать работу подчи­ненных звеньев и сотрудников в рассматриваемой области.

Так, МВД РФ в лице Главного управления обеспечения обществен­ного порядка¹ действует следующим образом:

-         определяет основные направления работы соответствующих под­
разделений органов внутренних дел, разрабатывает и реализует
комплексные программы совершенствования их деятельности (в
том числе и по контролю за иностранцами²);

-         участвует в пределах своих полномочий в формировании и вы­
полнении федеральных целевых программ в сфере борьбы с пре­
ступностью;

-         разрабатывает и обеспечивает реализацию мер в целях повыше­
ния уровня защиты личной и имущественной безопасности граж­
дан (в том числе иностранных) по месту их проживания; усиления
роли сотрудников милиции в организации обеспечения правопо­
рядка в жилых микрорайонах городов и иных населенных пунк­
тов.

В  свою  очередь  в   Положении  о  Паспортно-визовом   управлении Службы общественной безопасности МВД РФ, утвержденном  приказом

¹   «Положение о Главном управлении обеспечения общественного порядки Службы общественной бечо-
пасности Министерства внутренних дел РФ»: Утв. Приказом МВД РФ № 1015 от 19 ноября 2001г.

²   См., например, Об объявлении решения коллегии МВД России от 24 июня 1997г. № 3 КМ/2 «О состоя­
нии и мерах по активизации деятельности органов внутренних дел по выполнению Федерального чакона
«О порядке выезда из РФ и въезда в РФ»: Приказ МВД РФ № 418 от 7 июля 1997г.; Об объявлении ре­
шения коллегии МВД России от 1 марта 2000г. № 2КМУ1 «О состоянии и мерах по активизации борьбы с
преступностью, связанной с иностранными гражданами»: Приказ МВД РФ № 281 от 20 марта 2000г.

104

министра внутренних дел Российской Федерации № 1031 от 24 ноября 2001 года, говорится, что оно «организует работу по регистрации ино­странных граждан..., пребывающих на территории Российской Федерации, выдаче им документов на право жительства, оформлению документов и разрешений на въезд в РФ и выезд из РФ, контролю за соблюдением уста­новленных правил пребывания иностранных граждан, оформлению приоб­ретения или прекращения гражданства РФ».

На Федеральную миграционную службу МВД России возлагается:

-         подготовка предложений по  основным  направления  государственной
миграционной политики и совершенствованию правового регулирова­
ния миграционных отношений;

-         участие в реализации установленного порядка предоставления полити­
ческого убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

-         осуществление мер по привлечению иностранной рабочей силы на тер­
риторию Российской Федерации;

-         разработка и реализация мер по предупреждению и пресечению неза­
конной миграции, осуществление иммиграционного контроля в отно­
шении иностранцев'

Контроль за пребыванием иностранных граждан в масштабе субъек­та Российской Федерации осуществляется органами внутренних дел субъ­ектов РФ (министерствами, главными управлениями, управлениями рес­публик, краев, областей и т.д.)².

Эти органы осуществляют свои задачи в рассматриваемой области путем централизованного руководства и непосредственного оперативного

¹    См.: «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики»: Указ
Президента РФ от 23 февраля 2002г. // СЗ РФ. - 2002. - № 8. - Ст. 813. «Положение о Федеральной ми­
грационной службе МВД России»: Утв. Приказом МВД РФ № 445 - 2002г.

²    См.: «О мерах по совершенствованию организации работы Министерства внутренних дел. главных
управлений (управлений) внутренних дел субъектов РФ,  УВД на транспорте и режимных объектах»:
Приказ МВД РФ № 180-1996г., с изм. и доп., внесенными Приказами МВД РФ №№ 386-1996г : 653-
1996г.: 1-1999г.; 9-1999г: 18-1999г.: 665-1999г.

105

управления. В этих целях ГУВД (УВД) выступают, с одмой^;стороны, в ка­честве руководящего центра органов внутренних дел края (области), а с другой - как аппарат, практически решающий задачи контроля своими си­лами и средствами. Централизованное руководство осуществляется через систему подчиненных органов внутренних дел муниципальных образова­ний. Здесь ГУВД (УВД) края (области) решает, прежде всего, вопросы ор­ганизации общего и оперативно-методического руководства городскими и районными управлениями (отделами) внутренних дел. К числу централи­зованных функций в данном случае следует отнести: анализ оперативной обстановки в местах пребывания иностранцев: информирование всех звеньев аппарата субъекта Федерации о вновь принятых нормативных ак­тах, связанных с иностранными гражданами; организация взаимодействия с органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере, другими правоохранительными органами и общественными объединениями; орга­низация материально-технического обеспечения горрайорганов внутрен­них дел; оказание помощи нижестоящим органам внутренних дел в разра­ботке мероприятий по контролю за пребыванием иностранных граждан и

др.¹.

В решении задач по охране общественного порядка в местах пребы­вания иностранцев важная роль принадлежит горрайлинорганам внутрен­них дел.

Основными задачами и функциями городских и районных управле­ний (отделов) внутренних дел в анализируемой области являются:

-          охрана прав и законных интересов иностранных граждан от пре­
ступных посягательств;

-          охрана   общественного   порядка   и   обеспечение   общественной
безопасности в местах работы (учебы) и проживания иностранцев

¹ См.. например. Справка ГУВД Пермской области «О пребывании иностранных граждан на территории Пермской области ча 12 месяцев 2(><>2г.».

1(16

на оослуживаемой территории;                   -

-          предупреждение и пресечение преступлений и административных
правонарушений, связанных с иностранными гражданами;

-          выявление причин, порождающих преступления и иные нарушения
правопорядка, а также условий, способствующих их совершению и
принятие мер к устранению таких причин и условий;

-          быстрое и полное раскрытие и расследование преступлений, свя­
занных с иностранными гражданами;

-          проведение среди граждан РФ и иностранцев пропаганды по во­
просам охраны общественного порядка и борьбы с преступления­
ми.

Представляется, что основная роль в обеспечении контроля за пре­быванием иностранных граждан на территории России принадлежит пас­портно-визовой службе органов внутренних дел.

Формирование самостоятельной паспортно-визовой службы МВД Российской Федерации началось в 1990 году с образования паспортного отдела, в состав которого входило отделение виз и регистрации иностран­цев¹.

Согласно постановлению Правительства РФ от 15 февраля 1993 года № 124² управления (отделы) виз, регистрации и паспортной работы, а так­же паспортные отделения (паспортные столы) и отделения (группы) виз и регистрации милиции были реорганизованы в паспортно-визовую службу органов внутренних дел.

В соответствии с нормативно-правовыми актами' функциями под-

' См.. например. Шарипов М.А. Организационно-правовые основы деятельности отде.тов виз и регистра­ции МВД. УВД: Дисс...канд. юрид. наук. - М.. 1992. -С. 3(1-55.

^: «О реорганизации подразделений вич. регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую служб\ органов внутренних дел» - постановление Совета Министров - Правительства РФ от 15 февраля 1993г. (с h's.m. и доп. от 23 октября 1993г.. 28 февраля 19УС>г.) // Собрание актов Президента и Правитель­ства РФ.- 1993.-№8. -Ст.659; СЗ РФ. - 1996. -№ К).-Ст. 94S.

¹ См.. например. «Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России»: При­каз МВД России № 145 - 1996г.; «Положение о Паспортно-визовом управлении Службы общественной

107

разделений паспортно-визовой службы в рассматриваемой сфере являют­ся:

организация работы по приему и регистрации иностранных граждан, пребывающих на территории РФ, выдаче им докумен­тов на право жительства, оформлению документов и разрешений на въезд в Россию и выезд из Российской Федерации, контролю за соблюдением установленных правил пребывания и транзит­ного проезда через территорию РФ иностранных граждан, оформлению приобретения российского гражданства;

-                организация с использованием собственных возможностей уча­
стия в раскрытии, пресечении, предупреждении преступлений и
административных правонарушений, связанных с иностранными
гражданами, участие в охране общественного порядка и обеспе­
чении общественной безопасности;

-                осуществление в пределах компетенции розыска проживающих
на территории России  иностранных граждан  по видам  на жи­
тельство, выбывших с места жительства без разрешения или с
разрешения паспортно-визовой службы, но не зарегистрировав­
шихся по новому месту жительства (или пребывания), а также
оформивших выездные - въездные визы и не возвратившихся к
месту постоянного жительства, или иностранцев, въезд которых
в  Российскую Федерацию из-за границы  документально  под­
твержден, но не зарегистрировавших свои документы по месту
жительства или пребывания.

На эту службу также возлагаются: принятие участия в разработке проектов нормативных правовых

безопасности Министерств;! внутренних дел РФ»: Приказ МВД России № 1031 - 2(101г.: «Положение об Управлении паспортно-виювой службы ГУВД Пермской области»: Приказ ГУВД Пермской области от 2 февраля 1999г.

108

актов РФ, международных договоров (соглашений), ведомст­венных и иных документов по проблемам правового статуса иностранных граждан;

-                обобщение практики применения нормативных актов по иссле­
дуемой проблеме и разработка на этой основе методических ре­
комендаций для подразделений органов внутренних дел;

-                осуществление контроля и анализ состояния работы подразде­
лений паспортно-визовой службы и принятие мер по совершен­
ствованию их деятельности и распространению положительного
опыта.

Следует отметить, что за последние годы деятельность ПВС ослож­нилась в связи с рядом обстоятельств:

-          расширением географии пребывания иностранных граждан в РФ со­
кращением числа местностей, закрытых для их посещения,

-          появлением новых форм международного сотрудничества (работа
по межправительственным соглашениям, прямые производствен­
ные связи предприятий и организаций, свободные экономические
зоны);

-          увеличением сроков пребывания иностранцев на территории Рос­
сии и др..

Очевидно, что задачи, решаемые службой в современных условиях, предполагают наличие в соответствующих структурных подразделениях сотрудников, обладающих необходимым профильным образованием. Ме­жду тем, специалистов соответствующего профиля учебные заведения МВД России не готовят, а вновь принимаемые на службу сотрудники не в состоянии полноценно работать без специальной подготовки и овладевают необходимыми навыками, как правило, после нескольких лет работы в службе.

С существующей, на наш взгляд, проблемой кадрового обеспечения

109

напрямую связан вопрос обоснованности соответствующих нормативов штатной численности. Так, по мнению коллегии МВД России в ряде орга­нов внутренних дел субъектов Российской Федерации неоправданно со­кращается штатная численность сотрудников ПВС без учета стоящих пе­ред ними задач. При подобной практике, при все увеличивающейся на­грузке на эту службу трудно рассчитывать на хорошее качество ее работы.

В частности о объеме работы по реализации полномочий паспортно-визовой службой свидетельствуют следующие цифры. В 1995 году на тер­риторию России въехало по частным делам - менее 92 тыс. иностранцев, в 1999 году - более 93 тыс., в 2002 году - свыше 95 тыс. человек. Зарегист­рировано иностранцев, въехавших в РФ по служебным, общественным, торговым делам и в качестве туристов в 1995 году - 922 тыс., в 1999 году -1 млн. 200 тыс. человек, в 2002 году - 2 млн. 50 тыс. человек. Всего на тер­ритории РФ постоянно проживающих иностранцев находилось: в 1995 го­ду - 2400, в 1999 - 3200, а в 2002 году - более 4000 человек.

На результаты деятельности любого органа оказывает влияние и его материально-техническое оснащение. К сожалению, в настоящее время многие подразделения паспортно-визовой службы недостаточно оснащены необходимым оборудованием и средствами информационного обеспече­ния. Решение этой проблемы предполагает широкое внедрение в практиче­скую деятельность службы новейших информационных технологий и ос­нащение средствами вычислительной техники и связи.

И, наконец, дальнейшее развитие паспортно-визовой службы, повы­шение эффективности ее деятельности не могут быть осуществлены без соответствующего обновления нормативной базы службы, о чем уже гово­рилось в §2 главы I настоящей работы.

Принципиально важным является то обстоятельство, что Законом РФ «О милиции» паспортные подразделения, а также подразделения виз и ре­гистрации не были включены в структуру милиции

1 [О

Целесообразность принятия такого решения вызывает сомнения в связи с тем, что задачи и функции, стоящие перед этой службой, во многом пересекаются и даже дополняют те, которые стоят перед органами мили­ции. Более того сотрудники паспортно-визовой службы в своей деятельно­сти чаще всего изначально руководствуются положениями названного за­кона, формально не имея на то оснований (например, при изъятии у граж­дан и должностных лиц документов, имеющих признаки подделки; при безвозмездном получении от организаций и граждан информации). Все это обосновывает возможность включения паспортно-визовой службы в структуру органов милиции, а конкретно в состав милиции общественной безопасности. Тем более, что данный вопрос уже прорабатывался на засе­дании коллегии МВД России еще в 1997 году , но до сих пор остается от­крытым.

Кроме ПВС, большой объем работы по контролю за пребыванием иностранных граждан выполняет служба участковых уполномоченных ми­лиции". Это подтверждают и результаты нашего исследования. Так, в Пермской области - 30% опрошенных сотрудников органов внутренних дел высказались за то, что именно эта служба наряду с паспортно-визовой является ведущей в обеспечении административно-правового статуса ино­странцев.

Участковые уполномоченные выполняют ряд задач: ведут списочный учет иностранцев, проживающих постоянно; по мере необходимости, но не реже 1 раза в квартал, проверяют их фактическое проживание. О результатах  проверки докладывают руководству  гор-

¹ См.. «Об объявлении решения коллегии МВД России от 24 июня 1997г. № 3 КМ/2 «О состоянии и ме­рах по активизации деятельности органов внутренних дел по выполнению Федерального чакона «О по­рядке высиа и-, РФ и въеш в РФ»: Приказ МВД РФ № 41Х от 7 июля 1997г.

* Коваленко О.И.. Олефир В.И.. А.мбург И.А. Административно-правовая характеристика органичации участковым инспектором милиции охраны общественного порядка в местах пребывания иностранных граждан. - Киев. 1990. -СУ- 11. Нсхайчик В.К. Совершенствование административной деятельности участковых инспекторов милиции: Авторсф. лисе...канд. горид наук. - М.. 1992. - 2(1 с.

11

райоргана рапортом, в котором указываются дйта проверки, с кем она проведена, фамилия, имя, отчество и адрес проживания проверяемого иностранца, номер и срок действия его вида на жительство;

-    за месяц до истечения срока действия вида на жительство УУМ преду­
преждают постоянно проживающих иностранцев о необходимости про­
дления срока действия документа и за 10 дней проверяют, обратился ли
иностранец по данному вопросу в органы внутренних дел.

Они также:

-         проводят работу в жилом секторе по выявлению иностранных граждан,
проживающих без регистрации или не по месту регистрации, а также
граждан, пригласивших иностранцев по частным делам и не обеспе­
чивших их своевременную регистрацию и снятие с регистрационного
учета;

-         периодически осуществляют на обслуживаемой территории проверки
соблюдения порядка регистрации иностранных граждан должностными
лицами гостиниц, домов отдыха, санаториев и других мест пребывания
иностранцев;

-         участвуют в проверках общежитий, где проживают иностранцы, прово­
димых работниками ВИР и других служб органов внутренних дел.

Для обеспечения контроля за регистрацией, проживанием иностран­цев, въехавших в РФ по частным делам, и своевременным выездом их из России по истечении разрешенного срока пребывания:

-         учитывают адреса граждан, получивших разрешение на пригла­
шение иностранцев из-за границы, вступивших в брак с  иностранными
гражданами, и разъясняют этим гражданам правила пребывания иностран­
цев в РФ, порядок их регистрации и передвижения по территории России;

-         проверяют   своевременность   представления    иностранцами    по
прибытии к месту разрешенного жительства паспортов, виз, свидетельств
(телеграмм) о приглашении на регистрацию в органы внутренних дел;

112

- за 10 дней до истечения срЪка пребывания предупреждают лиц, к которым прибыли иностранные граждане, о необходимости выезда из РФ иностранцев или своевременного продления визы;

в течение 3 дней после окончания срока пребывания иностранца проверяют, выехал ли он с места жительства.

При выявлении лиц, нарушивших правила пребывания, участковые уполномоченные принимают участие в административном расследовании таких дел.

Десять процентов опрошенных сотрудников органов внутренних дел Пермской области показали, что немаловажная роль в охране обществен­ного порядка в местах пребывания иностранных граждан принадлежит патрульно-постовой службе милиции общественной безопасности.

Наряды милиции обязаны знать адреса и особенности расположения мест проживания иностранцев на маршрутах патрулирования или в месте на­хождения поста, а также места их возможного появления (рестораны, бары, стадионы, пляжи и др.) и уделять особое внимание обеспечению правопоряд­ка и безопасности на указанных объектах.

При проверке документов у иностранных граждан и лиц без граждан­ства, патрульный (постовой) обращает внимание на место и сроки действия регистрации заграничного паспорта, вида на жительство, наличие в докумен­тах (визе, свидетельстве о приглашении, виде на жительство) соответствую­щих отметок, подтверждающих законность их пребывания в данном насе­ленном пункте. При выявлении иностранцев, не имеющих при себе докумен­тов, проживающих без регистрации, а также по просроченным документам, патрульный (постовой) сообщает об этом дежурному и действует в дальней­шем по его указанию.

В случае совершения правонарушения иностранными гражданами, пользующимися дипломатическим иммунитетом, патрульный (постовой) обязан пресечь на месте противоправные действия иностранца и зафиксиро-

вать их в установленном порядке, записать фамилию правонарушителя, но­мер документа, подтверждающего его личную неприкосновенность, затем, отпустив его, доложить о случившемся рапортом начальнику органа внут­ренних дел¹.

На практике основным препятствием качественного осуществления своих функций сотрудниками 11ПСМ является недостаточное знание норм права, регулирующих статус иностранных граждан в России.

Решением данной проблемы могла бы служить разработка методиче­ских рекомендаций (памятки) для сотрудников органов внутренних дел о порядке обращения с иностранцами (приложение № 7).

В определенной мере, в обеспечении правового положения ино­странных граждан принимают участие и другие службы и подразделения органов внутренних дел, среди которых можно выделить ГИБДД.

Достаточная нагрузка по контролю за передвижением иностранцев по территории Российской Федерации ложится на дорожно-патрульную службу ГИБДД. Сотрудники ДПС осуществляют контроль за тем, чтобы иностранные граждане не следовали по территориям с регламентирован­ным посещением для них без специальных разрешительных документов.

В ходе обеспечения безопасности дорожного движения, инспекторы ДПС ГИБДД проверяют, чтобы все иностранцы, передвигающиеся на транспортных средствах, имели при себе:

а) документы, удостоверяющие личность, - дипломатическую (кон­сульскую) или служебную карточки, либо удостоверение личности, выда­ваемые МИД РФ (сотрудники, административно - технический и обслужи­вающий персонал иностранных посольств и консульств, а также сотрудни­ки международных организаций, аккредитованных при МИД России), за­граничный паспорт с регистрацией в органах внутренних дел, гостиницах

¹ «Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности»: Утв. Приказом МВД РФ № 17 от 18 января 1993г.

14

или принимающих организациях, либо разрешение на постоянное прожи­вание и вид на жительство установленного образца (иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или временно проживающие в Россий­ской Федерации);

б)  документы на право управления автомобилем - международное или
национальное водительское удостоверение, соответствующее требованиям
Конвенции о дорожном движении, принятой 8 ноября  1968 г. в Вене на
Конференции Организации Объединенных Наций  по дорожному движе­
нию и ратифицированной Указом Президиума Верховного Совета СССР
29 апреля 1974 г., либо удостоверение, выданное подразделениями ГИБДД
МВД, ГУВД, УВД субъектов России;

в)  регистрационные документы на транспортное средство, а в случае
ввоза транспортного  средства на территорию  Российской  Федерации  -
разрешение таможенных органов;

г)  документы на право пребывания на территории Российской Феде­
рации и передвижения  по районам с регламентированным  посещением;
при пребывании на территории Российской Федерации до 6 месяцев - во­
дительские  удостоверения,  соответствующие  требованиям   Конвенции   о
дорожном движении или национальные, с заверенным  в установленном
порядке переводом; со сроком пребывания свыше 6 месяцев - российское
национальное водительское удостоверение; въездную визу (автотуристы, в
том  числе водители иностранных автобусов), разрешение органов внут­
ренних дел с отметкой в визе, виде на жительство или вкладыше к доку­
менту, удостоверяющему личность (иностранные  граждане  и лица без
гражданства, постоянно или временно проживающие в Российской Феде­
рации); разрешение на перевозку груза (иностранные водители грузовых
автомобилей) .

Наставление по работе ДПС ГИБДД МВД РФ»: Утв. Приютом МВД РФ № 297 от 20 апреля 1УУУг.

При выявлении нарушений правил дорожного движения, представи­тели ГИБДД в установленном порядке осуществляют производство по де­лам об административных правонарушениях.

В настоящее время, в соответствии с действующими нормативными актами, обязанности по обеспечению административно-правового статуса иностранцев в России в том или ином объеме возложены практически на все подразделения органов внутренних дел. При этом, на практике, цен­тральной и, зачастую, единственной службой ОВД, реально работающей в рассматриваемой сфере является паспортно-визовая служба. Другие под­разделения, как правило, ограничиваются формальным закреплением от­дельных сотрудников за этой линией работы, для которых контроль за иностранцами является дополнительной обременительной обязанностью в их основной деятельности. В итоге, такой подход отрицательно влияет на качество работы в этой области. Из вышеизложенного следует, что суще­ствующая система построения служб и подразделений и распределения между ними полномочий в рассматриваемой сфере, не достаточно эффек­тивна.

В связи с этим, представляется возможным создание на базе пас­портно-визовой службы и Федеральной миграционной службы МВД РФ самостоятельного федерального органа исполнительной власти (например, Федеральной службы миграционной полиции), который бы решал все им­миграционные, трудовые, оперативно-розыскные, следственные и иные правоохранительные задачи, связанные с иностранцами

При создании такого органа будет лучше обеспечена системная, ско­ординированная деятельность подразделений по всем направлениям и на всех уровнях.

Организационное объединение усилий в области обеспечения прав и обязанностей иностранцев позволит возложить эту работу в полном объе­ме на конкретных сотрудников, что положительно скажется на исполни-

116

тельской дисциплине, позволит лучше реагировать на изменения опера­тивной обстановки, качественнее решать вопросы обеспечения правопо­рядка.

Предлагаемая служба сможет полнее, компетентнее организовывать работу по совершенствованию правового регулирования, а также разраба­тывать предложения об изменениях и дополнениях в законодательство РФ и осуществлять сотрудничество с научными учреждениями; внедрять на­учные рекомендации.

Создание нового органа - Федеральной службы миграционной поли­ции позволит улучшить планирование и аналитическую работу. Будут эф­фективнее выявляться и устраняться обстоятельства, способствующие правонарушениям, связанным с иностранцами. Смогут оперативнее вне­дряться в деятельность практических органов передовые формы и методы работы. Будет глубже изучаться зарубежная практика.

§2. Организация работы органов внутренних дел по обеспечению ад­министративно-правового статуса иностранных граждан

При изучении вопросов организации работы органов внутренних дел в рассматриваемой сфере необходимо исходить из выработанных в науке мнений о ее общем значении и содержании.

Деятельность подразделений ОВД по контролю за пребыванием ино­странцев на территории Российской Федерации может осуществляться ус­пешно только благодаря ее организации.

Термин «организация»¹ по своему содержанию достаточно много­значен. Наиболее распространенное понимание этого термина следующее:

¹ (франц. ORGANISATION от позднелат. ORGANISO - сообщаю стройный вид, устраиваю). - Советский энциклопедический словарь. -М., 1984. - С. 931.

117

-         организация - строение, устройство¹;

-         организация - организованность, планомерное продуманное уст­
ройство, внутренняя дисциплина²;

-         внутренняя  упорядоченность,   согласованность,   взаимодействие
более или менее дифференцированных и автономных частей це­
лого, обусловленные его строением³;

-         совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и
совершенствованию взаимосвязей между частями целого⁴.

Есть мнение, что организация - это объединение людей для работы, руководство их работой, согласование работы отдельных частей и отдель­ных работ, контроль работы⁵; деятельность людей по созданию состояния упорядоченности объекта и субъекта управления, равно как и отношений между ними .

Известно также, что организация трактуется как объединение людей, совместно реализующих программу или цель и действующих на основе правил и процедур⁷.

Таково многозначное понимание организации. Однако, нельзя не со­гласиться с Ю.М. Козловым и Е.С. Фроловым, которые считают, что «главное внимание должно быть сосредоточено не на структурном аспекте организации (формы объединения людей), а на функциональном, дина­мичном»¹.

Таким образом, в рамках нашего исследования категорию «органи­зация» следует понимать как деятельность по объединению и направлению усилий людей для достижения определенной цели, реализация которой

¹   Словарь иностранных слов. - М., 1979. - С.358.

²   Ожегов СИ. Словарь русского языка. - М., 1978. - С. 148

³   Советский энциклопедический словарь. -М., 1984. - С. 931.

⁴ Там же. -С. 931.

5

Керженцев В.Г. Принципы организации. - М, 1968. - С. 400-401; Организация работы аппаратов служ­бы охраны общественного порядка: Учебник / Под ред. Туманова Г.А. - М., 1990. - С. 73-83.

⁶   Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). - М., 1973. - С. 158.

⁷   Советский энциклопедический словарь. - М., 1984. - С. 934.

118

требует совместных и координированных действий.

Категория «обеспечения» также имеет важное значение и занимает весьма достойное место в деятельности всех правоохранительных органов (в том числе органов внутренних дел).

Под обеспечением обычно подразумевают деятельность государст­венных органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан по осуществлению своих функций, компетенции, условий для реализации правовых предписаний и правомерного осуществления прав и обязанно­стей или определенный итог, результат этой деятельности, выражающийся в фактической реализации правовых предписаний, прав и обязанностей граждан².

Говоря об организации работы органов внутренних дел по обеспече­нию административно-правового статуса иностранных граждан, следует иметь в виду два аспекта этой проблемы. Прежде всего, правоохранитель­ная деятельность сама по себе является управленческой, в ходе которой на иностранного гражданина оказывается управляющее воздействие, коррек­тируется его поведение. По достижении целей этого воздействия судят об эффективности самой деятельности. Есть и другой аспект - руководство правоохранительной деятельностью, то есть уровень внутренней организо­ванности органа, элементы его организации .

По нашему мнению, деятельность органов внутренних дел по кон­тролю за пребыванием иностранных граждан на территории России состо­ит из следующих основных стадий (элементов):

-         анализ оперативной обстановки;

-         подготовка и принятие управленческих решений;

-         организация исполнения решений по рассматриваемой линии ра-

¹   Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и права. - М., 1986. - С. 19.

²   См.: Толкачев К.Б., Хабибулин А.Г. Органы внутренних дел в механизме обеспечения личных консти­
туционных прав и свобод граждан. - Уфа, 1991. - 60-61.

³   Верещагин С.Г. Указ. работа. - С. 87.

119

боты;

-    контроль и оценка деятельности служб и подразделений.

Совокупность вышеперечисленных элементов образует управленче­ский цикл. Эффективная организация работы аппаратов и подразделений органов внутренних дел может быть обеспечена лишь при условии осуще­ствления всех стадий управленческого цикла. Так, без детального анализа оперативной обстановки невозможно оптимально использовать силы и средства, принимать правильные и эффективные меры по охране общест­венного порядка и борьбе с преступностью (в том числе связанной с ино­странными гражданами). Отсутствие четкого плана мероприятий снижает действенность и своевременность их проведения. Неэффективность кон­троля может привести к серьезным упущениям в работе и к нарушениям законности.

Процесс подготовки и принятия управленческого решения традици­онно включает в себя:

-          уяснение возникшей задачи и определение в связи с ее решением
четких целей;

-          сбор информации, необходимой для решения;

-          обработку и анализ информации, формулирование выводов,

-          определение   вариантов   возможных   действий,   всестороннюю
оценку достоинств и недостатков каждого, выбор наилучшего ва­
рианта действий, применительно к конкретным условиям и обста­
новке;

-          принятие решения и выражение его в конкретной юридической
форме¹.

Для подготовки управленческого решения важное значение имеет комплексный анализ оперативной обстановки в районах проживания и ра-

¹ См.. например, Минин А.Я. Основы управления и информатики. Курс лекций. Выпуск 2. - Екатерин­бург, 1993. - С. 32-33.

120

ооты иностранцев.

Целью данного вида анализа является выявление изменений в со­стоянии правопорядка и установление факторов внешней среды, а также состояния и деятельности органов внутренних дел, которые обусловили эти изменения¹.

В процессе комплексного анализа оперативной обстановки изучению и исследованию подвергаются географические, политические, социально-экономические и демографические характеристики обслуживаемой террито­рии; время, место и характерные обстоятельства наиболее часто совершае­мых правонарушений; выявленные причины и условия, способствующие их совершению и меры по их устранению и др.

Например, в Российской Федерации в 2000 году структура преступ­ности в отношении иностранных граждан такова. Более 90% преступлений имеют корыстную направленность, при этом кражи чужого имущества со­ставляют около 50% от всех зарегистрированных, грабежи и разбои - 34%. Почти каждое второе преступление совершается в общественных местах: на рынках, улицах, вокзалах².

Выводы этого вида анализа содержат оценку состояния правопоряд­ка и характеристику изменений, произошедших в нем за анализируемый период; определение наиболее актуальных и специфических проблем борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, а также опре­деление территорий и объектов, где оперативная обстановка осложнилась и причины такого осложнения; оценку результатов работы органа внут­ренних дел и характеристику основных недостатков в его деятельности, а также прогнозные оценки по возможному изменению оперативной обста­новки и возникновению чрезвычайных ситуаций.

' См.: Вопросы штабной практики ГУВД Пермской области № 18/406 от 7 сентября 2000г. -С.6-8.

" «Об итогах работы подразделений паспортно-визовой службы органов внутренних дел за 2000 год»:

Обзор № 1/4627 от 13 марта 2001г.

Таким образом, результаты комплексного анализа составляют базу планирования работы органа внутренних дел, на основе этого вносятся из­менения в расстановку сил и средств, разрабатываются комплексные ме­роприятия и принимаются решения об усилении борьбы с правонаруше­ниями, втом числе связанными с иностранными гражданами.

Кроме того, на основе суточной, декадной и месячной информации осуществляется текущий анализ. Это обеспечивает непрерывное слежение за оперативной обстановкой в местах пребывания иностранцев и своевре­менное реагирование на ее изменения.

Текущий и комплексный анализ оперативной обстановки и ее оценка с учетом стоящих задач служат основой для подготовки аппаратами и под­разделениями органов внутренних дел различных управленческих реше­ний .

Одной из проблем, с которой приходится сталкиваться сотрудникам органов внутренних дел при осуществлении аналитической работы в рас­сматриваемой сфере является несовершенство организации функциониро­вания информационных систем. Так, например, существуют значительные упущения в наполняемости базы данных автоматизированной информаци­онной системы «Криминал-И», в части несвоевременного представления в ГИЦ МВД РФ сведений о правонарушениях и преступлениях, совершен­ных иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также в от­ношении них".

Не решен положительно вопрос с ФСБ России о прямом доступе подразделений ГРУОВД к работе с автоматизированной системой «По­ток»¹, что отрицательно сказывается  на качестве работы  подразделений

' См.. например. «Наставление по организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте»: Утв. Приказом МВД РФ N\i 260 от 20 сентября 19V4г. " «О неудовлетворительной наполняемости бачы данных АИС «Криминал-И»: У качание МВД России Nn 1/7898 от 15 апреля 1998г.

' См. подробнее: «О неотложных мерах по учету и контролю въезда в Российскую Федерацию, пребыва­ния на се территории и выечда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц бсч гражданства»:

122

ОВД (особенно ПВС) при приеме документов у иностранцев на регистра­цию.

Недостаточно эффективно используются возможности единой сис­темы программно-технического комплекса «Розыск-Магистраль»¹. Более того подавляющая часть имеющейся информации об иностранных гражда­нах концентрируется только на федеральном уровне.

Создание межрегиональных баз данных, а также решение иных обо­значенных проблем позволит более эффективно использовать возможно­сти информационных систем как источников информации.

Ведь только 10% опрошенных респондентов в результате нашего ис­следования назвали в качестве источника информации о состоянии право­порядка, связанного с иностранцами, автоматизированные информацион­ные системы, а в качестве основного показателя фигурируют сведения из дежурных частей органов внутренних дел, что составило 30% опрошен­ных.

Управленческие решения, так же как разрешаемые ими вопросы и дела, весьма разнообразны.

В зависимости от круга (объема) разрешаемых вопросов управления различают общие, частные и локальные решения. Общие (глобальные) ре­шения охватывают всю управляющую или управляемую систему или обе сразу. Частные решения относятся к отдельным направлениям деятельно­сти органов внутренних дел (например, паспортная работа). Локальные решения касаются отдельных элементов деятельности сотрудников ОВД.

По юридическим свойствам управленческие решения подразделяют­ся на нормативные, общезначимые, индивидуальные и смешанного харак­тера.

Постановление Правительства РФ № 1395 ДСП от 23 ноября 1996г.

¹ «О мерах по предупреждению правонарушений со стороны иностранных граждан и лиц без гражданст­ва»: Приказ МВД России, МПС России, Минтранса России, ГТК России, ФМС России, ФПС России и ФСВТ России № 51/lu/2/15/4/13/l 1/4 от 18 января 2000г.

123

По сроку действия - на оперативные (текущие), среднесрочные и долгосрочные.

По наименованию вышеуказанные решения органов внутренних дел подразделяются на приказы, инструкции, указания и иные акты¹.

Приведенная классификация управленческих решений не является исчерпывающей, она лишь свидетельствует об их разнообразии. Эта клас­сификация охватывает наиболее общие и, вместе с тем, особые признаки решений. Она позволяет отразить целый комплекс решений, существую­щих в органах внутренних дел и относящихся, в том числе, к рассматри­ваемой нами сфере.

Важным является планирование «как функция управления, заклю­чающаяся в централизованном определении целей системы и способов их достижения. Наряду с прогнозированием, контролем и координированием планирование составляет ядро организационного содержания управле­ния»".

Планы - разновидность управленческих решений поскольку, во-первых, они являются систематически принимаемыми решениями, регла­ментирующими действия, как правило, многих должностных лиц на кон­кретный период либо на будущее, что придает им прогностический харак­тер; во-вторых, в процессе планирования оцениваются другие управленче­ские решения и принимается новое- план, являющийся - с одной стороны - их совокупностью, а с другой - базой для подготовки иных решений; в-третьих, планирование предполагает регулярную обратную связь, позво­ляющую вносить коррективы в деятельность всех подразделений органов внутренних дел, решающих задачи контроля за иностранными граждана-

¹ См.: Кабанов А.А. Научные основы управления внутренними войсками МВД Росии. Курс лекций, -

СПб. 1996. - С. 37; Основы управления в органах внутренних дел. Учебник / Под ред. Коренева А.П. -

М.. 1998.-С. 157-162.

^: Организация работы аппаратов службы охраны общественного порядка / Под ред. Туманова ГА. - М..

199О-С.58.

124

МИ.

Планирование работы в изучаемой области включает в себя:

-         анализ всех элементов оперативной обстановки по линии охраны
общественного  порядка  и  обеспечению  безопасности   в  местах
пребывания иностранцев;

-         прогнозирование' возможных ее изменений;

-         формулирование основных целей и задач служб и подразделений,
должностных лиц ОВД по линии работы с иностранными гражда­
нами;

-         определение необходимых сил и средств;

-         разработку комплекса мероприятий с указанием исполнителей и
сроков исполнения;

-         определение форм и способов контроля за выполнением планов.

В настоящее время в органах внутренних дел существует достаточно стройная система планирования, позволяющая организационно обеспечить все основные направления их оперативно-служебной деятельности.

Всю совокупность планов, разрабатываемых в системе ОВД, на всех уровнях управления по их назначению и временным периодам можно под­разделить на четыре вида: стратегические, организационно-тактические, организационно-оперативные и личные планы².

К стратегическим планам относятся разрабатываемые, главным об­разом, на федеральном и региональном уровнях достаточно долгосрочные комплексные целевые программы решения наиболее важных проблем борьбы с преступностью, охране общественного порядка и совершенство­вания деятельности органов внутренних дел. Это, например, Концепция по борьбе с преступностью, связанной с иностранными гражданами до 2005

¹ См.. например, Вицин С.Е.. Москвин А.И. Методологические основы прогнозирования в управленче­ской деятельности в сфере обеспечения правопорядка. Лекция. - М., 1982. - С. 23; Вопросы штабной практики ГУВД Пермской области № 18/406 от 7 сентября 2000г. - С. 10-11. ^: Основы управления в органах внутренних дел. Учебник / Под ред. Коренева А.П. - М.. 199S. - С. 175.

125

³               года¹.

Организационно-тактические планы представлены в системе ОВД годовыми, полугодовыми, квартальными и месячными планами работы как органа в целом, так и его структуры подразделений, а также планами по выполнению отдельных направлений деятельности системы.

Основным видом плана данной группы является план работы органа в целом². На уровне МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов федерации, а также УВДТ - это разрабатываемый на год «план основных организационных мероприятий». В горрайлинорганах - полугодовой план работы, в подчинен­ных им отделениях милиции (внутренних дел) - квартальный план работы с пунктами мероприятий по профилактике правонарушений, связанных с ино­странными гражданами.

Организационно-оперативные планы служат, главным образом, ре­шению конкретных задач по мере их возникновения. В зависимости от по­вторяемости обстоятельств, послуживших основаниями к их разработке, эти планы подразделяются на типовые и разовые.

К типовым планам, в первую очередь, относятся оперативные планы действий органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях и проис­шествиях криминального характера, которые разрабатываются на всех уровнях управления, начиная от МВД РФ и заканчивая горрайлиноргана­ми.

Подгруппа разовых планов значительно шире и разнообразнее. Все эти планы составляются по мере необходимости. Сюда входит большая группа, так называемых, специальных планов, разрабатываемых отрасле­выми подразделениями органов внутренних дел федерального и регио­нального уровней управления.

¹   См.: «Об упорядочении отдельных направлений управленческой деятельности в системе МВД России»:
Приказ МВД РФ № 994 от б декабря 1999г.

²   Указание МВД России от 30 декабря 1998г. № 1/21393

126

К ним относятся такие широкомасштабные операции как «Иностра­нец», «Регистрация», «Режим» и другие¹.

По мере необходимости в органах внутренних дел разрабатываются планы по взаимодействию с ОВД сопредельных регионов и иными право­охранительными органами по предупреждению и раскрытию отдельных преступлений, связанных с иностранными гражданами. Например, план проведения целевого крупномасштабного мероприятия «Граница».

Специфическим видом планирования в системе органов внутренних дел является личное планирование работы сотрудников ОВД, организация которого в соответствии с приказом МВД РФ № 994 от 6 декабря 1999 года определяется руководителем органа.

Однако до настоящего времени имеют место недостатки в аналити­ческой работе и планировании в деятельности ОВД, на что неоднократно обращалось внимание руководством МВД РФ².

Думается, что именно в этих направлениях деятельности у подразде­лений ОВД имеется значительный потенциал для развития.

Организация исполнения управленческих решений является сле­дующей стадией деятельности органов внутренних дел по контролю за пребыванием иностранных граждан на территории РФ. Этот элемент по своему содержанию представляет собой наиболее трудоемкий и сложный вид деятельности субъектов управления органами внутренних дел. В ней, помимо руководителей органов и подразделений, участвует инспекторский (оперативный) состав аппаратов управления отраслевых служб, а также

¹   См.: «О проведении операции «Иностранец». Приказ МВД РФ, ФСБ РФ, ФПС РФ, ФМС РФ №
694 ДСП/44 ДСП/510 ДСП/71 ДСП от 7 сентября 1999г.; также обзор ПВУ МВД РФ № 16/733 от 31 марта
1998г.   «Об   участии   паспортно-визовых   подразделений   в   проведении   комплексных   оперативно-
профилактических мероприятий».

²   Об объявлении решения коллегии МВД России от 24 июня 1997г. № ЗКМ/2 «О состоянии и мерах по
активизации деятельности органов внутренних дел по выполнению Федерального закона «О порядке
выезда из РФ и въезда в РФ»: Приказ МВД РФ № 418 от 7 июля 1997г.; Об объявлении решения колле­
гии МВД России от 1 марта 2000г. № 2КМ/1 «О состоянии и мерах по активизации борьбы с преступно­
стью, связанной с иностранными гражданами»: Приказ МВД РФ № 281 от 20 марта 2000г.; Справка об
итогах служебной деятельности ПВУ СОБ МВД России и подразделений ПВС за 12 месяцев 2001 года.

127

штабных подразделений.' Характерной особенностью организаторской ра­боты является ее непрерывность и повседневность. В процессе ее осущест­вления субъект управления чаще всего сталкивается со множеством орга­низационных, технических и психологических трудностей. От умения субъекта управления решить эти проблемы и преодолеть возникающие трудности в значительной мере зависят эффективность его управленческой деятельности, степень достижения конечных результатов подчиненными органами, подразделениями и сотрудниками¹.

Эта стадия выступает в качестве наиболее динамичной в управлен­ческом цикле и включает в себя различные этапы организационной рабо­ты:

-         уяснение и детализацию управленческого решения;

-         подбор и расстановку исполнителей, их инструктаж и обучение;

-         обеспечение деятельности исполнителей;

-         контроль за исполнением и учет результатов работы.

В процессе исполнения управленческих решений, связанных с дея­тельностью по контролю за пребыванием иностранных граждан, подразде­ления органов внутренних дел используют различные формы работы², ос­новными из которых, по мнению автора, являются: профилактика преступ­лений и административных правонарушений; контроль за выполнением иностранными гражданами правил пребывания на территории России.

Профилактика является важным направлением деятельности органов внутренних дел. Она основана на общих положениях «предупреждения»³ и обеспечивается путем:

¹  Основы управления в органах внутренних дел. Учебник / Под. ред. Коренева А.П. - М., 1998. — С. 189.

²  См., например, Кузьмичев B.C. Профилактика правонарушений, совершаемых мигрантами. Учебное посо­
бие. - М.,1992. - С.46-51; Организация охраны общественного порядка / Под ред. Рябова МИ. - М, 1982. - С.
99-104.

³  См., например, Былев И. Внимание профилактике // Советская юстиция. - 1986. - № 8.- С. 15; Вандышев А.,
Овчинский В. Стратегия профилактики // Советская юстиция. -1991. - № 1. - С. 4-6; Руководство по основ­
ным направлениям предупреждения преступлений. Документы ООН // Советская юстиция. - 1993. - № 2-6.

128

-          осуществления мероприятии  по устранению причин  и условии,
способствующих совершению правонарушений;

-          выявления лиц, от которых можно ожидать их совершения,

-          проведения в отношении них профилактической работы и принятия
иных мер, направленных на недопущение проступков.

При этом следует иметь в виду, что профилактика (профилактиче­ская деятельность) является многогранным и разнохарактерным явлением. В юридической литературе ее обычно подразделяют на социальную (об­щесоциальную) и специальную (индивидуальную)¹.

Социальная профилактика представляет собой развитие тех факто­ров общества и государства, которые хотя и не направлены непосредст­венно на устранение причин преступности, но способствуют этому по­средством создания необходимых условий, исключающих или снижающих действие нежелательных криминологических факторов².

Специальная профилактика направлена на выявление, контроль и перевоспитание лиц, склонных к совершению правонарушений и иных противоправных действий .

Очевидно, что исходя из назначения органов внутренних дел особое значение в их деятельности приобретает специальная профилактика. Она носит ярко выраженный превентивный характер и является наиболее оп­тимальной формой борьбы с правонарушениями. В ее осуществлении при­званы участвовать в той или иной степени многие службы и подразделения органов внутренних дел. Но степень этого участия далеко не однозначна, т.к. она определяется конкретным содержанием их деятельности.

¹ См., например, Аванесов ГА. Криминология и социальная профилактика. - М.  1980. - С. 462-464. Аванесов Г.А.  Криминология. - М,  1984. - С.408-411. Криминология и профилактика преступлений Учебник / Под ред. Алексеева А.И. - М. 1989. - С. 224-229: Криминология. Учебник / Под ред. Долговой А.И. - М, 1997. - С. 343-150 и др.

" Кобец Н.Г. Сущность и особенности социальной профилактики правонарушений // Советское государ­ство и право. - 1980. - № 9. - С. 28-35.

³ Мышляев Н.Г., Портнов И.П., Савенков В.П. Индивидуальная профилактика, осуществляемая участко­вым инспектором милиции. - М., 1990. — С. 5.

129

В целом, профилактическая деятельность органов внутренних дел имеет множество форм своего проявления, которые обусловливаются спе­цификой превентивных мероприятий.

При проведении общепредупредительных мероприятий немаловаж­ную роль играет тот факт, что иностранцы, оказавшиеся в России, попада­ют в непривычные для себя условия, сталкиваются с иными традициями, правилами поведения, укладом жизни, правовой системой, нравственными ценностями. Большинство из них не знают уголовных, административных и иных правовых норм, действующих на территории РФ. Поэтому важное место в предупреждении преступлений и административных правонару­шений должна занимать разъяснительная работа и правовая пропаганда среди иностранных граждан Причем все это должно осуществляться пла­ново, по возможности, в различных формах (лекции, беседы и т.п.). На ос­нове изучения и оценки оперативной обстановки конкретными исполните­лями определяется место выступления с лекциями, докладами или беседа­ми, материалы, используемые при этом, круг лиц, привлекаемых к данной работе (участковые уполномоченные милиции, председатели землячеств, сотрудники ОВИР или представители других ведомств).

Важным в предупреждении преступлений и административных пра­вонарушений является выявление иностранцев, от которых можно ожидать совершения противоправных деяний. К таким категориям относятся ино­странные граждане и лица без гражданства: а) ранее судимые за преступ­ления у нас в стране или за границей; б) не имеющие источников и средств к существованию; в) входящие в состав транснациональных преступных группировок; г) вступившие в контакт с отечественным преступным ми­ром; д) прибывшие в РФ по поддельным документам (поддельные паспор­та, визы, фиктивные приглашения и т.д.); е) чей срок пребывания на терри-

1.10

тории России закончился, но по различным причинам не выехавшие за ее пределы.

Полученные сведения безотлагательно проверяются, тщательно изу­чается образ жизни выявленных лиц, проводятся мероприятия по оказанию на них соответствующего воздействия и удержания от совершения про­ступков. Необходимость незамедлительной проверки полученной инфор­мации обуславливается и тем фактором, что, например, после совершения преступления лицо, его совершившее, может покинуть пределы России. Данное обстоятельство в значительной мере затрудняет работу по изобли­чению виновных и привлечению их к ответственности, а иногда и вообще исключает такую возможность.

При проведении профилактической работы следует учитывать, что иностранные граждане, проживающие на территории Российской Федера­ции, поддерживают широкие связи со своими земляками и объединяются в преступные сообщества, как правило, по принципу общности националь­ных и религиозных интересов. Во главе таких сообществ стоит лидер, ко­торому должно быть уделено пристальное внимание.

Тактические действия по его нейтрализации мало чем отличаются от действий, направленных на нейтрализацию лидеров преступных группиро­вок наших соотечественников. Они сводятся к двум основным направле­ниям осуществления специальных мероприятий: компрометации лидера или его изоляции. При этом должны учитываться религиозные, политиче­ские, национальные, этнические особенности и, что немаловажно, разли­чия в правовом статусе иностранцев.

Параллельно с проведением мер в отношении лидера преступной группы должны приниматься меры (в том числе аналогичные перечислен­ным) в отношении других участников. Решающая роль в осуществлении подобных мероприятий принадлежит оперативным и следственным под­разделениям органов внутренних дел.

131

Профилактическая работа лежит в основе всех видов правоохрани­тельной деятельности. Проводя ее, органы внутренних дел действуют ком­плексно, в тесном взаимодействии¹ с другими государственными органа­ми, общественными объединениями и населением.

Так, в научной литературе отмечается, что на проявления антиобще­ственного поведения оказывают воздействие от 200 до 250 факторов, тогда как органы внутренних дел имеют возможность влиять только на 40-50 из них². В такой ситуации без взаимодействия не обойтись. Причем, по сло­жившемуся порядку, именно органьг внутренних дел несут основную от­ветственность за профилактику правонарушений, в том числе и связанных с иностранными гражданами. Об этом свидетельствует и проведенное на­ми исследование. Так на вопрос: «Какие из указанных органов, на ваш взгляд, играют наиболее важную роль в укреплении правопорядка и про­филактике правонарушений иностранных граждан на территориях Перм­ской и Кировской областей (вашего города, района)'⁷» Были получены сле­дующие ответы:

1)          Законодательные (представительные) органы, в том числе ор­
ганов местного самоуправления - 27%;

2)    Органы  исполнительной  власти  (исполнительные органы),  в
том числе администрации городов, районов - 13%;

3)    ОВД (в том числе милиция) - 55%;

4)    Прокуратура - 2%;

5)    Суд-2%;

6)    Общественные объединения - 1%;

Контроль за соблюдением иностранными гражданами установлен­ных для них правил пребывания в РФ - довольно часто применяемая фор-

¹ Подробно об этом в >j 3 главы П настоящей работы.

~ См., Миньковский Г.М. Задачи и возможности использования уголовно-правовых средств профилакти­ки преступности // Пути совершенствования мер по предупреждению преступности: Материалы Всесо­юзной научно-практической конференции. -М. 1988. -С. 31.

132

ма правоохранительной деятельности ОВД. Контроль, по сути, заключает­ся в наблюдении за поведением иностранцев в Российской Федерации, а также за соблюдением ими правил пребывания, транзитного проезда, пе­редвижения, регистрации и выезда с территории России.

Ведущей службой в этой деятельности является паспортно-визовая служба органов внутренних дел. Так, по прибытии в конечный пункт ино­странец является на прием в ПВС для регистрации своих документов. На приеме, сотрудник службы проверяет законность пересечения иностран­ным гражданином государственной границы. При этом в беседе и по доку­ментам устанавливается цель приезда, дата въезда на территорию РФ, а также сроки действия заграничного паспорта и визы. Паспортно-визовым подразделением от иностранного гражданина либо от пригласившей его организации принимается талон "В" миграционной карты для регистрации. В рамках этого сотрудник паспортно-визового подразделения:

проверяет правильность заполнения выездной части (талон "В") ми­грационной карты, сличает данные, содержащиеся в ней, с данными, ука­занными в документе, удостоверяющем личность иностранного граждани­на;

после проверки на оборотной стороне выездной части (талон "В") миграционной карты проставляет отметку о регистрации;

вносит сведения об иностранном гражданине в электронную базу данных (учетные документы) и направляет их в установленном порядке в подразделение по делам миграции и центральный банк данных;

возвращает выездную часть миграционной карты (талон "В") ино­странному гражданину, которая находится у него в течение всего периода пребывания в Российской Федерации.

При въезде иностранца по служебным делам, в обязательном поряд­ке, используя информационные системы, уточняется правоспособность юридического лица - принимающей организации. После этого при досто-

133

верности всех сведений, указанных иностранцем, и законности въезда в Россию, его заграничный паспорт подлежит регистрации на срок, указан­ный в визе.

Учет иностранных граждан, проживающих на территории админист­ративно-территориального образования, ведется в электронном виде и дублируется алфавитными и специальными карточками, хранящимися в картотеках ПВС.

В срок не более 48 часов с момента регистрации заграничных пас­портов иностранных граждан, ПВС ознакамливает участковых уполномо­ченных милиции, на чьих участках они будут проживать с контрольными талонами к свидетельствам о приглашении и извещениями о приглашении иностранцев. При этом участковые ставятся в известность о сроках разре­шенного иностранцам проживания в данной местности.

По истечении трех дней после окончания срока действия регистра­ции, сотрудники подразделений виз и разрешений обязаны проверить сня­тие с регистрационного учета иностранных граждан и, если будет установ­лено, что они не снялись с учета - сообщить об этом участковому уполно­моченному милиции для проверки причин их невыезда в установленный срок и вызова нарушителей в ОВД.

После оформления выездных документов, они, вместе с паспортом, вручаются владельцу, который предупреждается о необходимости выезда из России в конкретный срок. Участковому уполномоченному поручается проследить за выездом иностранца из населенного пункта,

За месяц до истечения срока действия видов на жительство у ино­странцев, постоянно проживающих в РФ, сотрудники ВИР через участко­вых уполномоченных предупреждают иностранных граждан о необходи­мости представления видов на жительство в ПВС для продления сроков их действия или замены. Не менее чем за 5 дней до истечения срока действия указанных документов, сотрудники подразделений виз и разрешений обя-

134

заны проверить, сданы ли виды на жительство для продления или Замены и, если окажется, что они не сданы - должны поставить в известность УУМ для проверки причин несдачи и принятия соответствующих мер.

Если при проверке будет установлено, что иностранец по месту жи­тельства не проживает, то в отношении него проводятся розыскные меро­приятия, в соответствии с приказом МВД РФ № 213 ДСП от 5 мая 1993 го-Да¹.

Важным направлением контроля в рассматриваемой сфере является проведение паспортно-визовой службой совместно с другими подразделе­ниями ОВД оперативно-профилактических мероприятий («Виза», «Гости­ница», «Общежитие», «Регистрация», «Режим»).

Это подтверждают и результаты нашего исследования. Так, 70% оп­рошенных сотрудников ОВД Пермской и Кировской областей, в качестве основной формы контроля за пребыванием иностранных граждан в РФ, указали участие в оперативно-профилактических мероприятиях.

В рамках указанного направления деятельности ежеквартально про­веряются юридические лица, принимающие и обслуживающие иностран­ных граждан на предмет обеспечения ими условий для приема иностран­цев до их прибытия в Российскую Федерацию. Проверке подвергается своевременность учета и регистрации прибывших иностранцев, организа­ция пропускной системы в общежитиях, гостиницах и кемпингах. Прове­ряется действенность контроля за посещением иностранных граждан гос­тями, работы администрации, комендантов и др.. Особое внимание обра­щается на соблюдение требований Указа Президента РФ от 16 декабря 1993 года «О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей си-

¹ «Инструкция об организации и тактике розыскной работы ОВД и Инструкция об органи зации и тактике установления личности граждан по неопознанным трупам, больных и детей, которые по состоянию чдо-ровья или возрасту не могут сообщить о себе сведения»: Прика'5 МВД РФ № 213 ДСП - 1993г. с ичм. и доп., внесенными Приказами МВД РФ NaN» 66 - 1УУ4г., 365 - 1УУ4г., 432 - 1994г., 133 - 1995г., 202 -1996г., 582 ДСП- 1996г. 744 ДСП - 1998г.

135

лы», а также налогового, таможенного и иного российского законодатель­ства '.

Проводится разъяснение администрациям принимающих организа­ций требований законодательства РФ о правовом положении иностранцев. Оказывается методическая и практическая помощь работникам подразде­лений кадров, работающих с иностранными гражданами, комендантам об­щежитий в вопросах организации учета иностранцев, контроля за сроками их пребывания в России, обеспечения пропускной системы, соблюдения других условий пребывания в РФ².

В процессе проведения оперативно-профилактических мероприятий, сотрудники ГТВС проводят отработку ведомственного жилого фонда, до­мов и квартир, принадлежащих гражданам на праве частной собственно­сти, которые сдаются в поднаем для проживания иностранным гражданам ближнего и дальнего зарубежья, с целью выявления и установления лиц, уклоняющихся от регистрации в органах внутренних дел и допускающих иные нарушения действующего законодательства.

В целях обеспечения общественного порядка в местах пребывания и работы иностранцев, паспортно-визовая служба проводит проверку факти­ческого нахождения иностранцев, постоянно проживающих в России, не реже одного раза в квартал, а граждан КНР и лиц без гражданства - вы­ходцев из Китая - ежемесячно.

Органы внутренних дел в указанной сфере также осуществляют про­верку автотранспорта, на котором передвигаются иностранцы; вокзалов, ав­тостанций, мест стоянок автотранспорта; рынков, иных мест торговли; домов отдыха, санаториев; аэропортов с целью выявления лиц, нарушающих Пра­вила пребывания иностранных граждан.

Совместно с представителями жилищно-коммунальных органов и

¹  См.: Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. - 1993. - № 51. - Ст. 4934.

²  О взаимодействии ОВД с принимающими организациями, см., также в §3 главы II настоящей работы.

136

общественностью комплексно отрабатываются административные участки с целью выявления лиц, находящихся в розыске, скрывающихся от следст­вия, дознания, суда и других лиц, представляющих оперативный интерес.

ОВД проводят мероприятия по выявлению лиц и групп, занимаю­щихся ввозом оружия, наркотиков, изготовлением, доставкой и сбытом фальшивых документов, а также организаций, оказывающих незаконные посреднические услуги в оформлении паспортно-визовых документов, или занимающихся контрабандой мигрантов¹.

Сотрудники ПВС в вечернее и ночное время осуществляют рейды по проверке ресторанов, кафе, баров и других увеселительных заведений с целью выявления иностранных граждан, в том числе граждан СНГ, прожи­вающих без документов, по недействительным документам, без регистра­ции и принимают к ним установленные законодательством меры.

Важным в рассматриваемом вопросе является выбор наиболее опти­мального режима работы органа внутренних дел, сосредоточение необхо­димых сил и средств (например, приближение маршрутов патрулирования нарядов милиции к местам компактного проживания иностранных граж­дан, расположения дипломатических представительств и консульств).

На повышение качества работы в анализируемой области могла бы повлиять организация органами исполнительной власти субъектов федера­ции и органами местного самоуправления отдельных жилых комплексов (общежитий) для иностранцев по национальной принадлежности с целью упрощения их надлежащего учета и контроля со стороны органов внутрен­них дел.

Аналогичные российским контрольные функции исполняются поли­цейскими органами зарубежных стран. Так, например, в целях предупреж-дения незаконного въезда и передвижения иностранцев по территории го-

¹ См.: Письмо паспортно-визового управления МВД России № 16/1702 от 13 мая 1999г. «Об опыте рабо­ты УВИР ГУВД г. Москвы».

137

сударства они осуществляют комплекс мероприятий, который включает в себя проверку соответствия срока действия визы и цели поездки; иденти­фикацию личности и контроль подлинности представленных документов ходатайствующего лица; проверку территориальной действительности до­кументов для въезда на территорию группы стран и соответствия срока их годности по отношению к сроку действия визы.

В последнее время полицейские службы западноевропейских государств стали выяснять и такие факты, как получение приглашений, вызовов или подго­товку организованных поездок; проверять подлинность документов, наличие страховок и средств к существованию (резервирование гостиниц, общежитий, обязательства о содержании иностранца за счет принимающей стороны, родст­венника либо работодателя, наличные деньги, банковские гарантии и т.п.). В отдельных случаях проверяется место жительства в стране выезда и наличие связей в стране проживания, а для несовершеннолетних - разрешение родите­лей.

Таким образом, решается главная задача, заключающаяся в соблю­дении двух основных требований: непосредственное обеспечение безопас­ности государства и пресечение нелегальной миграции .

Последним элементом управленческой деятельности органов внут­ренних дел в изучаемой сфере является контроль и коррегирование , кото­рые имеют важное значение в работе аппаратов ОВД по линии деятельно­сти с иностранцами. В результате принятия этих мер субъект получает ин­формацию о действительном положении дел, о степени реального выпол­нения принятых решений.

В процессе контроля устанавливается, как сотрудники выполняют требование нормативных актов о правовом положении иностранных граж­дан в РФ, оказывается ли на местах практическая помощь в устранении

¹  Гербановский Л.Э. Указ. работа. - С. 147-148.

²  От лат. CORRIGERE - исправлять

138

ошибок, в выборе лучших, наиболее оптимальных вариантов управленче­ских решений, связанных с иностранцами.

В этой связи, в результате проведенного нами исследования, на наш вопрос: «В чем выражается помощь вышестоящих органов в осуществле­нии деятельности по контролю за пребыванием иностранцев на вверенной вам территории вашего ОВД?» - получены следующие ответы: 1. в непо­средственном участии в проведении мероприятий - 18%; 2. в обеспечении методическими материалами (практическими рекомендациями) - 27%; 3. в указаниях - 23%; 4. в требовании отчетности по этой линии работы - 23%; 5. помощи нет - 9%.

Таковы итоги исследований, отражающие, на наш взгляд, основы ор­ганизации работы органов внутренних дел по обеспечению администра­тивно-правового статуса иностранных граждан на территории Российской Федерации.

§ 3. Взаимодействие органов внутренних дел с иными субъектами при обеспечении административно-правового статуса иностранных граж­дан

Как известно, деятельность по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан призваны осуществлять не только органы внутренних дел, но и другие государственные органы и некоторые общественные объединения. У каждого из них имеются в этом направле­нии свои конкретные задачи и функции, которые они должны реализовы-вать определенными силами и средствами. Однако данное обстоятельство еще не означает, что они могут успешно и эффективно осуществлять воз­ложенные на них задачи, не опираясь на взаимную помощь и поддержку. Этому легко найти подтверждение в деятельности любого государственно-

139

го органа или общественного объединения.

Эффективность деятельности в рассматриваемой сфере в большой степени зависит от организации деловых контактов различных служб ОВД, как между собой, так и с иными правоохранительными органами и заинте­ресованными ведомствами. Ведь объединение усилий различных субъек­тов в решении изучаемых вопросов способствует оптимальному выполне­нию стоящих перед ними задач, исключает дублирование в их деятельно­сти и обеспечивает максимально эффективное использование имеющихся у них сил и средств, свойственных им форм и методов работы.

Таким образом, основной целью интересующего нас взаимодействия является достижение наиболее эффективного функционирования субъек­тов, участвующих в обеспечении административно-правового статуса ино­странных граждан в Российской Федерации.

Анализ практики работы органов внутренних дел показывает, что значительное место в ней наряду со взаимодействием отводится и коорди­нации деятельности служб и подразделений. Достаточно часто эти понятия трактуются как тождественные, что, на наш взгляд, является весьма спор­ным.

Являясь наиболее распространенными методами государственного управления, эти термины, хотя и близкие по смыслу, имеют все же само­стоятельное значение. Так, А.П. Коренев, рассматривая вопросы организа­ции управления в органах внутренних дел, подчеркивает, что «Взаимодей­ствие - это взаимное согласование действий двух и более служб; отдель­ных, не подчиненных друг другу участников управления совместно ре­шающих какую-либо общую задачу. В отличие от взаимодействия, коор­динация означает не просто достижение единства действий равноправных, не подчиненных друг другу участников процесса управления, а подчине­ние их совместной деятельности воле координирующего органа или долж-

140

ностного лица»¹.                                                                                ^:i

В данном случае представляется справедливым мнение А.В. Загор-ного о том, что «взаимодействие есть согласованная совместная деятель­ность различных равноправных субъектов профилактики правонарушений, а координация есть средство обеспечения согласования, управления этой деятельностью»².

В настоящее время в юридической литературе нет общепринятого определения понятия «взаимодействие», хотя этой форме сотрудничества, в том числе и с участием органов внутренних дел, посвящено достаточное количество научных работ'.

Анализ и обобщение имеющихся в литературе дефиниций взаимо­действия позволяет выделить в них некоторые общие моменты (признаки). К ним относятся:

-         согласованность мероприятий по цели, месту и времени;

-         дифференциация функций субъектов в сочетании со взаимопод­
креплением и совместным маневром силами и средствами;

-         наличие совместной программы и плана организационных меро­
приятий, совместного информационно-методического обеспече­
ния;

-         равноправие субъектов,  взаимодействующих  на   одном  уровне.

¹ Коренев А.П. Указ работа. - С. 82.

' Загорный А.В. Координация деятельности ОВД с другими государственными органами и общественными организациями в предупреждении правонарушений и укреплении общественного порядка. - М. 1981. -С/,-7.

³ См.. например. Аксенов В.Г.. Веремеенко И.И.. Стрельников С.С. Взаимодействие органов внутренних дел с добровольными народными дружинами. - М. 1975: Архипова М. Взаимодействие прокуратуры с Советами народных депутатов // Социалистическая законность. - 1985. - № 10. - С. 48-49; Габричидче Б.Н. Взаимоотношения местных Советов с правоохранительными органами // Советское государство и право. - 1986. - № 7. - С. 30-37: Колонтаевский Ф.Е. Взаимодействие органов внутренних дел с добро­вольными народными дружинами в процессе осуществления административных функций // Участие тру­дящихся в охране общественного порядка: Труды Академии МВД СССР. - М.. 19X6. - С. 41-45: Кутушсв ВТ.. Кипман Н.Н. Организация взаимодействия горрайорганов внутренних дел с иными государствен­ными органами и общественными организациями. - М, 1986. - С. 6. Малюткин В.А. Взаимодействие отраслевых служб в органах внутренних дел в профилактике преступлений: Дисс... канд. юрид. наук. -М. 1976. - С. 38-40; Шванков В.М. Теоретические основы координации и взаимодействия в органах внутренних дел. - М.. 1978. - С. 28. и др..

141

Это не исключает, однако, выделения иерархических уровней ко­ординации, как и ее головных (ведущих) субъектов;

-     наличие нормативной (правовой) базы.

Основываясь на указанных признаках, представляется возможным дать следующее определение взаимодействия органов внутренних дел в рассматриваемой сфере - это основанная на административно-правовых нормах, осуществляемая в определенных формах, согласованная по време­ни, месту, способам, целям совместная деятельность органов внутренних дел и иных субъектов по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан на территории России.

К принципам взаимодействия можно отнести:

-          законность;

-          непрерывность;

-          планомерность;

-          самостоятельность;

-          оперативность и гибкость;

-          разграничение компетенции.

Законность - это совокупность разнообразных, но однопорядковых требований, связанных с отношением к законам и проведению их в жизнь:

-          требования точного и неуклонного соблюдения законов всеми, к
кому они адресованы;

-          требования соблюдения иерархии законов и иных нормативных ак­
тов;

-          требования того, чтобы никто не мог отменить закон, кроме орга­
на, который его издал (непререкаемость закона) .

Таким образом, действия субъектов взаимодействия должны осно­вываться  на точном   и   неукоснительном  соблюдении  законодательства,

См.: Обеспечение законности в деятельности органов внутренних дел. - М.. 1993. - С. 5.

142

регламентирующего как организацию взаимодействия, так и компетенцию, формы и методы их деятельности.

Другим важным принципом взаимодействия является непрерыв­ность. При котором обеспечение административно-правового статуса ино­странцев, профилактика проступков среди них и в отношении них состав­ляют непрерывный процесс, требующий согласованных либо совместных действий органов внутренних дел и иных государственных органов и об­щественных объединений.

Планомерность. Этот принцип реализуется, прежде всего, в выпол­нении комплексных планов мероприятий по охране общественного поряд­ка в местах пребывания иностранных граждан.

Планомерность позволяет организовывать взаимодействие с учетом изменяющейся оперативной обстановки и имеющихся сил и средств для проведения правоохранительных мероприятий.

Еще одним принципом взаимодействия является самостоятельность. Суть принципа заключается в том, что чаще всего субъекты взаимодейст­вия не находятся в административном подчинении друг у друга и решают свои задачи с помощью индивидуальных методов и форм, самостоятельнс и независимо от других.

Оперативность и гибкость связана с изменением факторов, влияю­щих на оперативную обстановку. Даже самый совершенный план не может предусмотреть всех необходимых мероприятий, поскольку со временем появляются факторы, которые не могли быть учтены заранее со всей пол­нотой. Возникновение таких обстоятельств требует быстрой корректиров­ки плана, внесения в него изменений, в том числе, связанных и с организа­цией взаимодействия.

В процессе осуществления взаимодействия необходимо четко со­блюдать разграничение компетенции. Это означает, что ни один субъект взаимодействия не должен выполнять не свойственные ему функции.

143

Справедливо, на наш взгляд, мнение В.М. Шванкова о том, что «со­трудничество частей и элементов системы не должно влечь за собой взаи­мопередачи прав и обязанностей, которыми каждый из них наделен: взаи­модействующие стороны обязаны действовать в рамках собственной компе­тенции»¹:

Наиболее типичными и эффективными формами взаимодействия ор­ганов внутренних дел с иными субъектами в изучаемой сфере являются:

-         взаимный обмен информацией;

-         совместное планирование;

-          взаимный обмен опытом;

-         проведение совместных мероприятий;

-         исполнение запросов и просьб.

Для достижения целей нашего исследования представляется воз­можным разделить взаимодействие на внутриорганизационное - внутри­системное - между подразделениями и службами в структуре ОВД и внешнеорганизационное - межсистемное - между органами внутренних дел и иными государственными и негосударственными органами и объе­динениями.

Основой внутриорганизационного взаимодействия являются непо­средственные четкие и конструктивные контакты различных подразделе­ний (ПВС, УР, УУМ и др.) между собой.

Паспортно-визовая служба, занимая лидирующее положение в дея­тельности ОВД по контролю за пребыванием иностранных граждан, взаи­модействует практически со всеми подразделениями органов внутренних дел. Данная работа осуществляется по различным направлениям.

Так, сотрудники ПВС и штабных подразделений органов внутренних дел:

¹ Шванков В.М. Указ. работа. - С. 28.

144

-         проводят совместный анализ работы ОВД по изучаемой линии;

-         участвуют в подготовке и рассмотрении на коллегиях, оператив­
ных и селекторных совещаниях вопросов о состоянии и мерах по
дальнейшему улучшению работы по обеспечению правового ста­
туса иностранных граждан;

-         осуществляют контроль за исполнением приказов, указаний, рас­
поряжений по линии виз и разрешений;

-         разрабатывают комплексные планы мероприятий служб и подраз­
делений органов  внутренних дел  по обеспечению  контроля за
пребыванием иностранцев, их личной и имущественной безопас­
ности, предупреждению с их стороны нарушений правопорядка;

-         совместно готовят и издают обзоры, методические пособия и ин­
формационные письма по совершенствованию работы аппаратов
ПВС'.

С подразделениями охраны общественного порядка паспортно-визовая служба организует охрану правопорядка в местах проживания и массового пребывания иностранцев, а также совершенствует систему еди­ной дислокации с целью отработки мест, наиболее посещаемых иностран-ными гражданами''.

С оперативными службами милиции:

-     проводится разработка и осуществление комплексных оперативно-
профилактических мероприятий по предупреждению и раскрытию
преступлений, совершенных иностранцами и в отношении них, по
контролю за соблюдением иностранными гражданами, проживаю­
щими в гостиницах, общежитиях, частных квартирах и других мес-

¹ п. 1.2. 1.3 Приказа МВД РФ № 86 от 12 февраля 1997г. с изменениями и дополнениями, внесенными Приказом МВД РФ № 859 от 2 ноября 1999г. «Об утверждении Временного наставления по службе шта­бов органов внутренних дел».

^: п.52. 53 Приказа МВД РФ № 17 от 18 января 1993г.. с изменениями, внесенными Приказами МВД РФ № 460 от 5 декабря 1995г.: № 379 от 19 июня 1997г. «О мерах по совершенствованию организации пат­рульно-постовой службы милиции».

145

тах, установленных правил пребывания;

-    принимаются в пределах компетенции совместные меры по розы­
ску указанных лиц;

-    осуществляется взаимный обмен необходимой информацией и др.
Со службой ГИБДД паспортно-визовая служба:

-         организует совместные мероприятия по обеспечению контроля за
передвижением иностранцев на территории Российской Федера­
ции, пресечению случаев их въезда в закрытые местности без со­
ответствующих разрешительных документов;

-         осуществляет   организацию   и   ведение   учетов   автотранспорта,
принадлежащего иностранцам.

Эти службы совместно обучают сотрудников ГИБДД составлению административных протоколов и квалификации правонарушений; прово­дят с иностранными водителями разъяснительную работу по вопросам безопасности дорожного движения'.

Взаимодействие со следственными подразделениями предусматрива­ет:

-         обмен взаимной информацией о привлечении к уголовной ответ­
ственности иностранных граждан, а также граждан России, хода­
тайствующих о выезде за границу или о приглашении гостей из-за
рубежа,

-         проведение совместных мероприятий в рамках уголовных дел.

С дежурными частями общими точками соприкосновения являются:

-    прием жалоб и заявлений российских граждан и иностранцев о
совершенных преступлениях и правонарушениях;

¹ п.4.14 Приказа МВД РФ № 297 от 20 апреля 1999г.. с изменениями, внесенными Приказами МВД РФ № 453 от 21 июня 1999г.; № 800 от 10 сентября 2001г. «Об утверждении Наставления по работе дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД РФ»: п. 1.1. Приказа MBД РФ № 624 от 26 ноября 1996г. (в ред. Прика­за МВД РФ № 399. ГТК РФ № 388. Госстандарта РФ № 195 от 30 июня 1997г.: Приказов МВД РФ № 413 от 7 июля 1998г. 1 17 от 19 февраля 1999г.. 190 от 15 марта 1999г.).

146

-     учет и оперативное информирование заинтересованных ведомств
и организаций о проступках, совершенных иностранными граж­
данами и в отношении них; разбирательство по таким фактам и

др.'

Участковые уполномоченные милиции и сотрудники паспортно-визовой службы проводят совместные мероприятия по организации контроля за пребыванием иностранцев в Российской Федерации, а также служебные занятия по улучшению форм и методов учета и контроля за соблюдением иностранными гражданами установленных для них правил пребывания и транзитного проезда через территорию России².

В современных условиях осложняющейся оперативной обстановки по линии работы с иностранными гражданами взаимодействие подразде­лений и служб органов внутренних дел между собой приобретает все большую значимость.

Одним из путей улучшения качества работы в этой области может служить систематическое (что сейчас редкость) обеспечение паспортно-визовой службой подразделений патрульно-постовой службы, уголовного розыска, дежурных частей ОВД и других заинтересованных подразделений информацией:

-         о местах проживания иностранных граждан и организациях, при­
нимающих (обслуживающих) их;

-         о предполагаемом прибытии иностранцев для работы на длитель­
ный период в соответствии с межправительственными договора­
ми и контрактами, для участия в международных выставках, сим­
позиумах, спортивных состязаниях и т п ;

-         о регистрации иностранных граждан по частным адресам с указани-

ем.: «О мерах по совершенствованию деятельности дежурных частей системы органов внутренних дел»: Приказ МВД РФ № 174 от 26 февраля 2002г.

² См.: «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции»   Приказ МВД РФ № 900 от 16 сентября 2002г.

147

ем фамилии, имени, года рождения, гражданства, номеров нацио­нальных паспортов и выездных документов, сроков их действия и адресов проживания иностранцев;

-          о лицах, сдающих  иностранным  гражданам  жилую  площадь  в
поднаем;

-          о правонарушениях, связанных с иностранцами

Также в подразделениях органов внутренних дел на транспорте, ГИБДД, дежурных частях и оперативных службах милиции необходимо иметь:

-          образцы документов, по которым иностранные граждане въезжа­
ют, проживают и выезжают из Российской Федерации (визы, при­
глашения, виды на жительство и т.п.),

-          выписки из нормативных актов, регламентирующих правовое по­
ложение иностранцев в РФ, а также предусматривающих ответст­
венность за нарушения ими установленных правил пребывания.

Не менее важным в деятельности органов внутренних дел является организация четкого взаимодействия с иными субъектами, участвующими в обеспечении административно-правового статуса иностранных граждан.

Круг органов и объединений, взаимодействующих с органами внут­ренних дел при решении анализируемых вопросов, в настоящее время дос­таточно широк и разнообразен. К ним относятся, например, Комиссия и Управление по вопросам гражданства при Президенте России, Федераль­ная служба безопасности РФ, Министерство иностранных дел РФ, органы прокуратуры, Министерство РФ по налогам и сборам и некоторые другие.

В этой связи обратим внимание на взаимодействие органов внутрен­них дел, в лице центрального аппарата МВД России, с Комиссией по вопро­сам гражданства при Президенте РФ и Управлением Президента РФ по во-

148

просам гражданства¹. Необходимость в этой совместной деятельности воз­никает тогда, когда иностранный гражданин, проживающий на территории России, желает приобрести гражданство Российской Федерации. В этих случаях органы внутренних дел оформляют все необходимые материалы и принимают соответствующие заключения, которые затем направляют в обо­значенную Комиссию и Федеральную службу безопасности России². С Управлением Президента РФ по вопросам гражданства ОВД должны взаи­модействовать в процессе нормотворческой работы по указанным вопросам, а также при проведении Управлением анализа деятельности Министерства внутренних дел РФ по исполнению законодательства о гражданстве РФ.

Взаимодействие органов внутренних дел с органами Федеральной службы безопасности России не ограничивается вопросами гражданства. Оно может осуществляться при обеспечении административно-правового статуса иностранных граждан на различных уровнях, по различным направ-лениям и в различных формах"⁵. Это объясняется как определенной общно­стью задач, которые призваны решать эти структуры в соответствии со сво­им назначением, так и использованием одинаковых форм, методов и средств профессиональной деятельности⁴.

Подобное положение дел позволяет органам внутренних дел и органам ФСБ совместно планировать и проводить мероприятия по обеспечению безо­пасности иностранных граждан и соблюдению ими правил пребывания в РФ, осуществлять взаимный обмен информацией, представляющей оперативный интерес, оказывать взаимную помощь в решении отдельных вопросов и не­которые другие мероприятия.

¹ «Об Управлении Президента РФ по вопросам гражданства»: Указ Президента РФ от 24 апреля 1998г. // СЗ РФ. - 1998. -№ 17.-С. 1919.

^: См.: п.5.5. 5.6 и др. Приказа МВД РФ № 330 от 30 июня 1994г. «Об организации работы органов внут­ренних дел по реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации». ³ Приказ МВД СССР № 180 от 6 июня 1991г. «О мероприятиях по реализации постановления Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991г. № 212» ¹ Герасименко Ю.В. Указ. работа. - С. 126.

149

Все большую актуальность в современных условиях приобретает со­вместная деятельность этих органов по отработке юридических и физиче­ских лиц, связанных с преступными сообществами, экстремистскими и террористическими формированиями.

В связи с этим вызывает недоумение отсутствие до настоящего вре­мени единого нормативного акта, определяющего исходные положения взаимодействия органов внутренних дел и Федеральной службы безопас­ности в вопросах обеспечения правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации.

В рамках этого представляется необходимым заключение специаль­ного Соглашения о взаимодействии между МВД и ФСБ России, по кото­рому Федеральная служба безопасности могла бы на регулярной основе оказывать ОВД содействие специальными техническими средствами в предупреждении и раскрытии преступлений, связанных с иностранцами, передавать имеющуюся у них оперативную информацию по данному на­правлению и т.п.. В конечном счете, такое Соглашение позволило бы упо­рядочить сотрудничество двух ведомств, объединить и сконцентрировать их усилия.

В своей деятельности органам внутренних дел приходится осущест­влять взаимодействие с подразделениями Министерства иностранных дел Российской Федерации. Наиболее часто это касается случаев, связанных с проступками со стороны иностранцев, обладающих полным или частич­ным иммунитетом от юрисдикции РФ или привилегиями в правовой сфере. Органы внутренних дел в Министерстве иностранных дел подтверждают и уточняют интересующие их сведения об иностранных гражданах и испра­шивают согласие на проведение следственных действий. Практика свиде­тельствует, что в большинстве случаев подобные ситуации разрешаются дипломатическим путем через МИД России, которому органы внутренних дел сообщают все обстоятельства дела.

150

Здесь также следует обратить внимание на необходимость более тес­ного, нежели сейчас, сотрудничества ОВД с Межведомственной комисси­ей по упорядочению въезда и пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства¹. Так как ряд вопросов, которые напрямую влияют на деятельность органов внутренних дел в указанной сфере нахо­дятся в'ведении этой комиссии (например, обеспечение координации дея­тельности по подготовке международных договоров, регулирующих вза­имные поездки граждан; организация и координация разработки норма­тивных актов, регулирующих порядок въезда и пребывания иностранных граждан в России).

Органы внутренних дел используют различные формы взаимодейст­вия с органами прокуратуры". Наиболее широка сфера взаимодействия этих правоохранительных органов в процессе раскрытия и расследования преступлений, связанных с иностранными гражданами. Основой этого взаимодействия являются полномочия органов прокуратуры в осуществле­нии надзора за исполнением законов органами, осуществляющими опера­тивно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также за исполнением законов в местах содержания задержанных по по­дозрению в совершении преступлений и дрЛ

С целью совершенствования рассматриваемой деятельности пред­ставляется возможным на уровне субъектов Российской Федерации закре­пление отдельных сотрудников органов прокуратуры в качестве кураторов правоохранительных органов (в том числе и ОВД) по линии работы с ино­странными гражданами.

Активное развитие межгосударственных экономических отношений

' Постановление Правительств;] РФ № 249 от 29 март;! 1994г. // Собрание актов Президента РФ и Прави­тельства РФ. - 1994. -№ 15. -Ст. 1 178.

" См., например. Чурилов А., Винокуров Ю. Прокурорский надзор та исполнением законодательств;! о гражданстве .7 Законность. - 1998. -№7.-С. 12-18.

³ «О прокуратуре РФ»: Федеральный закон от 17 января 1992г. (в ред. ФЗ от 2 января 2000г.) // СЗ РФ. -1995. -№47. - Ст. 4472: 1999. - № 7. - Ст. 878: 2000. - № 2. - Ст. 140.

151

предопределяет   необходимость   осуществления   взаимодействия   органов внутренних дел с органами Министерства по налогам и сборам ).

Основными формами взаимодействия подразделений этих органов являются:

-          совместное планирование  и  проведение специальных операций
(«Поток», «Вихрь-Антитеррор»);

-          создание единых оперативно-следственных групп и организация
их работы;

-          взаимное информирование о фактах нарушений законодательства,
отнесенных к компетенции другого ведомства;

-    проведение встречных проверок налоговыми органами и др..
Важное значение имеет и взаимодействие органов внутренних дел с

пограничной службой ФСБ России¹.

Так, ОВД в пределах своей компетенции должны информировать по­граничные войска:

-          о предстоящих принудительных выдворениях иностранных граж­
дан за пределы Российской Федерации;

-          об иностранцах, выявленных на территории России, которые пе­
ресекли государственную границу по поддельным или недействи­
тельным документам;

-          об иностранных гражданах, совершивших преступления в РФ и
объявленных в розыск.

В свою очередь пограничные войска должны представлять в органы внутренних дел интересующую их информацию по изучаемым вопросам, в том числе о незаконных сделках в сфере совместного предпринимательст­ва и представителях иностранных фирм, имеющих намерение преступным

¹ См.: «Об утверждении Инструкций о взаимодействии пограничных войск РФ с органами внутренних дел РФ и внутренними войсками МВД РФ в сфере охраны государственной границы РФ»: Приказ ФПС России и МВД России № 57/42 от 3 1 января 1995г.

152

путем вовлечь российские предприятии и организации в заведомо невы­годные экономические сделки.

При взаимодействии могут применяться и иные формы делового со­трудничества указанных органов:

-         совместное несение службы при охране государственной грани-
' цы;

-         участие в проведении пограничных поисков и операций.

В процессе работы по обеспечению административно-правового ста­туса иностранных граждан ОВД осуществляют взаимодействие и с иными федеральными органами исполнительной власти: Министерством финан­сов РФ, Министерством юстиции РФ, Государственным таможенным ко­митетом и др..

Органы внутренних дел традиционно взаимодействуют с админист­рациями предприятий, учреждений и организаций, принимающих у себя иностранных граждан. В основном это те иностранцы, которые работают и проходят обучение в РФ по межправительственным договорам и соглаше­ниям с зарубежными государствами.

В большинстве случаев органы внутренних дел осуществляют пло­дотворное сотрудничество с обозначенными органами. Вместе с тем, прак­тика свидетельствует о наличии массовых нарушений порядка приема и ре­гистрации иностранных граждан, допускаемых принимающими организа­циями. Так, нередки случаи регистрации иностранцев на срок, превышаю­щий срок действия имеющихся у них российских выездных виз; приема на работу (учебу) иностранных граждан, прибывших в Россию из стран ближ­него зарубежья без российских въездных виз; поселения в гостиницы и об­щежития иностранцев, не имеющих действительных документов. А отсут­ствие в гостиницах и общежитиях должного пропускного режима способст­вует проживанию в них посторонних лиц, в связи с чем в этих местах со­вершается множество проступков как в отношении иностранцев, так и с их

153

стороны.

В связи с изложенным можно предложить:

-         более планово и систематически проводить работу (в том числе
через средства массовой информации) по разъяснению админист­
рациям организаций, принимающих и обслуживающих иностран­
ных   граждан,   законодательства,   регламентирующего   правовое
положение иностранцев в Российской Федерации, и ответствен­
ность за его нарушение;

-         обеспечить российские организации выписками из Федеральных
законов «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и
«О порядке выезда из РФ и въезда в РФ»;

-         разработать для организаций, учебных заведений и гостиниц по­
собия по учету иностранцев, оформлению им документов на про­
живание в Российской Федерации и выезд за границу;

-         проводить по мере необходимости занятия с должностными ли­
цами,  ответственными   в  организациях за работу,  связанную  с
оформлением иностранным  гражданам документов на пребыва­
ние в России и выезд за границу;

-         обязать собственников гостиниц через органы местного самоуправ­
ления вести электронный учет иностранных граждан с оперативной
передачей информации по техническим каналам связи в подразделе­
ния паспортно-визовой службы субъектов РФ.

Залогом успеха в данном вопросе должны быть систематические про­верки деятельности российских организаций по учету и регистрации нацио­нальных паспортов иностранцев и требования неуклонного выполнения ими установленного порядка приема иностранных граждан.

Как известно, с каждым годом все более значимой для России стано­вится проблема международной преступности. Расширяются и крепнут ка

154

налы оборота оружия, незаконной миграции и т.д.. Проявляются все более устойчивые преступные связи с криминальным миром Европы, Азии, Америки, Африки. Проблема поднимается на государственный уро­вень.

В этой связи следует обратить особое внимание и выделить между­народные институты, созданные для координации действий в области ми­грации и, в частности, по предотвращению незаконной миграции. К ним относятся подразделения Секретариата Европейского Союза, Европейской комиссии, Совета Европы, Управление Верховного комиссара ООН по де­лам беженцев, Интерпол, Международная организация по миграции, Меж­правительственная консультация по вопросам убежища, беженцев и ми­грационной политики в Европе, Северной Америке и Австралии, Между­народный центр по развитию миграционной политики, Будапештская группа.

Основные задачи этих структур:

-         обмен информацией;

-         анализ ситуации в целом и выработка предложений по введению в
национальные законодательства единой терминологии;

-         унификация санкций в отношении нарушителей;

-         гармонизация  и разработка законодательства в области  предос­
тавления убежища;

-         согласование законодательств по отношению к иностранцам во­
обще и к экономическим, этническим и другим миграциям в част­
ности, стандартизация визовой политики, определение квот на ра­
бочие места для иммигрантов;

-         выработка единых подходов к договорам о возвращении и обрат­
ном допуске лиц. Учитывая практику работы в рассматриваемой
сфере, следует особо остановиться  на взаимодействии органов
внутренних дел с подразделениями Интерпола.

155

В Национальном Центральном бюро Интерпола в России сконцен­трированы базы данных о международных преступлениях, причастных к ним физических и юридических лицах, о без вести пропавших, похищен­ном автотранспорте, оружии, других предметах, фактах и событиях, кото­рые должны использовать в своей повседневной деятельности все службы и подразделения МВД России, а также другие правоохранительные орга­ны, непосредственно ведущие борьбу с международной преступностью.

Однако от органов внутренних дел в адрес Н1ДБ Интерпола в России, по мнению работающих там сотрудников, практически не поступает запро­сов об оказании содействия в ходе проведения мероприятий по выявлению и пресечению деятельности лиц, причастных к нелегальной иммиграции, в том числе и к производству фальшивых документов для транзитного проез­да нелегальных иммигрантов по территории России. Ответы же приходящие из этой организации, по словам практиков, довольно часто напоминают просто «отписки», либо вообще не поступают в органы внутренних дел, на­правивших запрос. Налицо проблема взаимодействия, которая требует раз­решения.

Зарубежные правоохранительные органы настойчиво, разными пу­тями стремятся получить компрометирующую информацию в отношении российских уголовных авторитетов, выезжающих за границу. За рубежом разработали под это соответствующие программы и щедро их финансиру­ют, в том числе:

-         «ИСТУОШ» - крупный проект по сбору информации в отноше­
нии подозрительных финансовых операций (отмыванию денег) с
участием лиц из Восточной Европы и СНГ;

-         «МИЛЕННИУМ» - проект по организованной преступности через
призму Восточной Европы и СНГ.

Есть все основания полагать, что это позволяет зарубежной полиции эффективно контролировать российский уголовный элемент. Почему бы и

156

российским правоохранителям не использовать в оперативных целях кана­лы Интерпола и многочисленные программы, цель которых в конечном счете - формирование целевых баз данных по отраслевому признаку. Рос­сия активно участвует в этих проектах, которые, к сожалению, больше ра­ботают на зарубежных коллег. Все это - результат либо недопонимания, либо незнания, либо непрофессионализма, прежде всего, руководящего со­става службы криминальной милиции органов внутренних дел.

Следует также сказать о необходимости активизировать работу с фи­лиалами НЦБ Интерпола в МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Феде­рации, созданных во исполнение требований приказа МВД России «О ме­рах по дальнейшему развитию НЦБ Интерпола» от 13 октября 1997 г. № 666.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что комплексное исполь­зование возможностей Национального центрального бюро Интерпола в России позволит в значительной мере решить проблему, связанную с по­вышением эффективности деятельности органов внутренних дел в борьбе с международной преступностью. Этому должно способствовать и даль­нейшее развитие нормативной базы по этому профилю деятельности'

Одним из важнейших элементов взаимодействия органов внутренних дел с правоохранительными и контролирующими органами России являет­ся выполнение федеральных межведомственных программ и планов меро­приятий, других нормативных актов, утвержденных на уровне мини­стерств и ведомств.

Однако, несмотря на эти программы и планы, совместные целевые мероприятия   по  обеспечению  административно-правового  статуса   ино-

' См., например, Приказ МВД России № 221 от 28 февраля 2000г. «О мерах по совершенствованию со­трудничества по линии Интерпола»: Указание Генерального прокурора РФ № 138/36 от 24 октября 2000г. «О порядке реализации отдельных положений межведомственной инструкции «Об организации информационного обеспечения сотрудничества правоохранительных и иных государственных органов РФ по линии Интерпола».

157

странных граждан проводятся крайне редко. Возникающие проблемы ре­шаются, как правило, на уровне рабочих контактов, а в итоге централизо­ванная координация в осуществлении запланированных мероприятий ре­ально отсутствует. Каждое ведомство осуществляет работу самостоятель­но, направляя лишь соответствующие итоговые документы головному ис­полнителю .

В целях обеспечения более тесного взаимодействия органов внут­ренних дел с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в части обеспечения контроля за въездом, пребыванием и выездом иностранцев, представляется, что кроме вышеперечисленного, необходи­мо.

-          заключить соглашения (протоколы) о сотрудничестве между Пас­
портно-визовым управлением МВД России и соответствующими
службами МИД России, ФСБ России и других федеральных орга­
нов исполнительной власти;

-          создать координационные советы правоохранительных органов в
субъектах Российской Федерации по организации работы с ино­
странными гражданами, в структуре которых предусмотреть су­
ществование рабочих групп в составе представителей прокурату­
ры, УТТВС, УФСБ, налоговой инспекции, миграционной службы.

По нашему глубокому убеждению, возможности дальнейшего со­вершенствования взаимодействия органов внутренних дел с правоохрани­тельными и контролирующими органами, резервы роста эффективности совместной работы на всех уровнях еще очень значительны.

С учетом изложенного можно сделать следующие выводы.

Компетенция органа внутренних дел в сфере обеспечения админист­ративно-правового статуса иностранцев - это совокупность юридически установленных его полномочий - прав и обязанностей в рассматриваемой сфере, определяющих его место в системе государственных (в том числе