Научное изыскательское исследование

Брючко, Александр Михайлович

Комплексная оценка деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний В механизме управления качеством образования [Электронный ресурс]:

Организационно-правовые проблемы : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.11 .-М.: РГБ, 20 0 5 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки)

Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/05/0722/050722030.pdf

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение............................................................................................. 3

Глава 1. Развитие системы оценки качества профессиональной подготовки в зарубежных государствах и России

§ 1. Оценка деятельности образовательных учреждений в Западной
Европе и США............................................................................................ 20

§ 2. Становление системы оценки качества профессиональной
подготовки в образовательных учреждениях России............................. 39

Глава 2. Институт комплексной оценки деятельности образовательных учреждений в России

§ 1. Правовые и организационные основы лицензирования,
аттестации и аккредитации образовательных учреждений в России.. 60

§ 2. Аккредитационные показатели оценки деятельности
образовательных учреждений................................................................. 103

Глава 3. Организационно-правовые проблемы совершенствования комплексной оценки деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний

§ 1. Проблемы правового регулирования и организации
комплексной оценки деятельности образовательных учреждений
Федеральной службы исполнения наказаний...................................... 140

§ 2. Основные направления и перспективы развития института
комплексной оценки деятельности образовательных учреждений
Федеральной службы исполнения наказаний в механизме управления
качеством образования............................................................................ 166

Заключение.................................................................................... 186

Список использованной литературы................................................ 199

Приложения...................................................................................... 222

3 ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Роль образования на современном этапе развития России определяется задачами ее перехода к демократическому и правовому государству, рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.

Выступая на VII съезде Российского союза ректоров, Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул: «Мы достигли многих успехов в демократическом строительстве, в формировании цивилизованного рынка. Однако все мы понимаем, что еще очень многое предстоит сделать. И задача отечественного образования заключается в том, чтобы помочь пройти этот переходный период быстро, грамотно, эффективно» .

«Система образования должна обеспечить создание успешной экономики и играть роль важнейшего социального института... Альтернативы переменам у отечественной системы образования нет»², - подчеркнул министр образования и науки А.А. Фурсенко, выступая на заседании правления Российского союза ректоров.

Отечественная система образования является важным фактором сохранения места России в ряду ведущих стран мира, ее международного престижа как страны, обладающей высоким уровнем культуры, науки, образования.

Следовательно, образовательная политика России, отражая общенациональные интересы в сфере образования и предъявляя их мировому сообществу, должна учитывать вместе с тем общие тенденции мирового развития, обусловливающие необходимость существенных изменений в системе образования.

Реформирование системы образования, проходящее в последнее десятилетие XX - начале XXI в. во многих странах мира, государственно-

VII съезд Российского союза ректоров: Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. 2003. № 1. С. 3.

Обратная связь: Материалы заседания правления Российского союза ректоров от 3 марта 2005 г. // Высшее образование сегодня. 2005. № 3. С. 11.

4 —.- .

политические и социально-экономические преобразования в России оказали существенное влияние на российское образование, позволив реализовать академическую автономию высших учебных заведений, обеспечить многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ, развитие многонациональной российской школы и негосударственного сектора образования. Эти процессы получили свое отражение и закрепление в Законе Российской Федерации «Об образовании» и Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», коснулись и ведомственного образования.

Однако обеспечение современного качества образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства невозможно без создания адекватной образовательной системы, отвечающей мировым стандартам.

Традиционные формы государственного контроля становятся неспособными к динамичным изменениям в содержании и формах образования, ставя под сомнение необходимость такого контроля. Негосударственный сектор образования, не обременяющий бюджет государства, тем более не видит необходимости во вмешательстве в свою деятельность.

Все это детерминирует поиск и создание более эффективных форм контроля за расходованием средств в государственных учебных заведениях и обеспечением прав граждан на получение качественного образования.

Не случайно в настоящее время предпринимается масса попыток найти готовую систему управления образованием. Стремясь уберечь себя от повторения ошибок, национальные системы образования многих стран обращаются к процедуре аккредитации как универсальному механизму повышения самоконтроля образовательных учреждений.

В последние годы практически во всех системах высшего образования европейских стран идет процесс реформирования органов управления, суть которого сводится к вопросам:

• в каких рамках допустим контроль;

• каковы оптимальные способы его реализации;

• какие необходимы законодательные и структурные изменения;

• каковы ожидаемые результаты.

Основной причиной пересмотра традиционных форм управления образованием в странах Восточной Европы (в том числе в России) явилось появление частного сектора в высшем образовании и альтернативных форм государственного образования в этих странах после изменения в них политической и экономической ситуации.

Негосударственные образовательные учреждения вызывают особую тревогу в обеспечении социальных гарантий гражданам в получении качественного образования, так как государство не имеет большого опыта взаимоотношений с подобной формой организации образовательного процесса.

Рассматривая процедуру аккредитации, ее роль в механизме управления, многие страны возлагают большие надежды на то, что аккредитация сможет выявить слабые стороны в подготовке специалистов, наметить пути дальнейшего совершенствования и развития образовательных учреждений, но главное, обеспечить высокий уровень образования в условиях стихийно складывающихся рыночных отношений.

В России институт аккредитации образовательных учреждений активно развивается в течение последних 10 лет. На первоначальном этапе аккредитация делилась на два периода: аккредитация и аттестация. На этом этапе были допущены, на наш взгляд, серьезные ошибки, которые привели к сведению аккредитации к формальной и дорогостоящей для образовательного учреждения процедуре. Основная ошибка заключалась в отсутствии единых подходов к обеспечению качества образования в России. Принятие в 1992 г. Закона «Об образовании» закрепило искусственное разделение аккредитации на два этапа (аккредитация и аттестация), обязательный (а не добровольный) и государственный (а не государственно-общественный) характер аккредитации. Вследствие того что начало формированию нормативной базы ком-

плексной оценки деятельности образовательных учреждений было положено, а концепция обеспечения качества образования так и не была разработана, дальнейшие шаги по ее созданию были направлены на попытку увязать здравый смысл, зарубежный опыт и нормы закона.

Оперативное принятие в России основных федеральных законов в сфере образования¹ без предшествующей концептуальной проработки отдельных аспектов проблемы оценки деятельности образовательных учреждений привело к тому, что данные законы в части, касающейся аттестации, аккредитации образовательного учреждения, носят, по существу, рамочный характер. В свою очередь, это повлекло за собой возможность различного толкования отдельных статей, норм и появление отличающихся друг от друга моделей их практической реализации. Применительно к оценке качества высшего профессионального образования в системе ведомственных вузов, в том числе в вузах Федеральной службы исполнения наказаний, основной проблемой является отсутствие внутриведомственных теоретических наработок в этой сфере.

Таким образом, слабая теоретическая проработка исследуемой проблемы, небольшой по срокам (с 1990 г.) опыт ее решения на практике и пробелы и противоречия в нормативно-правовой базе проведения процедур лицензирования, аттестации и аккредитации обусловили выбор темы диссертационного исследования — комплексная оценка деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний в механизме управления качеством образования.

В соответствии с Федеральной программой развития образования на 2000-2005 гг. и Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года процедуры лицензирования, аттестации и аккредитации вузов рассматриваются в качестве основного элемента механизма управления

¹ См.: Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797 (в ред. СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150); О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135 (в ред. от 21 апреля 2005 г. № 35-ФЗ).

качеством подготовки кадров¹. В целях успешного концептуального развития и применения на практике данного института в системе вузов Федеральной службы исполнения наказаний представляется целесообразным более подробно остановиться на понятийном блоке, связанном с проблемой оценки деятельности образовательных учреждений, качества образования, организацией взаимодействия соответствующих органов и учреждений, в том числе в правоохранительной сфере, с функционированием механизма управления качеством образования и его влиянием на организацию правоохранительной деятельности. При раскрытии содержания понятий аккредитации, аттестации, лицензирования и их целей, функций организации, взаимодействия, контроля хотелось бы подчеркнуть, что необходимо четко определить рамки этих процедур, упростить их, устранить противоречия.

В диссертационном исследовании впервые рассматривается проблема комплексной оценки деятельности образовательных учреждений как специфическое социально-правовое явление, как функция управления, понятие комплексной оценки, ее организация применительно к системе подготовки кадров для уголовно-исполнительной системы, ее влияние на организацию правоохранительной деятельности. Для анализа данной проблемы автор попытался раскрыть ее особенности на основе использования опыта аккредитации образовательных учреждений в некоторых странах Западной Европы и США, которые, не являясь специализированными образовательными учреждениями, тем не менее готовят кадры, как правило, управленческого звена правоохранительных органов этих стран.

Отмечая значительность теоретического вклада в разработку научных основ управления в области образования и сфере правопорядка, в том числе определении понятия организации, ее содержания в образовательной и правоохранительной сферах, автором подчеркивается актуальность этих вопросов.

¹ См.: Федеральная программа развития образования: Утв. Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 163д; Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года: Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-Р // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 119.

Обеспечение правопорядка напрямую связано с улучшением организаторской деятельности. Функция организации, которая наиболее полно реализуется в процессе комплексной оценки деятельности образовательных учреждений, широко рассматривается в диссертационном исследовании.

Новизна поставленной проблемы как объекта научного анализа, а также отсутствие единой стройной концепции оценки качества образования в нашей стране накладывают определенные ограничения на предмет данного исследования. Одно из них связано с невозможностью в рамках настоящего исследования подробно остановиться на теоретических аспектах организации управления, оценки деятельности, особенностях процедур лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений среднего и дополнительного профессионального образования, филиалов вузов, особенностей лицензирования отдельных образовательных программ (магистерских, послевузовского профессионального образования) и т. д. Другое ограничение связано с выбором именно США в качестве примера для анализа модели оценки качества. Этот выбор обусловлен более чем вековой историей становления аккредитации в данной стране, а следовательно, и наиболее полной и четкой концептуальной проработкой проблемы оценки качества образования и деятельности учреждений образования.

Цель исследования заключается в изучении и анализе практики организации оценки деятельности образовательных учреждений в России, Западной Европе и США, качества образования, выявлении организационно-правовых проблем комплексной оценки деятельности образовательных учреждений в России, возможностей развития данного института применительно к системе подготовки кадров для Федеральной службы исполнения наказаний и влияние его на организацию правоохранительной деятельности.

Для достижения поставленной цели решены следующие основные задачи:

а) изучена отечественная практика проведения комплексной оценки деятельности образовательных учреждений и ее отдельных процедур (лицензирования, аттестации и аккредитации), критически проанализирован зарубежный опыт аккредитации и выработаны рекомендации по его применению

в системе образования России, в частности, при организации проведения оценки деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний;

б) исследовано влияние комплексной оценки деятельности образова
тельных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний на совер
шенствование подготовки специалистов в сфере правопорядка и организа
цию правоохранительной деятельности, на качество образования в целом;

в) выявлены на основе сравнительно-правового анализа пробелы и про
тиворечия в нормативно-правовой базе лицензирования, аттестации, аккре
дитации и разработаны предложения по их устранению;

г) проанализированы объем и содержание документов, представляемых
образовательными учреждениями при проведении комплексной оценки их
деятельности, и внесены предложения по сокращению и упрощению доку
ментооборота, унификации прилагаемых форм, таблиц и т. д.;

д) проанализированы основные критерии оценки деятельности образо
вательных учреждений как инструменты управления качеством подготовки
кадров для правоохранительных органов;

е) на основе сравнительного анализа западноевропейской, американ
ской и действующей российской модели оценки деятельности образователь
ных учреждений и качества образования внесены предложения по созданию
системы оценки качества, соответствующей современному этапу реформиро
вания образования в России.

Степень разработанности темы исследования. Проблемы совершенствования управления образованием, обеспечения качества образования всегда волновали общество, системы высшего образования многих стран. Важность поставленной проблемы в теоретико-методологическом плане обусловлена ее недостаточной разработанностью в отечественной науке управления.

К сожалению, в России практически отсутствует литература, дающая целостное связное представление о комплексной оценке деятельности вузов, ее месте в механизме управления качеством образования.

Имеются лишь работы фрагментарного характера, затрагивающие отдельные процедуры: лицензирование, аттестацию, аккредитацию¹. Более подробно об аккредитации и процедуре самообследования, предшествующей ей, изложено в работе В.И. Мешалкина², где автор излагает свой взгляд на систему государственной аккредитации, ее требования, цели и задачи, а также сопутствующие процедуры, в частности самообследование образовательных учреждений. На наш взгляд, эта работа носит, скорее, информативный характер. В ней не содержится теоретических, концептуальных подходов к проблеме комплексной оценки деятельности вузов. В основе обобщения лежат положения Закона РФ «Об образовании» в редакции 1992 г., то есть опять-таки за основу взята модель разделения аккредитации на упомянутых выше два этапа. Объединение процедур в одну - аккредитацию - представлено как вчерашний день реформирования системы управления образованием. Стандарты аккредитации, в работе называемые аккредитационными требованиями, основаны на переводах из «Руководства аккредитации» различных Ассоциаций аккредитации США. В.И. Мешалкин пытается перенести на российскую почву американский опыт аккредитации, при этом законодательство, определяющее российскую аккредитационную модель, в корне отличается от американских законов. Но в работе имеется и ряд положительных моментов, прежде всего это попытка автора восполнить информационный пробел в области аккредитации в России.

Попытка восполнить существующий пробел была предпринята и в работе В.Д. Шадрикова, Е.Н. Геворкян, В.Г. Наводнова, Г.Н. Мотовой,

¹ См.: Горев В.К., Кудрявцев ЮЛ. Образование в условиях рыночных отношений.
Зарубежный опыт // Исслед. Центра проблем качества подготовки специалистов. М, 1994;
Бойко В.В., Галактионов ВВ., Копиленко Ю.В. и др. Аттестация, аккредитация высших
учебных заведений: Метод, пособие. М., 1993; Кинелев В.Г. Объективная необходимость:
история, проблемы и перспективы реформирования высшего образования России. М,
1995; Северцев В.А., Чащихин Б.Д. Аккредитация учебных заведений. Опыт США. М.,
1993; Менеджмент, маркетинг и экономика образования: Учеб. пособие / Под ред.
А.П. Егоршина. II. Новгород, 2001.

² См.: Мешалкин В.И. Учреждения высшего и среднего профессионального образова
ния в Российской Федерации: аккредитация - самообследование - рейтинг. М., 1995.

М.В. Петропавловского «Комплексная оценка высших учебных заведений» . В данной работе дано описание содержания и порядка проведения процедуры комплексной оценки деятельности вуза (лицензирования, аттестации и государственной аккредитации), рассмотрены показатели и критерии государственной аккредитации, статистические методы определения типа и вида учреждения образования.

В 1997-2003 гг. Научно-информационным центром (в настоящее время - Информационно-методический центр)² государственной аккредитации при Министерстве образования и науки также был выпущен ряд информационно-методических и аналитических материалов по аккредитации и аттестации³. Но в силу того что они основывались на уже имеющихся нормативных актах и сложившейся процедуре аккредитации (аттестации) в России и не содержали новых концептуальных выкладок, по нашему мнению, данные материалы носят лишь информативный характер и не являются основой для разработки стройной системы комплексной оценки деятельности образовательных учреждений, не предлагают устранения противоречий и решения имеющихся проблем.

Что касается организации и проведения комплексной оценки деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний, других образовательных учреждений, готовящих кадры для правоохранительных органов, то таких материалов в настоящее время нет, а научных исследований не проводилось.

¹ См.: Комплексная оценка высших учебных заведений: Учеб. пособие / В.Д. Шад-
риков, Е.Н. Геворкян, В.Г. Наводнов, Г.Н. Мотова, М.В. Петропавловский. - Йошкар-Ола,
2001.

² Научно-информационный центр переименован в Информационно-методический
центр государственной аккредитации Министерства образования Российской Федерации
(Приказ Министерства образования Российской Федерации от 25 марта 2002 г. № 1010 //
ИПС «Консультант +»).

³ См.: Государственная аккредитация. Общие положения. Научно-информационный
центр государственной аккредитации. М, 1997; Комплексная оценка. Внутренняя экс
пертиза (аудит) высших учебных заведений. М., 2002; Мотова Г.Н., Наводнов В.Г.
Модели оценивания деятельности образовательных организаций. Препринт № 1/97 —
Йошкар-Ола, 1997; Государственная аккредитация учреждений высшего, среднего и до
полнительного профессионального образования в 2002 г.: Аналитический отчет. М.; Йош
кар-Ола, 2003.

Можно сказать, что данное исследование является первой попыткой дать комплексной оценке деятельности образовательных учреждений как основному элементу механизма обеспечения качества образования адекватную оценку, проанализировать ее положительные и отрицательные стороны, выявить степень ее влияния на качество подготовки кадров в образовательных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, а следовательно, и на организацию правоохранительной деятельности, оценить ее эффективность, выявить степень соответствия существующей модели оценки реформам, проводимым в сфере образования в России.

Кроме трудов перечисленных авторов в диссертационном исследовании использовались базовые положения теории управления, исследования монографического характера, в том числе и диссертационные¹.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации работы по оценке деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний, ее влияние на качество образования и организацию правоохранительной деятельности.

Предмет исследования - организационно-правовые проблемы комплексной оценки деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний, качество образования, критерии его оценки, механизм управления качеством и условия, способствующие повышению

¹ См.: Основы теории управления: Учеб. пособие / Под ред. В.Н. Парахиной, Л.И. Уш-вицкого. М. Финансы и статистика, 2003; Казак Б.Б., Тропин С.А. Государственное управление в правоохранительной сфере как фактор укрепления экономической безопасности России: Моногр. Рязань, 2004; Пищулин Н.П., Пищулин С.Н., Бетуганов А.А. Социальное управление: теория и практика: Учеб. пособие: В 2 т. М, 2003; Экономика и организация управления вузом: Учеб. / Под ред. В.В. Глухова. СПб., 2001; Веселый В.З. Формирование теории управления в сфере правоохранительной деятельности. М, 1988; Теория управления в сфере правоохранительной деятельности / Под ред. В.Д. Малкова. М., 1990; Тропин С.А. Государственное управление в правоохранительной сфере в механизме обеспечения экономической безопасности России: Дис. д-ра юрид. наук. Рязань, 2004; Астафьев Л.В. Организация как функция управления (на материалах управленческой деятельности начальников городских и районных органов внутренних дел): Автореф. М, 1987; Старостин С.А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты): Автореф. М., 2000; Вачиев Ш.З. Организационно-экономические основы эффективности функционирования и управления высшей школой в условиях реформирования (федеральный и региональный аспект): Автореф. Тамбов, 2002.

уровня управления качеством учебного процесса в образовательных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные диалектико-материалистические методы познания объективной действительности, базирующиеся на диалектическом и системном подходах к исследуемому объекту. Используя основные принципы диалектики (всеобщая связь и взаимодействие, развитие, соотношение общего и частного и т. д.), были применены общенаучные методы исследования: правовой, сравнительный, формально-логический, социологический, контент-анализ документов и другие.

В процессе работы над диссертацией использовалась литература таких отраслей знания, как социология, право, управление, а также работы по методологии исследований проблем управления, образования и подготовки кадров. При решении поставленных задач автором использовались основополагающие законодательные и нормативные акты высших органов власти и управления Российской Федерации, нормативные акты Министерства образования и науки Российской Федерации, материалы Информационно-методического центра государственной аккредитации, материалы по зарубежному опыту, документация, представляемая образовательными учреждениями в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки, в том числе ведомственными, на примере Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний.

Положения диссертации в ее теоретической части опираются на труды ученых, исследующих проблемы теории управления, ее кадровую функцию, а также проблемы управления вузом, правоохранительной деятельностью (А.А. Бетуганова, А.Б. Борисова, Ю.С. Васильева, В.З.Веселого, В.В. Глухова, А.П. Егоршина, Б.Б. Казака, А.В. Кудрявцева, В.Д. Малкова, В,Н. Парахиной, Н.П. Пищулина, С.Н. Пищулина, С.А. Тропина, Л.И. Ушвицкого, М.П. Федорова). В части, касающейся собственно проблемы комплексной оценки дея-

тельности вузов как механизма управления качеством подготовки кадров, использовались материалы исследований В.Д. Шадрикова, Е.Н. Геворкян, Г.Н. Мотовой, В.Г. Наводнова, М.В. Петропавловского, других ученых, зарубежный опыт¹.

В диссертационном исследовании широко использовались материалы статистической отчетности Государственной инспекции по аттестации учебных заведений России, впоследствии преобразованной в Департамент лицензирования, аккредитации и аттестации, в настоящее время - Феде-ральная служба по надзору в сфере образования и науки .

Эмпирическую базу исследования составили информационно-методические, аналитические материалы по аккредитации и аттестации Информационно-методического центра государственной аккредитации, материалы статистической отчетности о деятельности лицензирующих, аттестующих и аккредитующих органов. Проведен опрос руководителей образовательных учреждений и организаций по вопросам, касающимся практики проведения комплексной оценки деятельности образовательных учреждений и организационно-правовым проблемам, возникающим при ее проведении.

¹ См.: Комплексная оценка высших учебных заведений: Учеб. пособие / Шадри-ков В.Д., Наводнов В.Г., Геворкян Е.Н., Мотова Г.Н., Петропавловский М.В. Йошкар-Ола, 2001; Северцев В.А., Чащихин Б.Д. Аккредитация учебных заведений. Опыт США. М, 1993; Мотова Г.Н., Наводнов В.Г., Куклин В.Ж., Савельев Б.А. Системы аккредитации за рубежом. М., 1998; Шушкевич И. Ч. Система подготовки кадров для правоохранительных органов зарубежных стран (теоретический и организационно-правовой анализ): Автореферат. СПб., 1998; Полежаева С.А. Организационно-правовые проблемы аккредитации вузов МВД России (с использованием опыта США): Автореф. М., 1998; Ушаков СИ. Организационно-правовое обеспечение оценки кадров в органов внутренних дел: Автореф. М., 2000.

Государственная инспекция по аттестации учебных заведений России при Министерстве образования Российской Федерации ликвидирована Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2003 г. № 530 «О совершенствовании аттестации и контроля качества образования в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 35. Ст. 3446 (ред. от 25 февраля 2004 г.) // ИПС «Консультант +». В структуре и штатном расписании Центрального аппарата Министерства образования Российской Федерации образован Департамент лицензирования, аккредитации и аттестации: Приказ Министерства образования Российской Федерации от 1 октября 2003 г. № 3744 // ИПС «Консультант +». В настоящее время образована Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности различных ее аспектов. Впервые предпринята попытка комплексного сравнительного исследования систем управления качеством подготовки кадров (аккредитации) в гражданских и специализированных образовательных учреждениях России, в том числе в учебных заведениях Федеральной службы исполнения наказаний, а также в учреждениях образования Европы и США. Выявлены пробелы в правовом регулировании комплексной оценки деятельности образовательных учреждений России, противоречия в нормативных актах, концептуальная непроработанность этой проблемы применительно к образовательным учреждениям Федеральной службы исполнения наказаний.

На основе проведенного сравнительного исследования зарубежного опыта, материалов Центрального банка данных государственной аккредитации (далее - ЦБД ГА), нормативных документов по проведению процедур лицензирования, аттестации и аккредитации, сложившейся практики проведения комплексной оценки деятельности образовательных учреждений автором предложена собственная модель комплексной оценки деятельности образовательных учреждений, включая образовательные учреждения Федеральной службы исполнения наказаний, позволяющая устранить искусственное разделение процессов лицензирования, аттестации и аккредитации, упростить эти процедуры. Исследование позволяет обосновать выводы и предложения по совершенствованию системы управления качеством подготовки и созданию ведомственной системы оценки качества образования.

Диссертация представляет собой комплексное системное исследование правовых и организационных вопросов деятельности государственных органов управления образованием, образовательных учреждений, в том числе образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний, при оценке качества образования и их влияние на организацию правоохранительной деятельности.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные и обоснованные в диссертации выводы, предложения и рекомендации расширяют и углубляют теоретические представления о механизме воздействия на качество образования в процессе подготовки, организации и проведения комплексной оценки деятельности образовательных учреждений. Эти выводы и положения могут быть использованы при проведении новых исследований и, возможно, в становлении относительно самостоятельной системы оценки качества образования.

Практическое значение диссертационного исследования. Результаты проведенного исследования имеют не только теоретическое, но и практическое значение и могут быть использованы в процессе правотворчества, например, при совершенствовании нормативных правовых актов, регулирующих вопросы деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний, оценки этой деятельности, при разработке ведомственной концепции оценки качества образовательной деятельности, а также в целях совершенствования организации правоохранительной деятельности.

Материалы диссертации могут представлять интерес для специалистов, занимающихся проблемами организации управления процессом подготовки кадров и его совершенствованием, для руководителей образовательных учреждений из числа лиц, непосредственно занимающихся организацией образовательного процесса, а также в преподавании учебного курса «Нормативно-правовые основы высшего и послевузовского профессионального образования», в частности для адъюнктов, аспирантов, осваивающих программу «Преподаватель высшей школы».

Практическая значимость диссертации состоит и в том, что на основе исследуемых проблем разработаны рекомендации и предложения по совершенствованию механизма управления качеством образования через процедуру комплексной оценки деятельности образовательных учреждений.

17 Основные положения, выносимые на защиту:

1. Определение понятий «лицензирование», «аттестация», «аккре
дитация» и в целом «комплексная оценка деятельности образовательных
учреждений» как государственно-общественной системы организацион
но-правовых мер по оценке условий осуществления образовательного
процесса, предлагаемых образовательным учреждением, уровня реали
зуемых образовательных программ, соответствия содержания и качества
подготовки специалистов требованиям государственных образовательных
стандартов и установлению государственного статуса образовательного
учреждения.

2. Правовые и организационные основы совершенствования процедуры
комплексной оценки деятельности образовательных учреждений. Организация
проведения этой процедуры и ее роль в механизме управления качеством обра
зования.

3. Организационно-правовые предложения по совершенствованию кри
териев оценки деятельности образовательных учреждений.

4. Обоснование возможности использования в России основных прин
ципов аккредитации образовательных учреждений за рубежом (государст
венно-общественный и добровольный характер оценки качества образования,
широкая гласность) на основе критического анализа опыта оценки их дея
тельности.

5. Определение понятия «механизм управления качеством образова
ния». Модель оценки качества образования и в целом деятельности образова
тельных учреждений в России, разработанная с учетом зарубежного опыта,
сложившейся практики и имеющихся пробелов и противоречий в норматив
но-правовой базе по вопросам лицензирования, аттестации и аккредитации.
Взаимосвязь качества подготовки специалистов в образовательных учрежде
ниях Федеральной службы исполнения наказаний и совершенствования ор
ганизации правоохранительной деятельности.

6. Предложения по совершенствованию законодательного и норматив
но-правового обеспечения оценки качества образования.

Предлагается внести изменения в законодательство, нормативно закрепляющее основные положения разработанной модели оценки качества образования, в частности в ст. 33 Закона Российской Федерации «Об образовании», ст. 10 Федерального Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

7. Предложения и рекомендации по организационно-правовому совершенствованию процедуры комплексной оценки деятельности образовательных учреждений России, в том числе учреждений образования Федеральной службы исполнения наказаний.

Обоснованность и достоверность результатов исследования базируется на использованных научных методах исследования и личном опыте автора, приобретенном в ходе неоднократного личного участия в подготовке необходимых материалов и проведении комплексной оценки деятельности вуза.

Обоснованность и достоверность также подтверждается информационной базой исследования, в том числе данными, полученными при социологических опросах руководителей образовательных учреждений. Кроме того, эмпирическая база исследования включает информационные, аналитические и статистические материалы.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях и семинарах, в том числе международного уровня.

Диссертантом разработан проект Программы комплексной оценки деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования и их филиалов, комплект документов (образцы форм, приложений), необходимых для проведения комплексной оценки деятельности, которые приняты для внедрения в практическую деятельность Управления лицензирования, аттестации и аккредитации Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки при проведении комплексной оценки деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования,

Управления кадров и профессионального образования Федеральной службы исполнения наказаний при организации работы образовательных учреждений, готовящих кадры для уголовно-исполнительной системы, о чем свидетельствуют акты внедрения.

Предложения и рекомендации применялись при совершенствовании ведомственной нормативно-правовой базы деятельности органов, исполняющих уголовные наказания. Материалы исследования используются в учебном процессе при преподавании учебного курса для адъюнктов, осваивающих программу «Преподаватель высшей школы», при реализации дополнительной образовательной программы «Менеджмент в образовании» для руководителей подразделений управления образовательным процессом.

Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в опубликованных автором шести научных статьях.

Глава 1. Развитие системы оценки качества профессиональной подготовки в зарубежных государствах и России

§ 1. Оценка деятельности образовательных учреждений в Западной Европе и США

Каждая из систем образования, основанная на собственной культуре, с присущей ей историей развития, оригинальными внутренними установками и борьбой взглядов при тщательном системном рассмотрении имеет различия во взглядах на уровень развития познавательных способностей и практических навыков у обучаемых, иерархический статус и содержание учебных дисциплин, степень специализации, хотя невозможно отрицать и факт сближения систем в силу ряда причин: миграции капитала, эмиграции рабочей силы; свободного рынка, мощных информационных потоков и т. д.

Активное перекрещивание этих факторов и потребности экономики обусловили необходимость поиска общих качественных стандартов, что привело мировые системы образования в движение, к реформированию, интеграции и сближению.

Практически исчезло какое-либо различие в административных моделях систем образования развитых стран. Происходит переориентация централизованных и децентрализованных систем.

Во главу угла развития всех систем поставлен обучаемый, его потребности и интересы. Экономические процессы, смешение культур, субкультур, структурных элементов способствуют изменению ценностных ориентации. Происходят серьезные сдвиги и в представлениях о методах обучения. Крайности индивидуалистического и коллективистского подходов разрешаются кооперативистским методом обучения.

Проблема качества образования перестает носить национальный характер, это, скорее, планетарная задача. Решается она в процессе интеграции,

обогащения опытом других стран, борьбы с инерцией. Процесс этот долгий и сложный.

В настоящее время вопросы качества в деятельности высшей школы стали ключевыми. Что оценивать? Как оценивать? Насколько научно обоснованы подходы к оценке деятельности учебных заведений? Пока эти вопросы остаются открытыми. Существует определенный скептицизм в отношении к практике оценки вообще. В самом деле, если за эталонные показатели взяты данные известных образовательных учреждений, то еще надо доказать, что их известность совпадает с качеством оказываемых ими услуг. Легко представить случаи, когда собственно оценка такого качества порождается не только подлинными достижениями этих учебных заведений, но и некоторыми преходящими обстоятельствами. Кроме того, оценку качества деятельности образовательных учреждений нужно непосредственно увязывать и с состоянием среды, в которой функционирует учебное заведение. По-разному следует оценивать деятельность учебных заведений, переживающих этап становления, и учебных заведений, которые существуют уже многие десятилетия. При общих стратегических целях они решают тактически разные задачи. Учет этих факторов может дать неожиданные результаты: более высокое качество могут продемонстрировать образовательные учреждения, никогда не фигурировавшие в числе элитных. Другими словами, в подходах к проблеме качества еще много уязвимого.

В Европе отсутствует разработанная единая концепция качества (а следовательно, и его оценки) высшего образования в том виде, как она представлена в практике высшей школы США, где накоплен значительный опыт¹.

В то же время мировая образовательная практика показывает, что традиционных методов, обеспечивающих качество образования в сегодняшних

См.: Полежаева С.А. Организационно-правовые проблемы аккредитации вузов МВД России (с использованием опыта США): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 9.

условиях, уже недостаточно. Требуются новые организационные и методические подходы к решению этой проблемы.

Европейские ученые и руководители высшей школы приходят к выводу о невозможности введения традиционной аккредитационной процедуры в Европе. Это позволяет им сделать следующий вывод: в условиях динамичных преобразований жизни общества наиболее важными становятся показатели качества учебного заведения с точки зрения способности к развитию и адаптации к новым условиям, причем эти показатели должны отражать способность учебного заведения к развитию в целом. Они должны соотноситься и с программой стратегического управления, целевые установки которого должны быть сориентированы на выявление социальной концепции высшего образования, интерпретируемой в категориях внутренних показателей деятельности учебного заведения.

Принятая в 1997 г. в Лиссабоне Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе, ставит в качестве условия академического признания в Европе документов об образовании наличие прозрачной и объективной системы оценки качества в каждой из стран-участниц.

Американские исследователи, общественность и государство считают оценку качества подготовки специалистов необходимым условием успешного функционирования системы управления образованием в стране.

Таким образом, мы наблюдаем два качественно различных подхода к вопросам управления качеством образования. Нам представляется, что оба они заслуживают внимания, критического анализа и использования при реформировании системы образования, сближение позиций и подходов неизбежно.

В данном параграфе мы остановимся на анализе европейской модели оценки деятельности вуза и американской модели оценки качества подготовки специалистов¹.

Аккредитация как механизм управления качеством образования и повышения ответственности высших учебных заведений, как механизм мотивации развития учреждений и системы образования в целом привлекла внимание большинства государств Европы, хотя ученая общественность этих государств продолжает настаивать на недопустимости копирования американской модели оценки деятельности образовательных учреждений у себя на континенте.

Кратко проанализируем основные принципы оценки качества образования в европейской (британской и континентальной) модели.

Оценка качества образования в британской модели при всей многосторонности имеет три отличительные черты от американской системы аккредитации:

1. При оценке деятельности учреждения внимание экспертизы в основ
ном сосредоточено на качестве подготовки специалистов и образовательных
программ.

2. Система оценки качества - экспертная метаоценка, то есть оценка мето
дов определения качества преподавания, обучения, организации, управления, ко
торые разрабатываются и используются учреждением в практике своей работы.

3. Результатом оценки является широкое информирование обществен
ности. Общественное мнение выступает основным рычагом управления об
разованием.

¹ При анализе 2 моделей оценки качества подготовки мы использовали материалы Информационно-методического центра государственной аккредитации при Министерстве образования Российской Федерации за 1997-1998 гг. (Аккредитация образовательных организаций за рубежом / Мотова Г.Н., Наводнов В.Г., Куклин В.Ж., Савельев Б.А. Йошкар-Ола, 1997; Мотова Г.Н., Наводное ВТ., Куклин В.Ж., Савельев Б.А. Системы аккредитации за рубежом. М, 1998); научные разработки (Шушкевич И.Ч. Система подготовки кадров для правоохранительных органов зарубежных стран (теоретический и организационно-правовой анализ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб. 1998; Полежаева С.А. Указ. соч.); другие издания (Северцев В.А., Чащшт Б.Д. Аккредитация учебных заведений. Опыт США. М., .1993).

Процедура оценки качества трехступенчатая и начинается с самообследования методов определения качества внутри учреждения — «контроль качества». Внешняя экспертиза или «аудит качества» проводится группой экспертов Агентства по обеспечению качества высшего образования. Окончательное решение на основе анализа результатов самообследования и работы экспертных групп — «оценка качества» — принимается Советом по финансированию высшего образования, который, в свою очередь, определяет единые подходы к оценке качества образования, исследует методы внутренней и внешней (экспертной) оценки, публикует отчеты комиссий¹.

Совет по финансированию высшего образования Англии при проведении экспертного обследования ставит следующие цели:

• гарантия полезности капиталовложений;

• повышение качества образования и устранение недостатков;

• заверение общественности в эффективной деятельности учреждения;

• широкое информирование образовательных учреждений об уровне
образования.

Показатели оценки деятельности образовательных учреждений по обеспечению качества образовательных программ разрабатываются на основе длительного обсуждения, апробации различных методов оценки, а также на основе результатов самообследований образовательных учреждений.

Выездным экспертным комиссиям и должностным лицам, ответственным за организацию и проведение самообследования образовательных программ, Совет предлагает использовать ряд показателей, которые определяют 6 аспектов обеспечения качества:

• образовательные программы, их структура и эффективность;

• преподавание, обучение, экспертиза;

• учебные успехи и достижения;

¹ См.: Комплексная оценка высших учебных заведений: Учеб. пособие / В.Г. Павод-нов, Е.И. Геворкян, ГЦ. Мотова, М.В. Петропавловский. М., 2003. С. 16.

• обслуживание и управление студентами;

• учебные ресурсы;

• гарантии качества и его повышение¹.

Показатели обеспечения качества образования в Англии являются основой для самообследования и последующей экспертной оценки.

Так же как для американской системы специализированной аккредитации, английские органы контроля за качеством образования требуют предварительного полного отчета об «институциональной диверсификации», то есть структуре, разнообразии и координации образовательных программ, прежде чем оценивать качество отдельных дисциплин. Цели учебного заведения не являются предметом экспертизы. Гораздо важнее: позволяют ли установленные цели достичь желаемых результатов?

Английская система оценки качества учитывает результативность как основной показатель эффективности подготовки специалистов. Исключительное внимание направлено на процессы преподавания, обучения, развития и на отношение к студенту как субъекту образования.

Каждый критерий требует соответствия с образовательными целями и задачами, учебной программой, специализацией студентов и профилем научных исследований преподавателей.

В каждом критерии заложен механизм развития, совершенствования и мотивации, будь то развитие теоретического мышления, специальных навыков и навыков самообразования для студентов или программа повышения квалификации, исследовательская и консультационная деятельность преподавателей.

Предложенные критерии не ограничивают оценку образовательной программы только выявлением учебных ресурсов, наличием и квалификацией преподавателей и отношения руководства вуза, как в американской систе-

¹ См.: Васильев ЮС, Глухое В.В., Федоров М.П. Экономика и организация управления вузом: Учеб. 2-е изд., испр. и доп. / Под ред. В.В. Глухова. СПб., 2001. С. 71.

ме аккредитации. Для английской системы гораздо важнее осознание значимости, мотивации к самообразованию, поддержка благополучия и учебных достижений студентов.

Учет потребностей студентов, забота о сбалансированной учебной нагрузке преподавателей, стимулирование совершенствования преподавания и обучения — ключевые особенности для каждого критерия. Но в центре внимания — механизм контроля качества, формы и методы оценивания учебных достижений студентов, квалификации преподавателей, качества управления и эффективности использования учебных ресурсов. Именно поэтому для работы выездных экспертных групп наряду с отчетами о самообследовании и статистическими данными необходимо представить отчеты о внутренних мониторинговых исследованиях, образцы студенческих работ и диссертаций, описание структуры и методики проведения экзаменов за последние три года.

По результатам оценки качества комиссии, как правило, готовят два отчета: один - конфиденциальный - для образовательного учреждения, прошедшего экспертизу и Совета по финансированию, другой - для публикации. Даже если Совет предусматривает финансовое поощрение для учреждений, прошедших экспертизу на «отлично» и взыскание при неудовлетворительной оценке, эти меры незначительны для стимулирования деятельности. Более действенным стимулом являются публикации отчета. По мнению Совета, они способствуют совершенствованию качества образования, быстрому исправлению недостатков и распространению лучшего опыта работы.

Учитывая устойчивые традиции британского образования и высокий уровень качества, система оценки также достаточно устойчива и не подвержена резким изменениям, потому что все решения о внесении изменений в процедуру оценивания выносятся на обсуждение широкой академической общественности.

В странах Восточной Европы длительное время контроль за качеством подготовки специалистов осуществлялся исключительно государственными органами управления. Доступность высшего образования регулировалась в основном через механизм вступительных экзаменов. Действовали также ограничения по возрасту, полу, уровню образования, гражданству и т. д. Контроль за деятельностью учебных заведений сводился к контролю за образовательными программами, прошедшими официальное утверждение; уровнем квалификации профессорско-преподавательского состава; нормативом финансирования и использованием выделенных средств.

Контроль на выходе обеспечивался требованиями к качеству подготовки выпускников. Соответствие качества подготовки периодически определялось государственными органами управления образованием на основе составной оценки и с учетом различного рода ограничений, неизбежных в условиях ограниченного бюджетного финансирования и при отсутствии других источников доходов. В последние годы в этих странах ограничения во многом сняты, значительно упрощается процедура вступительных экзаменов, особенно в негосударственные учебные заведения.

Подобные явления, но значительно раньше, произошли и в странах Центральной Европы (Франция, Нидерланды, Германия), где доступность высшего образования определяется в основном личным желанием абитуриента.

В результате за последние годы в европейских странах наблюдается значительный рост численности студентов, увеличение количества высших учебных заведений, что приводит к еще большему финансовому напряжению¹. Происходящие во многих странах образовательные реформы назвали проблему первостепенной важности: создание действенного механизма управления образованием, не управления ограничениями, а управления качеством. Именно поэтому оценка качества стала буквально лозунгом систем высшего образования европейских стран.

¹ См.: Васшьев Ю.С., Глухое ВВ., Федоров МЛ. Указ. соч. С. 55-56.

Среди отличительных особенностей систем контроля за качеством образования континентальной Европы можно отметить:

• функциональный подход в оценке качества образования;

• составная оценка, в отличие от обобщенной в США, то есть не дос
тижение определенного статуса, а фиксирование сильных и слабых сторон,
способствующее совершенствованию деятельности. Подобный подход ис
пользуется, например, в Голландии;

• сравнительный анализ показателей между вузами, который обеспечи
вается тем, что экспертные комиссии проводят экспертизу всех программ в
данной области знаний по всей стране; а также между странами;

• сравнительный анализ показателей качества других образовательных
учреждений в отличие от американского подхода к оценке соответствия дея
тельности учреждения поставленным целям¹.

Единообразие, ограниченность, бюрократизм государственного контроля поставили национальные системы образования перед необходимостью поиска новых форм оценки качества, среди них:

• оценка образовательного учреждения в целом, наряду с оценкой от
дельных образовательных программ (Франция);

• самообследование структурных единиц (Франция, Нидерланды);

• специально организованные структуры, не влияющие напрямую на
учреждения. [Первый опыт создания независимой от органов управления об
разованием и подотчетной только Президенту структуры принадлежит
Франции - Комитет национальной оценки (1985).];

• публикация отчетов экспертных комиссий как результат оценки каче
ства (Франция, Нидерланды)².

Несмотря на продекларированное неприятие опыта аккредитации США, именно Франция и Нидерланды одними из первых среди европейских стран

См.: МотоваГ.Н., Наводное В.Г., Куклин В.Ж., Савельев Б.С. Указ. соч. С. 52-77.

² См.: Там же. С. 61-84.

обратились к нему. Но если Франция формирует институциональную оценку на основании результатов самообследования, статистической отчетности и отчета экспертной комиссии, а также наряду с аккредитацией учреждения в целом проводится аккредитация образовательных программ, то экспертные комиссии в Нидерландах оценивают только учебные программы в данной области знаний по всей стране. Кроме того, Нидерланды используют при оценке образовательных программ и опыт Великобритании, делая выводы по результатам исследования на «метаоценке». Внешняя оценка не является ценностью сама по себе, скорее, это дополнение к процедурам внутреннего обеспечения качества, и она не влияет на финансирование учреждений.

Таким образом, континентальную модель можно рассматривать как прототип того, что в настоящее время связывается с оценкой качества в категориях ответственности. Право ответа на вопрос, что представляет собой хорошее или приемлемое качество, принадлежит внешней власти. В этой модели академическое сообщество ответственно перед ней за содержание обучения.

В механизме аккредитации идея ответственности представлена наиболее полно. Однако в концентрированном виде аккредитация - это процесс, при котором внешняя организация выносит суждение об уровне качества тех или иных программ или учебного заведения в целом, используя заранее разработанные и четко определенные стандарты, и в котором, по крайней мере, в единстве представлены самообследование и методы экспертных заключений.

Британская же модель - проявление того, что мы в настоящее время назвали бы профессиональной экспертной оценкой качества. Решения относительно приемлемого или хорошего качества выносят сами члены академического сообщества.

Ранее нами указывалось, что механизм экспертного опроса восходит «к многовековой истории английской академической модели самоуправляющегося сообщества исследователей. В такой функции это - средство социальной организации науки, по сути, механизм коллегиального контроля.

В отличие от большинства европейских стран руководство системой высшего образования США децентрализовано. Министерство образования не имеет административных функций по отношению к высшим учебным заведениям. Согласно Конституции США¹, руководство системой образования, включая и высшее, находится в ведении органов управления штата. Вследствие децентрализации руководства системой образования высшие учебные заведения США существенно отличаются друг от друга не только по количеству учащихся, юридическому и финансовому положению, но и по качеству преподавания, а следовательно, и по уровню подготовки специалистов.

В то же время многие европейские страны обращаются к американской системе аккредитации как к одному из механизмов обеспечения качества образования. Это обусловлено не только тем, что она, имея вековую историю, получила широкое признание, но и тем, что детально разработала нормы взаимоотношений для негосударственных учебных заведений с государственными органами федерального и регионального уровней, общественными организациями и частными лицами.

Еще в начале прошлого столетия растущее разнообразие организационных форм и отсутствие стандартов в высшем образовании привели к возникновению ряда региональных ассоциаций школ и колледжей, которые приняли на себя задачу контроля качества их деятельности с помощью экспертного опроса. С тех пор аккредитация развилась в профессиональную, диверсифицированную и зрелую систему оценки, охватывающую ряд процедур и обеспечивающих их средств, которые позволяют анализировать и гарантировать качество вузовского образования.

Аккредитация в США - сугубо общественная форма оценки образовательных учреждений и образовательных программ.

¹ «Права, не предоставленные Конституцией Соединенных Штатов и не отнятые ею у Штатов, принадлежат Штатам или народу» - Поправка X (1791 г.) к Конституции США. (Конституционные акты Соединенных Штатов Америки) // Конституции зарубежных стран: Сб. М, 2000, С. 198.

Понятие «аккредитация» (от лат. «credo» — доверие) рассматривается как признание учреждения на соответствие определенным требованиям аккредитующего органа и наделение его определенными полномочиями.

В США такое признание осуществляется в основном посредством неправительственных, добровольных институциональных или профессиональных ассоциаций. Они устанавливают критерии аккредитации, организуют и осуществляют выезды на места, в конкретное учебное заведение для оценки его деятельности и учебных программ для предоставления статуса аккредитации, а также публикуют данные об учебных заведениях и программах, прошедших аккредитацию.

Аккредитация имеет две цели: обеспечить качественный уровень учебного заведения или программ обучения и способствовать улучшению деятельности учебного заведения или программ обучения.

Таким образом, можно выделить два основных вида аккредитации в США: институциональная и специализированная. Объектом институциональной аккредитации, которая осуществляется главным образом неправительственными общественными организациями, является учебное заведение в целом. Такая аккредитация показывает, что все структурные подразделения образовательного учреждения вносят свой вклад в дело достижения стоящих перед этим учебным заведением задач, хотя и не обязательно на одном и том же качественном уровне. Субъектами данного вида аккредитации являются как различные комиссии региональных ассоциаций аккредитации, так и общенациональные агентства аккредитации.

Объектами специализированной аккредитации являются программы обучения, факультеты или научные школы, которые, как правило, составляют часть единого учебного заведения послешкольного уровня. Такая аккре-

См.: Васюкова И.А. Словарь иностранных слов. М., 1999. С. 37.

дитация осуществляется профессиональными ассоциациями или обществами специалистов в области образования.

Аккредитация учебных заведений и отдельных учебных программ представляет собой сложный процесс, подчиненный определенной логике (технологии). Она включает в себя несколько этапов (стадий).

1. Агентство аккредитации в сотрудничестве с учебными заведениями
устанавливает стандарты аккредитации.

2. Учебное заведение начинает самообследование, чтобы определить,
насколько оно отвечает установленным стандартам. Результаты самообсле
дования суммируются в отчете самообследования, который является офици
альной заявкой на проведение первичной или повторной аккредитации.

3. В учебное заведение прибывает специальная группа консультантов
предварительной оценки, назначенных комиссией. Группа производит
сбор данных об учебном заведении, затем обобщает результаты в пись
менном докладе. Доклад определяет соответствие учебного заведения
стандартам, дает предложения и рекомендации по устранению недостат
ков, а также рекомендации по проекту решения об аккредитации. Учебное
заведение имеет право выступать с официальным ответом на доклад и ре
комендации группы.

4. Отчет самообследования и доклад группы консультантов изучаются
специальной группой рецензентов или комитетом перепроверки, который
встречается с представителями учебного заведения и членами группы кон
сультантов. Если процесс рассмотрения заканчивается совпадением мнений
по оценке и по предложениям и рекомендациям, то учебное заведение и
группа консультантов представляют письменные отчеты в комиссию.

5. Отчет группы консультантов и все рекомендации вместе с мнением
учебного заведения рассматриваются комиссией для принятия решения по
аккредитации.

6. Агентство аккредитации, определив, что соискатель соответствует стандартам, заносит учебное заведение или программу в списки аккредитованных в целях официального уведомления, периодически проводит перепроверку аккредитованных учебных заведений и программ, чтобы убедиться в их соответствии существующим стандартам и продлить срок действия статуса аккредитации .

Каждое учебное заведение обязано подтвердить полученный статус аккредитации не позднее пяти лет после его первоначального предоставления. Затем подтверждение статуса повторяется не позже чем через каждые десять лет.

Исходя из этого время проведения следующей всеобъемлющей оценки, определяемой аккредитационными действиями комиссии, может быть скорректировано в случае возникновения значительных изменений в учебном заведении в период между выездами оценочных групп. Годовые отчеты и другая информация, поступающая из учебных заведений, регулярно анализируются на предмет определения таких изменений (произошедших или намечаемых), которые могут привести к необходимости изменения срока проведения ближайшей проверки. Подобные изменения требуют предварительного утверждения или анализа по мере своего возникновения. Таким образом, аккредитационные органы поддерживают учебные заведения и программы в состоянии постоянной «ответственности» перед вышестоящими органами системы образования, студенческими и профессорско-преподавательскими коллективами и обществом в целом.

Если раньше существовавшая система не стимулировала образовательные учреждения к тому, чтобы после прохождения аккредитации продолжать искать возможности совершенствования своей деятельности, то в настоящее время они поставлены в довольно жесткие условия: присвоение учреждению образования статуса аккредитованного еще не означает, что он будет за ним

См.: Северцев В.А., Чащгаин БД. Указ. соч. С. 103.

сохранен, если со временем обнаружится, что учебное заведение не справляется с новыми, постоянно обновляющимися требованиями к обеспечению качественного обучения.

Нормативные документы Аккредитационной комиссии определяют аккредитацию как непрерывный процесс, двигателем и центральным элементом которого являются периодические самооценки каждым высшим учебным заведением самого себя¹. Подавая свой первый запрос о предоставлении кандидатского (candidacy) или аккредитационного (accreditation) статуса и готовясь к предстоящему плановому визиту инспекционной группы, каждое образовательное учреждение подготавливает для рассмотрения экспертами группы обширный доклад, главный упор в котором делается на самоанализ и оценку. До следующего планового визита образовательное учреждение работает по исполнению высказанных инспекционной группой рекомендаций и представляет в Комиссию ежегодный доклад об этом. Затем процесс повторяется.

На основе накопленного опыта и результатов многочисленных исследований Комиссия подтверждает, что существует ряд основополагающих характеристик качества, которым должны отвечать все учреждения высшего образования. Ее практическая работа свидетельствует, что образовательные учреждения могут достаточно легко сохранять свою индивидуальность, удовлетворяя при этом установленным стандартам. Стандарты Комиссии, ее политика и процедуры периодически подвергаются оценке и пересмотру. Пересмотры осуществляются по мере необходимости и базируются на результатах исследований, практическом опыте Комиссии и ее инспекционных групп и предложениях представителей образовательных учреждений.

Аккредитуемое учебное учреждение должно обладать определенным количественным уровнем финансового обеспечения, подготовленности и

¹ См.: Северцев В.А., Чащихин БД. Указ. соч. С. 107-109.

численности профессорско-преподавательского состава, числом томов учебной литературы в библиотеке, степени оборудованное™ учебных лабораторий, квалификации и числа обслуживающего и административного персонала, а также установленным количественным уровнем других основных факторов, определяющих жизнедеятельность образовательного учреждения.

Однако эффективность аккредитации зависит от принятия образовательными учреждениями на себя специфической ответственности, включая согласие их со всеми стандартами и подчинение политике, процедурам и решениям Комиссии. Необходимы активное участие и вклад их в аккредитаци-онный процесс, который предполагает, что каждое образовательное учреждение принимает на себя обязательства участвовать и в итоге признать честную и откровенную оценку сильных и слабых его сторон. Следствием этого является признание необходимости подготовки образовательным учреждением приемлемого доклада о самоизучении и оценки его деятельности инспекционной группой. Только таким путем может быть гарантирована действенность и жизненность аккредитационного процесса.

Качество анализа деятельности каждого учебного заведения и правильность вынесения решения об его аккредитации во многом зависят от работы экспертных групп, выезжающих в учреждения образования. Отбор экспертов считается одним из наиболее важных моментов во всем процессе аккредитации. Эксперты отбираются в основном из числа работников образовательных учреждений - членов Ассоциации, но иногда в состав групп включаются представители учреждений образования других регионов. При этом исходят из того, что в экспертизах должно участвовать как можно больше опытных преподавателей и администраторов из как можно большего количества образовательных учреждений. Данные о каждом эксперте занесены в компьютерный банк данных. Они отражают уровень его педагогической и управленческой подготовки, опыт участия в инспектировании учебных заведений и т. д.

Большинство экспертов проходят специальную подготовку на семинарах, организуемых Комиссией.

Как правило, каждая экспертная группа малочисленна по составу (три -пять человек) и выезжает в образовательное учреждение не более чем на три дня. При этом эксперты выступают и в роли консультантов, указывая образовательным учреждениям в случае необходимости перспективные направления развития. Такой подход нам представляется очень важным.

Необходимо отметить, что эксперты работают также на общественных началах, им оплачиваются лишь дорожные издержки. Но работа экспертов считается очень престижной, поэтому Комиссия не испытывает недостатка в высококвалифицированных кадрах.

За время своего существования вузовская аккредитация в США прошла ряд этапов - от чисто количественного подхода к оценке уровня подготовки преподавателей к определению соотношения числа преподавателей и студентов, фиксирования количества единиц хранения информации в вузовской библиотеке до идеи стандартов: ясность поставленных целей обучения, институционная честность и прямота в поисках истины, руководство, управление и другие показатели, отражающие вопросы жизнеспособности образовательного учреждения и его целостности.

Процесс развития и становления института аккредитации в США проходил в обстановке широкого обсуждения с постоянным проведением научных исследований. В ходе исследований был коренным образом пересмотрен подход к стандартам (критериям) оценки деятельности вузов, и в настоящее время в США во всех регионах действуют качественные критерии (стандарты) аккредитации, которые позволяют более гибко анализировать и оценивать учебное заведение в соответствии с целями и задачами его деятельности, определенными самим образовательным учреждением.

Аккредитация не обеспечивает постоянного надзора, она представляет собой, скорее, разовую оценку учебного заведения или программы на опре-

Деленное время. Однако подобная разовая оценка периодически повторяется, что стимулирует образовательные учреждения к постоянной работе над совершенствованием своей деятельности. Заявление, принимаемое по результатам оценочного анализа, определяет эффективность его образовательной деятельности¹.

Таким образом, система аккредитации в США является общественно-государственным институтом. Принимая во внимание особенности добровольной, неправительственной аккредитации, выборно-представительный характер аппарата сотрудников, источники финансирования деятельности агентств аккредитации, а также тот факт, что процесс аккредитации аккреди-таторов завершается в Министерстве образования США, мы можем отметить, что в целом система аккредитации США действует по принципу государственно-общественной организации (или общественно-государственной). Исследование структуры и деятельности этой организации показывает, что государство непосредственно проявляет себя в двух коренных вопросах жизнедеятельности любой образовательной организации: кадры и финансы.

В то же время в США система обеспечения качества образования не ограничивается процедурой аккредитации и системой только высшего образования. Она охватывает все уровни образования: школы, колледжи, вузы. Но даже в этом случае аккредитация в США - всего лишь одно из звеньев системы оценки качества образования, в структуре которой нашел свое место и общественный рейтинг учреждений, программ подготовки, специальностей, а также многоэтапная система объективного контроля личных достижений выпускников на каждой ступени образования. Общество, вынужденное без гарантий со стороны государства защищать себя от некачественного образования, в течение ста лет создавало систему перепроверок.

¹ См.: Северцев В.А., Чащихин Б.Д. Указ. соч. С. 99.

Исходя из вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

В настоящее время в разных странах реформирование идет в двух направлениях: с одной стороны, предоставление большей автономии университетам в континентальной европейской системе высшего образования, с другой стороны, более интенсивное вмешательство государства в британской и американской системах.

Системы высшего образования обоих типов: централизованного и децентрализованного — имеют преимущества и недостатки. Нельзя сказать, что система какого-то определенного типа безусловно предпочтительна. Выбор зависит от поставленных перед системой высшего образования целей.

Ломка традиционных форм оценки и перехода на чужие инициированные методики — путь заведомо тупиковый. Нет и не может быть абсолютно эффективного для любой национальной системы способа оценки качества образования. Каждая страна стоит перед проблемой формирования собственной системы обеспечения качества. Вводя процедуру аккредитации, а потом и комплексной оценки деятельности образовательных учреждений, нужно прежде всего ответить на вопрос, насколько широки полномочия и ответственность аттестационных и аккредитационных структур, будет ли такая комплексная оценка являться единственным гарантом качества образования и центральным органом национальной системы оценки или же без ломки и потрясений найдет свое место как необходимое и недостающее звено развивающейся единой системы.

§ 2. Становление системы оценки качества профессиональной подготовки в образовательных учреждениях России

Последние 15 лет в истории российского образования характеризуются серьезной трансформацией всей образовательной системы.

Декларация о государственном суверенитете России, провозглашенная на I Съезде народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г., заложила основы правовых реформ, имеющих своей целью построение правового государства на территории России, а принятие в 1992 г. Закона РФ «Об образовании» ознаменовало поворот государственной образовательной политики к формированию демократических традиций в образовании.

В стране развернулись и стали набирать силу процессы децентрализации во всех звеньях экономики, преобразования отношений собственности и создания конкурентной рыночной среды, повышения роли общественных институтов, интеграции в мировое сообщество.

В свете данных процессов происходит адекватное им реформирование высшего образования, так как последнее связано с обществом, в рамках которого оно развивается. «... Система образования, созданная обществом, неизбежно становится зеркалом социальных отношений, в нем существующих»¹.

Экономическая система, формирующаяся в России, отличается от предыдущей. Следовательно, и система образования, а особенно высшего, должна не только приспособиться к ней, но и активно обеспечивать научную обоснованность преобразовательных процессов, происходящих в обществе.

Началась большая законотворческая работа, в том числе в области высшего образования и вузовской науки, что, в свою очередь, послужило началом нового этапа развития высшей школы России.

Саймон Б.В. Общество и образование. М, 1989. С. 21.

Работа по реформированию системы управления высшим образованием велась достаточно интенсивно. За небольшой период принят ряд постановлений, изданы приказы и иные ведомственные нормативные акты, направленные на совершенствование данной системы. Они послужили основой разработки и принятия Закона Российской Федерации «Об образовании» (1992)¹ и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996)². Эти законы, провозгласив сферу образования приоритетной, подчеркивают его гуманистический характер, доступность, единство федерального образовательного пространства, демократичный характер управления образованием, автономность образовательных учреждений. В этих законах впервые в истории развития русской образовательной мысли вводится институт аккредитации как основной элемент механизма управления качеством образования.

Содержание и функционирование этого института, призванного усилить контроль над профессиональным образованием со стороны государства и общественных структур и поддержать на определенном уровне качество образования, преобразованного в дальнейшем в институт комплексной оценки деятельности образовательных учреждений, представляет определенный интерес для нашей страны в связи с идущей реформой образования.

Россия пришла к пониманию того, что без национальной системы аккредитации невозможно иметь реальное представление о системе высшего образования той или иной страны. Образовательные учреждения без национальной системы аккредитации не смогут подготовиться к международной аккредитации, которая обязательна для включения национальной системы образования во всемирные образовательные и аккредитационные структуры, получения полномочий выдавать сертификаты, признанные на международ-

¹ См.: Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ, и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797 (в ред. СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 150).

См.: О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 35. СТ. 4135 (в ред. от 21 апреля 2005 г. № 35-ФЗ).

РОССИЙСКАЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ БИБЛИОТЕКА "

ном рынке труда, развития систематического обмена студентами, учеными, аспирантами и педагогами.

«Мировые проблемы несут на себе груз столетий и все возрастающее жесткое давление сегодняшнего дня. Поэтому не случайно, что в настоящее время существуют системы высшего образования, отличающиеся одна от другой, но все же имеющие и много общего, ибо все они в той или иной степени отражают именно рыночные экономические отношения, которые сложились в этих странах»¹.

Необходимо учитывать и тот факт, что Россия в качестве эталона экономических преобразований выбрала «западную» экономическую модель. И, следовательно, это во многом обусловливает позиции, с которых нужно разрабатывать концепцию функционирования образовательных учреждений (и образовательной системы в целом) в условиях перехода к рынку. При этом необходимо помнить, что некритичное восприятие западных моделей без учета традиций русской высшей школы и конкретных исторических условий нанесет большой ущерб системе вузовского образования России.

В большинстве стран Европы и Северной Америки государственный и частный секторы высшего образования складывались постепенно. Их конкуренция на рынке образовательных услуг обеспечила сбалансированные пропорции между ними. Развитие негосударственного высшего образования в этих странах, с одной стороны, снижало нагрузку на бюджет за счет увеличения рыночного финансирования через первичные субъекты хозяйствования всех форм собственности, позволяя тем самым решать социальные задачи удовлетворения потребностей личности и общества в образовании, с другой стороны, стимулировало государственные высшие учебные заведения более эффективно распоряжаться выделенными средствами, актуализировало развитие их автономии, косвенно способствуя решению той же социальной задачи.

¹ Кипелев ВТ. Объективная необходимость: история, проблемы и перспективы реформирования высшего образования России. М., 1995. С. 80.

Создание российской государственно-частной системы образования, подобной существующей в странах с развитой экономикой, естественно, является процессом достаточно длительным и требующим кропотливой нормотвор-ческой работы. Наличие негосударственных образовательных учреждений потребовало разработки новых критериев оценки деятельности образовательных учреждений независимо от формы собственности, а также наличия более современных механизмов управления качеством подготовки кадров.

Чтобы эффективно действовать на рынке высшего образования, образовательные учреждения должны иметь возможность принимать самостоятельные решения, учитывающие конъюнктуру рынка образовательных услуг и рынка рабочей силы. Это требует дальнейшего расширения автономии и изменения системы управления учреждениями образования адекватно рыночной системе.

Уже в первых постановлениях Правительства суверенной России¹ закреплено основополагающее положение о самостоятельности учебных заведений в принятии решений и осуществлении действий, вытекающих из их устава.

Управление образовательными учреждениями стало строиться на принципах автономии и самоуправления. Вмешательство органов государственного управления в учебную, научную, хозяйственную и иную деятельность учебного заведения допускается только в случае нарушения им законодательства. Впервые после Октябрьской революции 1917 года нормативно закрепляется право образовательного учреждения реализовывать свой научный продукт, оказывать платные услуги населению, тем самым зарабатывая собственные средства и тратя их по своему усмотрению.

См.: Вопросы Государственного комитета РСФСР по делам науки и высшей школы: Постановление Совета Министров РСФСР от 17 августа 1990 г. № 314; Об утверждении Временного положения о государственном высшем учебном заведении: Постановление Совета Министров РСФСР от 23 февраля 1991 г. № 119// Сборник законодательных, правительственных и ведомственных нормативных актов: В 3 кн. М. 1992. Кн. 1. С. 102-104,117,123-133.

В соответствии с принятым законодательством в сфере образования образовательные учреждения вправе решать вопросы расходования финансовых средств, определять направленность подготовки специалистов, самостоятельно определять свою организационную и административную структуры, принимать на работу и назначать на должности сотрудников, определять их функциональные обязанности, принимать студентов в зависимости от направления подготовки, самостоятельно разрабатывать методы контроля освоения знаний, приобретенных умений и навыков. Но вместе с тем нельзя не обращать внимания на то обстоятельство, что заметно ослаб контроль со стороны государственных органов управления образованием. Это продиктовано прежде всего укреплением демократических принципов, когда контролирующие функции заменяются функциями, стимулирующими развитие творческих процессов.

Нельзя не обращать внимания и на серьезные перемены в отношении общества к образованию. Может, это и незаметно еще отчетливо, но от чисто утилитарного подхода к высшему образованию, дающему прежде всего право на занятие той или иной привлекательной должности, абитуриенты присматриваются к тому уровню образования, какой может обеспечить данное образовательное учреждение, и не в последнюю очередь к тому положению, какое оно занимает в ранжированном ряду образовательных учреждений как в стране, так и за рубежом. С переходом некоторых образовательных учреждений к платному образованию эти требования звучат все более отчетливо. В этом случае абитуриент хочет рассчитывать на объективную характеристику учебного заведения со стороны какого-либо авторитетного органа, иными словами, получить «сертификат доверия».

'См.: Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797 (в ред. СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150); О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 135. Ст. 4135 (в ред. от 21 апреля 2005 г. № 35-ФЗ).

Не в меньшей мере в этом заинтересован и работодатель. С тех пор как ушло в прошлое государственное распределение молодых специалистов, ограничивающее право администрации на самостоятельное формирование кадрового состава, тем самым в определенной степени повысив их ответственность в этом вопросе, сертификат доверия к учебному заведению приобрел и для них серьезное значение, не говоря о зарубежных партнерах, для которых это обстоятельство давно стало привычным. Дипломы учебных заведений, имеющих высокий авторитет, подтвержденные компетентными органами, дают право их обладателям, как правило, поступать на работу без прохождения специальной проверки в виде, например, стажировки, так как рейтинг выпускника этого образовательного учреждения уже подтвержден экспертной оценкой, которая нашла отражение в дипломе.

Тот факт, что специалисты, выпускаемые тем или иным учебным заведением, не могут решить вопросы трудоустройства на приемлемых для них условиях, должен служить серьезным сигналом к проверке этого образовательного учреждения.

Можно предположить, что расширение рыночных отношений в нашей стране приведет к тому, что коммерческие структуры будут все активнее привлекать выпускников образовательных учреждений с высоким общественным рейтингом (то есть аккредитованных) для работы в своих структурах как более подготовленных, устанавливая им высокую оплату труда, что неизбежно сузит возможности отбора специалистов государственными учреждениями, в частности органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы.

Кроме того, развитие рыночной сферы, ориентирование системы образования на удовлетворение ее потребностей в специалистах определенных профессий, адресности в подготовке специалистов сократит диапазон их применения в других областях, что уже вызывает дополнительные трудности в пополнении уголовно-исполнительной системы за счет выпу-

скников общегражданских образовательных учреждений. Изложенное позволяет сделать вывод о возрастании роли ведомственного образования, что, в свою очередь, предполагает создание эффективного механизма управления образованием в системе образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний. Беря на себя ответственность за подготовку сотрудника, ведомство должно дать ему возможность получить образование, позволяющее занимать различные должности, передвигаться по службе по вертикали и горизонтали¹. Это предполагает расширение системы ведомственного образования, в которой будущий сотрудник должен не только получить специальные знания, но и овладеть общеобразовательными, гуманитарными дисциплинами. Учитывая гуманизацию уголовно-исполнительной политики, деятельности органов и учреждений, исполняющих наказания, и общие основы построения общегосударственной и ведомственной систем образования, необходимо принять во внимание позитивные изменения, происходящие в гражданской системе управления подготовкой кадров, и экстраполировать их на ведомственную образовательную систему.

В России институт аккредитации образовательных учреждений развивается уже в течение более чем 10 лет. Это развитие прошло ряд этапов. До 1987 г. обследование и оценка деятельности высших учебных заведений в нашей стране осуществлялись, как правило, в рамках периодических целевых и комплексных проверок традиционными методами экспертизы. Затем в высшей школе был введен новый механизм регулирования ее деятельности. Постановлением Правительства СССР Минвузу было поручено: «Ввести с 1987 года в рамках государственного инспектирования регулярную аттестацию высших учебных заведений, в ходе которой комплексно оценивать уровень учебно-воспитательной и научно-исследовательской работы, качествен-

¹ См.: Борисов А.В., Кудрявцев А.В. Концептуальные основы работы с персоналом органов внутренних дел в современных условиях. М., 1992. С. 25.

ный состав преподавательских кадров, состояние материальной базы» . Новая постановка задачи требовала определенного подготовительного периода и средств на проведение исследований по разработке организационно-правовых и методических основ аттестации, необходимого инструментария, формирование и обучение корпуса экспертов. Однако возможности и условия для этой работы созданы не были: аттестация началась сразу же после выхода упомянутого постановления.

Ограничение аттестации рамками государственного инспектирования, нежелание сдавать завоеванные позиции аппаратом управления, а главное, отсутствие принципиально новых идей в области управления и методов оценки деятельности учебных заведений свели аттестацию к традиционной комплексной проверке. Как и прежде, приоритет был отдан неукоснительному соблюдению нормативных документов, детально регламентировавших деятельность образовательных учреждений от организации набора на первый курс до обеспечения прибытия выпускников на места распределения. Это полностью исключало инициативное возникновение и развитие академических свобод и новаций в области организации учебно-воспитательного и научного процессов, административно-хозяйственной деятельности, подавляло слабые попытки естественной индивидуальности учебных заведений.

Организация аттестации в условиях нормативно-правовой и процедурной необеспеченности ограничила ее проведение прежними средствами субъективной экспертизы при отсутствии количественных и качественных методов оценки. В ряде случаев мнения экспертов из числа наиболее квалифицированных работников учебных заведений по одному и тому же вопросу оказывались не только различными, но и прямо противоположными. Произвольный выбор определяющих факторов состояния и деятельности образовательного учреждения, обусловленный личностными качествами, опытом и

Об основных направлениях перестройки высшего и среднего специального образования в стране: Постановление Совета Министров СССР от 21 марта 1987 г. // Собр. постановлений Правительства СССР. 1987. № 22.

неформальными интересами экспертов, сделали невозможным сравнение однопрофильных учебных заведений по итогам аттестации, что являлось одной из ее основных задач.

Отсутствие эффективных методов и средств проведения и обусловленная этим длительность работы экспертных комиссий в образовательном учреждении не позволили достичь заданной регулярности аттестации (с 1987 по 1991 год, то есть за 4 года, аттестации подвергнуто менее 10 % высших учебных заведений страны)¹. Мало что изменилось в последующие годы, и только с 1997 г. Аккредитационная коллегия начала работать регулярно.

Достаточно дорогостоящим оказалось финансирование процесса аттестации, так как большой объем работ, связанных с экспертизой всех сторон и аспектов деятельности образовательного учреждения, требует привлечения на длительный срок значительного числа высокооплачиваемых экспертов.

В силу активного противостояния государственных и местных органов управления и определенной доли протекционизма со стороны центральных органов власти оказалось практически невозможным упорядочить по результатам аттестации сеть высших учебных заведений и структуру подготовки специалистов с высшим образованием. Высшие учебные заведения, не располагающие квалифицированными научно-педагогическими кадрами, необ-ходимой учебно-лабораторной базой и не обеспечивающие минимального уровня подготовки специалистов и проведения научных исследований, продолжали функционировать, неэффективно используя государственные средства.

Таким образом, в своем первоначальном виде аттестация оказалась дорогостоящей, малоэффективной процедурой, несостоятельной с точки зрения объективности оценок и сроков проведения, неспособной решить поставленные перед ней задачи.

¹ См.: Кушель А.А., Мешалкин В.И. Содержание и смысл аттестационно-аккреди-тационных требований к высшему учебному заведению // Высшее образование в России. 1992. №4. С. 38.

Собственно работа по формированию системы аттестации и государственной аккредитации учебных заведений начата в 1990 г. За этот период проведен ряд научных и организационно-методических работ по проектированию совокупности требований и прикладных средств оценки качества подготовки специалистов, организации самообследования учебных заведений, их ранжированию.

Были разработаны и вынесены на обсуждение коллегии Госкомвуза России «Основные подходы к аттестации и аккредитации высших учебных заведений» (6.12.1990 г.), «Проект временного положения об установлении статуса аккредитованного высшего учебного заведения» (13.05.1991 г.), «Вопросы организации аттестации и аккредитации высших учебных заведений» (21.05.1991 г.), «Проект положения о государственной аккредитации высших учебных заведений» (28.09.1992 г.).

На основе обсуждаемых материалов были приняты: Временное положение о государственной аккредитации учреждений среднего и высшего профессионального образования в Российской Федерации (30.11.1994 г.); Программа аттестации образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования (20.03.1997 г.); Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения (2.12.1999 г. - принято Правительством Российской Федерации); Временный порядок аттестации образовательных учреждений высшего профессионального образования (высших учебных заведений) и их филиалов (30.08.2001 г.) и ряд других нормативных и методических документов .

На первоначальном этапе создания института аккредитации в России были допущены, на наш взгляд, ошибки, которые в последующие годы привели к выхолащиванию самой идеи управления качеством образования путем аккредитации образовательных учреждений, а затем и к сведению этой

¹ Правовой анализ вышеперечисленных, более поздних по срокам принятия и действующих в настоящее время нормативных документов, регламентирующих процедуры стации и аккредитации, будет дан во II главе настоящего исследования.

идеи к формальной, но очень дорогостоящей процедуре приема аккредита-ционной комиссии. Самая главная из них заключалась в том, что не была разработана стройная концепция аккредитации в России, оценки качества образования. Попытки создания такой концепции были предприняты в начале 90-х годов во ВНИИ высшего образования. За основу были взяты документы Западной ассоциации школ и колледжей США. Авторским коллективом была предложена модель аккредитации в России, полностью повторяющая американскую. Даже предложение о делении России на 9 регионов, подотчетных 9 ассоциациям вузов , было не чем иным, как попыткой перенести без каких-либо изменений американскую аккредитационную инфраструктуру на российскую почву. Соответственно были взяты и стандарты, по которым предлагалось оценивать деятельность образовательных учреждений. При разработке данной концепции опыт США по аккредитации образовательных учреждений не был критически осмыслен. Не были учтены традиции российской и советской вузовской педагогики. В концепции не содержались предложения по разработке нормативных основ аккредитации. И, как уже говорилось выше, организационные и процедурные основы аккредитации практически без изменений повторяли американскую модель. Но в концепции ВНИИ высшего образования были и свои плюсы. Процесс оценки деятельности образовательных учреждений не подразделяется на два этапа: собственно аккредитацию (впоследствии названную аттестацией) и аккредитацию, являющуюся формальным актом закрепления результатов аттестации. Аккредитация, по замыслу авторов концепции, не носила обязательный государственный характер. Предполагалось, что оценка деятельности образовательного учреждения будет проходить под контролем общества в лице негосударственных объединений, ассоциаций и т. д. Но принятие в 1992 г. Закона «Об образовании» на государственном уровне закрепило разделение аккредитации на два этапа (аккредитация и аттестация), обязатель-

¹ Территория США поделена на 6 регионов. См.: Северцев В.А., Чащихин Б.Д. Указ.

соч. С. 123.

ный и государственный характер аккредитации. С этого момента, по нашему мнению, начинается новый этап развития аккредитации в России. Вследствие того что было положено начало формирования нормативной базы оценки деятельности образовательных учреждений, а концепция аккредитации так и не была разработана, все дальнейшие шаги по ее созданию были направлены на попытку увязать здравый смысл, зарубежный опыт и нормы закона.

Коллегия Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию, проанализировав опыт практической работы в области оценки и контроля деятельности учреждений профессионального образования, признала нецелесообразность выделения аттестации образовательных учреждений как самостоятельной процедуры из состава государственной аккредитации и решила принять, что государственная аккредитация является единственной формой признания статуса (типа и вида) учреждений профессионального образования¹.

Развитие аккредитации как основного элемента механизма управления качеством образования продолжалось и далее. Проектом «Концепции очередного этапа реформирования системы образования РФ», подготовленным Правительственной комиссией по подготовке проекта концепции очередного этапа реформирования системы образования в сентябре 1997 г., предусматривалось «создание государственно-общественной системы оценки и контроля качества образования, его соответствия образовательным стандартам, широкое привлечение общественности, ..., региональных и местных органов управления образованием к решению этих вопросов»².

На очередном этапе реформирования образования предполагалось:

• создать целостную систему государственно-общественного контроля за качеством образования;

• сформировать Государственную аттестационную службу, придав ей
государственно-общественный характер;

• провести экспериментальную проверку различных моделей ее ре
гиональной сети;

• осуществить дальнейшее развитие механизмов оценки условий и ито
гов деятельности учреждений образования на основе их лицензирования, ат
тестации и государственной аккредитации;

• привести федеральные требования и нормативы, регламентирующие
осуществление образовательного процесса, в соответствие с изменившимися
социально-экономическими условиями;

• разработать систему измерителей качества образования, критерии
оценки деятельности образовательных учреждений»¹.

Хотя указанная Концепция так и не была принята, основные ее положения, касающиеся вопросов аккредитации и контроля за качеством образования, нашли свое отражение в законодательстве, в Федеральной программе развития образования и Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, в практической деятельности Министерства образования и науки.

Сформированная в основном в эти годы законодательная база системы образования в корне отличалась от действовавшей ранее. В принятых нормативных документах практически исключена возможность прямого (директивного) управления деятельностью образовательных учреждений и обозначена необходимость введения новых механизмов управления через систему регламентации самообследования, лицензирования, аттестации, государственной и общественной аккредитации.

Почти десятилетний опыт по аккредитации учреждений высшего, среднего и дополнительного профессионального образования позволил по-

Концепция очередного этапа реформирования системы образования Российской Федерации: Проект. С. 28.

лучить полную информацию не только о функционирующих образовательных учреждениях и эффективности их деятельности, но и об основных тенденциях их развития. И эта информация, на наш взгляд, требует критического анализа результатов работы аккредитационных органов в эти первые годы.

По данным Центрального банка государственной аккредитации, на 1 января 2003 г. в системе высшего образования России насчитывалось 1198 учебных заведений (без учета филиалов), реализующих программы высшего профессионального образования. Из них 674 государственных вуза и 524 негосударственных образовательных учреждения высшего профессионального образования. Доля студентов, обучающихся в негосударственных вузах, составляет около 13 % от общего контингента студентов, 86 % студентов обучается в государственных вузах и около 1 % в муниципальных вузах и вузах субъектов Федерации¹.

За время работы Аккредитационной коллегии с 1997 по 2004 год в установленном порядке прошли процедуру государственной аккредитации 978 учреждений высшего профессионального образования. Из них статус университета получили 340 образовательных учреждений, академии - 188 и института - 450 вузов². Статистические исследования показали явную тенденцию государственных высших учебных заведений к изменению статуса. Наиболее ярко эта тенденция проявилась в период с 1991 по 1996 год: количество вузов, имеющих статус университета, возросло в 6 раз, статус академии - более чем в 30 раз³.

Далеко не просто решался вопрос об установлении типа и вида таким образовательным учреждениям, как военное училище, высшая школа МВД, театральное училище, консерватория. Они были отнесены к высшим учебным заведениям.

¹ См.: Комплексная оценка высших учебных заведений. С. 19.

См.: Аккредитованные высшие учебные заведения: Справ. / Под ред. А.В. Пыжикова. М, 2004. С. 5.

См.: Комплексная оценка высших учебных заведений. С. 22.

Исследования показали, что достаточно высок процент отрицательных решений, принимаемых коллегией при аккредитации негосударственных вузов¹. И это не случайно. По данным ЦБД ГА, в системе высшего образования России функционирует 32 % аккредитованных негосударственных вузов, в которых контингент студентов не превышает 500 чел.²

Эти причины: значительно возросшее число учреждений, реализующих программы высшего профессионального образования, развитие негосударственного сектора образования - еще раз подчеркнули острую потребность в дальнейшем развитии государственной аккредитации, призванной обеспечить качественное образование.

Основные направления дальнейшего развития образования должны осуществляться, на наш взгляд, путем последовательной реализации следующих положений: отработка механизмов управления качеством подготовки кадров и оценка этого качества; создание управленческих структур, обеспечивающих связь общества с рынком образовательных услуг и рынком рабочей силы; изменение социальных отношений в образовательных учреждениях.

Качество — главный вопрос образовательной политики, управление качеством - центральная проблема стратегического вузовского управления³. Образовательные учреждения боролись за качество с тех пор, как существуют высшее образование и понятие «качество». Независимо от того, трактовали ли они качество в категориях совершенствования или соответствия целевым установкам или в ином смысле, так или иначе оно всегда играло в учебных заведениях стержневую роль.

Следует признать, что качество является и политической категорией. В нем выражена обеспокоенность правительства относительно глубинных со-

См.: Комплексная оценка высших учебных заведений. С. 21. ² См.: Там же. С. 24.

См.: Поташник М.М. Качество образования: Проблемы и технология управления (в вопросах и ответах). М., 2002. С. 16.

временных тенденций развития, исходя из которых они стремятся спроектировать и осуществить свою далеко идущую политику. Это, конечно, очень важная понятийная категория и для высшего образования, которая стимулирует сотрудников, студентов и администраторов задуматься не только над своими сильными, но и слабыми сторонами. Концентрация внимания на качестве работы подразумевает смелость в суждениях как о положительных, так и отрицательных сторонах деятельности.

Качество - цонятие многомерное и субъективное. Оценка качества процесса или результатов в высшем образовании предполагает анализ различных срезов и критериев. Разные категории действующих в высшем образовании лиц (вузовский персонал, студенты, предприниматели и общество в целом, органы управления образованием и правительство) располагают своими критериями качества, поэтому, создавая систему его оценки, эту многомерность, на наш взгляд, следует учитывать. Простое ранжирование образовательных учреждений по одномерному основанию не позволяет получить убедительную картину, свидетельствующую о различиях в качестве¹.

Следовательно, оценка качества - это сложный процесс. В любой сфере ее должны выносить эксперты, понимающие сущность оцениваемого явления. Это не означает, что оценка качества в высшем образовании целиком должна быть отдана на откуп специалистам, которые сами преподают или ведут исследования. Сказанное означает, что в этой области профессиональные представления образуют базу оценки. Именно поэтому при оценке качества высшего образования и исследований мнение экспертов крайне важно.

Механизм экспертных оценок часто подвергают критике. Традиционно она ведется по нескольким направлениям.

1. Замечания, связанные с тем, что мы назвали бы социальной предубежденностью. Основной аргумент - в ходе оценок в значительной мере оце-

¹ См.: Качество образования в России: состояние, тенденции, проблемы, прогнозы // Труды Исследовательского центра проблем качества подготовки специалистов. М, 1999. С. 7.

ниваются не (или не только) содержание процесса или результат: важную роль играют и социальные аспекты оцениваемого, репутация учреждения и персональные характеристики ученого или преподавателя. В своих суждениях эксперты оказываются под влиянием того образа, который учреждение стремится создать; тенденции в большей мере учитывать именно то, что напоминает их собственное образование («эффект выпускника»); репутации научного работника.

2. Отношения, которые иногда, возможно, складываются между интел
лектуальной организацией дисциплины и суждениями о качестве работы по
ней. Примерами так называемого интеллектуального уклона являются слу
чаи, когда определенные ориентации или методологические подходы рас
сматриваются как предпочтительные.

3. Делается акцент на случаях большого разброса в оценках экспертов,
что свидетельствует о низком уровне надежности их решений. Эта критика
случайности оценок исходит из того, что публикация в научном журнале или
получение гранта на исследование в определенной степени - дело случая, а
не надежный результат итогов экспертного опроса.

На наш взгляд, эту критику игнорировать нельзя. Она - свидетельство того, что у механизма экспертного опроса существуют свои дефекты, и следует отдавать себе отчет о возможных подводных рифах и дефектах этого метода.

Механизм экспертных опросов акцентирует внимание на внутренних показателях качества¹. Но, как было показано ранее, оценка качества в высшем образовании имеет и внешнее измерение, ориентированное на оказание услуг обществу. Итак, возникает вопрос, каким образом можно дать эту внешнюю оценку?

Внешняя оценка переключает наше внимание на понятие «ответственность». Последнее подразумевает ответственные действия по отношению к

¹ См.: Савельев Б.А., Масленников А.С. Оценка уровня обученное™ студентов в целях аттестации образовательного учреждения профессионального образования: Учеб. пособие. Йошкар-Ола, 2004. С. 8-12.

клиентам. Высшее образование несет ответственность перед правительствами, обеспечивающими его фонды; студентами, обучающимися по вузовским программам и курсам, их семьями; работодателями, предоставляющими рабочие места дипломированным специалистам; налогоплательщиками, оплачивающими существенную долю их расходов; клиентами, заказывающими проведение исследований или курсы обучения.

Наконец, есть социальная и политическая ответственность, в частности, связанная с проблемой доступности высшего образования. Нужно говорить и о финансовой ответственности.

В наши дни, возможно как никогда, образовательные учреждения живут в условиях стремительно меняющейся окружающей среды. Планирование процессов, позволяющих приспособиться к происходящим изменениям, извлечь пользу из связанных с этим возможностей, становится все более важным при решении вопросов управления образовательным процессом.

Система аккредитации, тесно сопрягаясь с процессом лицензирования и напрямую влияя на состояние образовательного процесса, является в большинстве стран основной формой государственно-общественного механизма воздействия на уровень и качество образования.

Наряду с системой государственной аккредитации получили развитие некоторые формы общественной и международной аккредитации образовательных учреждений и отдельных программ, хотя широкого признания эти формы пока не получили.

Россия приняла активное участие в Болонском процессе, в изучении возможности размещения информации о российской системе аккредитации в международных базах данных. Россия представлена как действительный член в составе стран - участников Международной сети агентств по оценке и гарантии качества высшего образования (INQAAHE), в со-

ставе аккредитационных агентств стран Центральной и Восточной Европы (CEENET)¹.

Мировые тенденции к объединению национальных образовательных систем, взаимопониманию и взаимопризнанию уже не ограничиваются инициативой отдельных учреждений образования или академических сообществ. Идея единства рассматривается и на уровне национальных систем оценки качества образования.

В целях совершенствования процедур повторного (очередного) лицензирования, аттестации и государственной аккредитации высших учебных заведений Министерством образования и науки Российской Федерации утвержден новый Порядок комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения, основанный на объединении процедур повторного (очередного) лицензирования, аттестации и государственной аккредитации².

Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии утвердил Общие правила по проведению аккредитации в Российской Федерации³.

Федеральная программа развития образования определила дальнейшую стратегию развития системы образования и меры по ее реализации, предусмотрев:

• дальнейшее совершенствование системы лицензирования, аттестации
и аккредитации образовательных учреждений;

• обеспечение контроля качества образования;

¹ См.: Комплексная оценка высших учебных заведений. С. 26.

² См.: Порядок комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения: При
каз Министерства образования Российской Федерации от 12 ноября 1999 г. № 864 // Лицензи
рование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образо
вания Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация: Сборник
нормативно-правовых актов и организационно-методических материалов. М, 2003. С. 65-66.

³ См.: Об утверждении Общих правил по проведению аккредитации в Российской Фе
дерации: Постановление Государственного комитета Российской Федерации по стандартиза
ции и метрологии от 30 декабря 1999 г. № 72 //Аттестация и аккредитация образовательных
учреждений: Справ. 3-е изд., доп. М., 2003. Кн. 2. С. 40-46.

• функционирование государственной и общественной систем оценки
качества деятельности образовательных учреждений, в том числе лицензиро
вания, аттестации,' государственной и общественной аккредитации;

• создание независимой государственной аттестационной службы кон
троля качества образования, разработку механизмов обеспечения защиты
обучающихся от некачественного образования в образовательных учрежде
ниях различных организационно-правовых форм, типов и видов¹.

В настоящее время комплексная оценка деятельности образовательных учреждений вызывает живой интерес специалистов, представителей органов управления образованием, образовательных учреждений и общественности как в нашей стране, так и за рубежом.

Для отечественной образовательной системы процедура комплексной оценки деятельности образовательных учреждений является инновационной формой управления качеством образования. И для мировой практики российская система аккредитации стала в определенном смысле новшеством благодаря активным поискам и опыту ее апробации в области профессионального образования.

Понадобился длительный период для того, чтобы создать технологию проведения процедур лицензирования, аттестации и аккредитации, объединить их в единую процедуру — комплексную оценку деятельности образовательных учреждений и ввести ее в практику работы федерального органа управления образованием.

Таким образом, можно констатировать, что процедура комплексной оценки деятельности образовательных учреждений реально вошла в систему образования Российской Федерации как основной элемент в механизме управления качеством образования. С помощью комплексной оценки деятельности образовательных учреждений осуществляется государственное

¹ См.: Федеральная программа развития образования: Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 163.

Глава 2. Институт комплексной оценки деятельности образовательных учреждений в России

§ 1. Правовые и организационные основы лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений

в России

Правовое оформление нового представления о социальном статусе образования в 1992 г. послужило мощным стимулом содержательного и структурного изменения всей образовательной системы, в том числе механизмов управления образованием.

Фактически, в соответствии с действующим законодательством, государственное регулирование процесса реформирования образовательной системы осуществляется на основе процедур лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений.

Лицензирование определяет право учебного заведения осуществлять образовательную деятельность, аттестация оценивает качество подготовки специалистов в образовательном учреждении, аккредитация устанавливает статус вуза по типу и виду, а также дает право выдавать документы об образовании государственного образца.

На основе объединения процедур лицензирования, аттестации и государственной аккредитации создан новый механизм государственного регулирования деятельностью учебных заведений - комплексная оценка деятельности образовательных учреждений (прил. 1).

Прежде чем перейти к рассмотрению содержания и технологии осуществления процедуры комплексной оценки деятельности образовательных учреждений, необходимо, на наш взгляд, дать определение этому институту. Нами предлагается следующая формулировка: комплексная оценка деятельности образовательных учреждений — это процедура проведения экспертизы

условий образовательного прогресса, оценки содержания, уровня и качества подготовки специалистов и установления государственного статуса образовательного учреждения, основанная на объединении повторного (очередного) лицензирования, аттестации, государственной аккредитации и предусматривающая выдачу образовательному учреждению лицензии на право ведения образовательной деятельности и свидетельства о государственной аккредитации на единый срок.

Процедура комплексной оценки деятельности образовательных учреждений состоит из самообследования, внешней аттестационной экспертизы, принятия решения об аттестации и государственной аккредитации учреждения образования на основе анализа выполнения лицензионных нормативов, аттестационных требований и аккредитационных показателей.

Введение новой системы оценки деятельности учебных заведений обеспечило демократический характер образовательной политики, предоставило широкие возможности для самоопределения образовательных учреждений. Комплексный подход к оценке деятельности позволил избежать дублирования процедур, сократить время и финансовые расходы на их проведение.

Законом Российской Федерации «Об образовании» лицензирование отнесено к компетенции органов управления образованием, проведение аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений отнесено к компетенции Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием¹. Установление порядка лицензирования деятельности высших учебных заведений, их аттестации и государственной аккредитации отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации². Тем самым нормативно закрепляется государственный характер регулирования качества образования.

¹ См.: Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 // Ведомости Съезда
народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797 (в ред. СЗ РФ.
1996. № 3. П. 8. Ст. 28; П. 7. Ст. 33).

² См.: О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный за
кон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135 (в ред. от 21 апреля 2005 г.
№ 35-ФЗ. П. 2. Ст. 24).

На основании и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации, в настоящее время лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки¹.

Правовую основу лицензирования, аттестации и государственной аккредитации составляют федеральные законы, положения, нормативные документы федеральных органов управления образованием (приказы, распоряжения, рекомендации).

Организационное построение и нормативное регулирование системы и оценки деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний принципиально не отличаются от оценки деятельности гражданских вузов. Поэтому представляется возможным провести анализ правовых и организационных основ комплексной оценки без подразделения учреждений профессионального образования по ведомственному признаку.

Как указывалось во введении к данному исследованию, модель, предлагаемая автором, отличается от существующей, и нормативно закрепленной в настоящий момент в России модели оценки качества деятельности образовательных учреждений. Однако при анализе существующей нормативной базы процедур лицензирования, аттестации и аккредитации нам придется учитывать законодательно закрепленное относительное разделение этих процедур в России и произошедшие изменения в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти². В данной главе мы рассмотрим порядок проведения этих процедур в том виде, как он закреплен нормативно, при этом будем использовать принятую и нормативно закрепленную в нашей стране терминологию. И лишь в следующей главе в части наших предложений мы предложим и иные термины, и иную процедуру.

См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 300 // Бюллетень Министерства образования и науки РФ. 2004. № 8. С. 20.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти» Министерство образования упразднено, а вместо него образовано Министерство образования и науки Российской Федерации, две федеральные службы и два федеральных агентства // СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945; ИПС «Консультант +».

63 1.1. Лицензирование образовательной деятельности

В процедуре комплексной оценки лицензионная экспертиза играет первостепенную роль. Несоответствие лицензионным нормативам влечет отказ экспертной комиссии от дальнейшей оценки деятельности учреждения.

Предметом и содержанием экспертизы является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых учебным заведением, требованиям органов государственной власти и органов местного самоуправления к обеспеченности учебными площадями, санитарным и гигиеническим нормам, охране здоровья обучающихся и работников образовательных учреждений, оборудованию учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательному цензу педагогических работников и укомплектованности штатов. Как видим, лицензирование проводится с целью обеспечения социальных гарантий на соответствующие условия осуществления образовательного процесса.

Исходя из этого можно дать следующее определение: лицензирование — это процедура проведения экспертизы на соответствие условий образовательного процесса нормативным требованиям, принятия решения, оформления и выдачи образовательной организации разрешения (лицензии) на право ведения образовательной деятельности.

При экспертизе осуществляется оценка: организационно-правовых основ; материально-технической базы и учебных ресурсов (кадровое, информационное, техническое обеспечение); социальной инфраструктуры (прил. 2).

Наличие регистрационных документов (свидетельства о регистрации, устава, положений о структурных подразделениях и т. д.), соответствующих статусу образовательного учреждения и требованиям закона, является необходимой организационно-правовой основой реализации учебного процесса.

Лицензионное требования к материально-технической базе и учебным ресурсам детально прописаны в Законе РФ «Об образовании» и дополнены

ведомственными нормативными актами, содержащими конкретные нормативы по каждому показателю.

Норматив общей площади, приходящейся на одного обучающегося очной формы по каждой профессиональной образовательной программе (группе программ), определяет ограничения предельного контингента обучающихся по учреждению в целом; кадровое обеспечение образовательного процесса (укомплектованность штатов и образовательный ценз педагогических работников) для учреждений высшего профессионального образования должно соответствовать требованиям необходимого качественного уровня профессорско-преподавательского состава - «процента остепененности» преподавательских кадров; наличие учебных помещений, учебно-лабораторное оборудование, технические средства должны соответствовать своему назначению, требованиям достаточности, доступности, а информационные и библиотечные фонды - нормативу обеспеченности.

Проведенные исследования показывают, что более чем третья часть руководителей образовательных учреждений (35,7 %) лицензионные требования и нормативы оценивают как объективные, оптимальные, достаточные для определения возможностей образовательного учреждения, небольшая часть (7,8 %) считают, что они требуют уточнения и изменения в сторону повышения требований и увеличения количества нормативов, 41,7 % считают, что лицензионные требования и нормативы требуют уточнения и изменения в сторону снижения требований и уменьшения количества нормативов, 14,8 % руководителей высказали иные предложения, связанные с тем, что часть из установленных нормативов пересекается с аттестационными и аккредитаци-онными показателями. Таким образом, более половины опрошенных руководителей высказались за то, что в целом количество нормативов достаточно, но они требуют корректировки в ту или иную сторону (в сторону повышения или снижения требований и нормативов).

Нам представляется, что установленные лицензионные требования и нормативы достаточны, не требуют увеличения их количества, а могут быть

уточнены, например, по таким показателям, как оснащенность учебного процесса и оборудование учебных помещений в сторону повышения требований.

Содержание, организация и методики образовательного процесса предметом экспертизы не являются.

В соответствии с законодательством¹ лицензия на право ведения образовательной деятельности по образовательным программам высшего и послевузовского профессионального образования выдается федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием на основании заключения экспертной комиссии. Экспертная комиссия создается Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (далее - Федеральная служба)² по заявлению учредителя. В ее состав входят представители федерального и местного органа управления образованием, действующих образовательных учреждений, общественности.

Однако на практике представители общественности в состав комиссии включаются не всегда, поэтому нельзя пока говорить, что институт комплексной оценки деятельности образовательных учреждений в России является общественно-государственным институтом. Это сугубо государственный институт. Нам представляется, что и количественный состав комиссии (10 и более человек) определяется нерационально. Как мы уже отмечали, в США экспертная группа значительно меньше по составу (три—пять человек) и выезжает в вузы не более чем на три дня.

¹ См.: О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный за
кон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135 (в ред. от 21 апреля 2005 г.
№ 35-ФЗ).

² В структуре федеральных органов исполнительной власти создана Федеральная
служба по надзору в сфере образования и науки (О системе и структуре Федеральных органов
исполнительной власти: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 // СЗ РФ. 2004. №11;
Ст. 945; ИПС «Консультант +»). На нее возложен контроль и надзор за исполнением законо
дательства в области образования, а также функции по лицензированию, аттестации и госу
дарственной аккредитации образовательных учреждений, что требует внесения изменений в
действующую нормативно-правовую базу. Об утверждении Положения о Федеральной служ
бе по надзору в сфере образования и науки: Постановление Правительства РФ от 17 июня
2004 г. № 300 // Бюллетень Министерства образования и науки РФ. 2004. № 8. С. 18-23. Од
нако в действующей нормативной базе эти изменения не учтены.

Перечень документов, представляемых на лицензионную экспертизу, установлен еще Министерством образования (заявление, сведения об укомплектованности штатов, предполагаемой численности обучающихся, воспитанников, сведения о зданиях и помещениях, используемых для организации и ведения образовательного процесса, социально-бытовое обеспечение обучающихся, воспитанников и работников, сведения об обеспеченности образовательного процесса учебной литературой или иными информационными ресурсами и материально-техническом оснащении, сведения об обеспеченности образовательного процесса специализированным и лабораторным оборудованием, сведения о местах проведения практик, сведения о педагогических работниках, сведения о научном руководителе)¹, неоднократно менялся и, на наш взгляд, требует корректировки.

Перечень документов и материалов, представляемых к повторной лицензионной экспертизе при проведении комплексной оценки деятельности образовательного учреждения значительно шире и включает: заявление учредителями) высшего учебного заведения; копии устава и свидетельства о государственной регистрации вуза (с предъявлением оригиналов, если копии не заверены нотариально); общие сведения о вузе; копию действующей лицензии, приложений к ней и приказов Минобразования России о лицензировании по новым образовательным программам, не вошедшим в приложения к лицензии; сведения об укомплектованности штатов и численности обучающихся; сведения о зданиях и помещениях, используемых для организации и ведения образовательного процесса (заверенные нотариально копии зарегистрированных в установленном порядке документов, подтверждающих право вуза на владение, пользование или распоряжение необходимой учебно-материальной базой, заключений органов Государственной санитарно-

¹ См.: Об утверждении форм бланков лицензии на осуществление образовательной деятельности, приложений к ней и документов, представляемых на лицензионную экспертизу: Приказ Министерства образования Российской Федерации от 23 апреля 2001 г. № 1800 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 2. Лицензирование. С. 22-36.

эпидемиологической службы Российской Федерации и Государственной противопожарной службы о пригодности используемых зданий и помещений для осуществления образовательного процесса на срок действия лицензии); сведения о социально-бытовом обеспечении обучающихся (нотариально заверенные копии документов об обеспеченности обучающихся и работников питанием и медицинским обслуживанием); сведения об обеспеченности обучающихся учебной и учебно-методической литературой из фонда вуза, дополнительной литературой; сведения о качественном составе профессорско-преподавательских кадров; рабочие учебные планы реализуемых основных профессиональных образовательных программ; сведения о лицах с учеными степенями и учеными званиями, привлекаемых к преподаванию; сведения об обеспеченности образовательного процесса специализированным и лабораторным оборудованием; сведения о местах проведения практик; сведения о работе аспирантуры; сведения о работе магистратуры; опись документов, представленных для получения лицензии (в двух экземплярах)¹.

Мы считаем, что перечень представляемых документов необоснованно широк, не согласован в зависимости от вида экспертизы и оцениваемого объекта. Об этом говорят и материалы исследования: 76,5 % руководителей образовательных учреждений высказались за то, что комплект документов, представляемых при проведении комплексной оценки деятельности образовательных учреждений, в том числе при лицензировании, требует уточнения и корректировки по объему и содержанию в сторону упрощения и сокращения объема представляемых документов. И с этим нельзя не согласиться, так как большая часть этих сведений содержится в Центральном банке данных государственной аккредитации, ежегодно об-

¹ См.: Об утверждении перечня документов и материалов, представляемых к лицензионной экспертизе при проведении комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения: Приказ Министерства образования РФ от 10 ноября 2002 г. № 3906 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 2. Лицензирование. С. 67-80.

новляется путем представления ежегодного модуля сбора данных по образовательным учреждениям.

Порядок проведения лицензионной экспертизы предусмотрен Положением о лицензировании образовательной деятельности¹, мы на нем остановимся ниже в связи с тем, что при комплексной оценке деятельности образовательного учреждения подкомиссия по лицензированию работает в составе аттестационной комиссии, работу которой проанализируем далее.

Нормативы обеспеченности утверждены еще Министерством образо-вания в 1999-2001 гг. и с тех пор не изменялись .

Затраты на проведение экспертизы, в соответствии с Положением, оплачиваются учредителем, фактически, как правило, образовательным учреждением.

Требования экспертизы не могут превышать среднестатистических показателей для территории, на которой зарегистрировано образовательное учреждение, однако на практике это не соблюдается.

С целью получения достоверной информации о выполнении образовательным учреждением контрольных нормативов, установленных федеральным органом управления образованием и предусмотренных лицензией, проводится проверка соблюдения лицензионных требований и условий в учреждениях профессионального образования независимо от их организационно-правовой формы.

¹ См.: Положение о лицензировании образовательной деятельности: Постановление
Правительства Российской Федерации от 18 октября 2000 г. № 796; В ред. Постановления
Правительства РФ от 3 октября 2002 г. № 731 // Лицензирование, аттестация, государствен
ная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 2.
Лицензирование. С. 10-21.

² См.: Требования к обеспеченности учебной литературой учебных заведений профес
сионального образования, применяемые для оценки соответствующих учебных заведений
при их лицензировании, аттестации и аккредитации: Утв. заместителем министра образова
ния Российской Федерации 15 октября 1999 г.; Об утверждении минимальных нормативов
обеспеченности высших учебных заведений учебной базой в части, касающейся библиотеч-
но-информационных ресурсов: Приказ Министерства образования РФ от 14 апреля 2001 г.
№ 1623 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профес
сионального образования Российской Федерации. Т. 2. Лицензирование. С. 44-46, 81-84,
108-111.

Проверка проводится в соответствии с утвержденной Программой на основании следующих документов, представляемых образовательным учреждением:

1. Документы, определенные Положением о лицензировании образова
тельной деятельности.

2. Распорядительные документы вуза (приказы, распоряжения и пр.), уста
навливающие численность обучающихся, студентов с учетом формы обучения.

3. Документы (контракты, трудовые договоры и соглашения), опреде
ляющие количественный состав, образовательный ценз педагогических ра
ботников и их штатную принадлежность.

4. Расписания занятий.

5. Формы статотчетности за предшествующий год.

6. Лицензии на право ведения образовательной деятельности и прило
жения к ней.

7. Приказы Минобразования России о лицензировании¹.

Кроме того, у лицензиата могут быть запрошены необходимые объяснения и справки по вопросам, возникающим при проведении проверок, иные документы, подтверждающие представленные сведения.

Анализ требуемых документов показывает, что востребование отдельных из них не обосновано. Большая часть сведений содержится в ЦБД ГА и ежегодно обновляется (сведения о материальной базе, об укомплектованности штатов, численности обучающихся, об обеспеченности учебной литературой, материально-техническом оснащении и др.). В Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, осуществляющей проверку, имеются сведения о выданных лицензии и свидетельстве о государственной аккредитации, приказах Минобразования о лицензировании. Зачем требовать представления заявления Учредителя, выписки из решения ученого совета

¹ См.: Программа проверки соблюдения лицензионных требований и условий в учреждениях высшего профессионального образования: Утв. заместителем министра образования РФ 23 ноября 2001 г. // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 2. Лицензирование. С. 128-137.

вуза, если эта проверка осуществляется по инициативе органа управления образованием? Зачем, например, требовать перечень дисциплин, входящих в каждую образовательную программу, если проверка рабочих учебных планов предусмотрена в Информационно-методическом центре (г. Шахты)? Эти доводы можно продолжить, они говорят о том, что нормативно-правовая база проведения процедуры лицензирования безнадежно устарела и требует совершенствования. Это подтверждают и результаты указанных выше исследований.

При проверке определяется:

• соблюдение срока действия лицензии;

• наличие и достоверность учредительных документов (свидетельство о
регистрации, зарегистрированный устав, учредительный договор или реше
ние учредителей о создании вуза), соответствие сведений, указанных в учре
дительных документах, лицензии и приказе о лицензировании, фактическим
данным;

• наличие и сроки действия документов, подтверждающих право вуза на
владение, пользование и (или) распоряжение необходимой учебно-материальной
базой, зарегистрированных в органах юстиции в соответствии с действующим
законодательством¹, наличие изменений в составе этих документов;

• наличие заключений органов государственной санитарно-
эпидемиологической службы Российской Федерации и государственной про
тивопожарной службы о пригодности используемых зданий и помещений
для осуществления образовательного процесса;

• обеспеченность обучающихся медицинским обслуживанием и питанием;

• соответствие фактических условий проведения образовательного
процесса контрольным нормативам и предусмотренным лицензиями услови
ям: ведение образовательной деятельности по направлениям (специально
стям), уровням, формам обучения и в сроки, установленные лицензией; пре
дельная численность контингента обучающихся, приведенная к очной форме

См.: О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594 (в ред. от 30 декабря 2004 г.); ИПС «Консультант^-».

обучения; обеспеченность обучающихся учебной и учебно-методической литературой и оборудованием; кадровое обеспечение образовательного процесса, квалификация педагогических работников и условия их привлечения к трудовой деятельности;

• для вузов - наличие территориально обособленных структурных подразделений (филиалы, представительства), наличие сведений о них в уставе вуза и лицензий на право ведения образовательной деятельности в филиалах.

Нам представляется, что и этот перечень сведений и документов, подвергаемых проверке, требует пересмотра. Так, соблюдение срока действия лицензии можно проверить и не выезжая в образовательное учреждение, так же как и обеспеченность обучающихся литературой, оборудованием, медицинским обслуживанием и питанием, кадровое обеспечение образовательного процесса, численность контингента обучающихся и другие сведения. Они представляются в ЦБД ГА ежегодно.

Образовательное учреждение обязано в соответствующий срок подготовить указанные выше документы, на основании которых проводится проверка; заполнить прилагаемые к программе таблицы; обеспечить присутствие руководителей вуза и основных структурных подразделений; обеспечить условия для проведения проверки.

В соответствии с Программой¹ по результатам проверки готовится акт (протокол), который подписывается членами комиссии. К акту прилагаются заполненные формы, предусмотренные программой проверки.

В акте отмечается соответствие условий осуществления образовательной деятельности установленным Министерством образования и науки требованиям или указываются конкретные нарушения, делаются выводы и даются предложения, направленные на устранение выявленных нарушений, предлагается необходимый для этого срок; в особых случаях даются предло-

¹ См.: Программа проверки соблюдения лицензионных требований и условий в учреждениях высшего профессионального образования: Утв. заместителем министра образования РФ 23 ноября 2001 г. //Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 2. Лицензирование. С. 128-137.

жения о приостановлении действия лицензии, полностью либо по отдельным образовательным программам; при выявлении грубых нарушений лицензионных требований и условий делаются предложения об аннулировании лицензии.

В настоящее время контроль за соблюдением образовательным учреждением независимо от его организационно-правовой формы предусмотренных лицензией условий обеспечивает государственный орган управления образованием, выдавший лицензию в лице Федеральной службы в сфере образования и науки¹. В случае нарушения этих условий лицензия подлежит изъятию. Это решение также может быть обжаловано в судебном порядке. Возобновление лицензии осуществляется в том же порядке, что и ее получение.

Анализ практики показывает, что фактически отдельно такие проверки не проводятся, контроль осуществляется при проведении комплексной оценки деятельности образовательных учреждений. Это, на наш взгляд, обусловлено большим объемом работы соответствующей службы, частыми реорганизациями и относительно непродолжительным сроком осуществления процедуры оценки деятельности образовательных учреждений. По данным ЦБД ГА, в 2003 г. в системе высшего образования в России насчитывалось 1198 учебных заведений (без учета филиалов), реализующих программы высшего профессионального образования², а процедуру государственной аккредитации до 1 января 2004 г. прошли всего 978 учреждений высшего профессионального образования³.

¹ В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 авгу
ста 2003 г. № 530 «О совершенствовании аттестации и контроля качества образования в Рос
сийской Федерации» приказом Министерства образования Российской Федерации от 1 ок
тября 2003 г. № 3744 в структуре и штатном расписании центрального аппарата Министерст
ва образования вместо Управления лицензирования, аккредитации и аттестации было создано
Управление контроля обеспечения лицензионных требований. В связи с созданием Феде
ральной службы по надзору в сфере образования и науки такое Управление упразднено // СЗ
РФ. 2003. № 35. Ст. 3446 (в ред. от 25 февраля 2004 г.); ИПС «Консультант +».

² См.: Комплексная оценка высших учебных заведений. С. 19.

См.: Аккредитованные высшие учебные заведения: Справ. / Под ред. А.В. Пыжикова. С. 5.

73 1.2. Аттестация образовательного учреждения

Аттестация учебного заведения проводится в рамках комплексной оценки деятельности образовательного учреждения, основанной на объединении процедур повторного лицензирования, аттестации и государственной аккредитации и введенной в действие с 1 января 2000 г.¹

Целью аттестации является установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников высших учебных заведений требованиям государственных образовательных стандартов (далее - ГОС), являющихся едиными для всех однопрофильных учреждений, независимо от ведомственной принадлежности.

Исходя из целей аттестации, законодатель определяет аттестацию учебного заведения как процедуру, состоящую из самообследования, аттестационной экспертизы и принятия решения федеральным органом управления образованием о соответствии содержания, уровня и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов.

Нами предлагается более точная, на наш взгляд, формулировка: аттестация - это процедура оценки и установления соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательного учреждения требованиям государственных образовательных стандартов на основе результатов внутренней и внешней экспертизы.

Ведь принятие решения невозможно без предшествующей этому оценки и сравнения с нормой, в роли которой выступает ГОС.

Аттестация - это организационная, управленческая функция, в результате осуществления которой и устанавливается соответствие содержания,

¹ См.: О комплексной оценке деятельности высшего учебного заведения: Приказ Министерства образования Российской Федерации от 12 ноября 1999 г. № 864 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 64—66.

уровня и качества подготовки выпускников требованиям ГОС. Это единый процесс.

Аттестация является формой и важнейшим механизмом государственного контроля качества образования в образовательных учреждениях, направленного на обеспечение единой государственной политики в области профессионального образования, повышения качества подготовки специалистов, рациональное использование средств федерального бюджета, выделяемых на финансирование системы образования.

При проведении аттестации решаются такие задачи, как получение объективной информации о состоянии образовательного процесса в образовательном учреждении; установление степени соответствия фактического содержания и качества подготовки выпускников требованиям ГОС; выявление положительных и отрицательных тенденций в образовательном процессе; установление причин возникновения и путей решения выявленных в ходе аттестации проблем.

Основные принципы, которые должны соблюдаться при ее проведении: объективность, независимость, гласность, соблюдение законодательства Российской Федерации в области образования.

Объектами аттестации являются основные образовательные программы по направлениям (специальностям) подготовки, образовательные программы других уровней, а также образовательные учреждения в целом.

Аттестация по отдельным образовательным программам проводится по истечении нормативного срока освоения основной образовательной программы, установленного ГОС.

Условием аттестации учебного заведения являются положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников в течение трех последовательных лет.

На наш взгляд, это очень низкое требование и его надо изменить в сторону повышения не менее чем до % выпускников. Анализ результатов итого-

вой аттестации выпускников Академии права и управления за последние 10 лет показывают, что положительные результаты имеют не менее 98 % выпускников.

Соответствие содержания, уровня и качества подготовки выпускников оценивается экспертами по результатам анализа профессиональных образовательных программ (ПрОП), рабочих учебных планов, учебных программ дисциплин (экспертизы качества знаний и условий его определяющих) на основе сравнения их с требованиями ГОС (прил. 3).

Аттестация закреплена действующими нормативными актами¹ как обязательный этап оценки содержания, уровня и качества образования для всех образовательных учреждений, независимо от вида, организационно-правовых форм и ведомственной принадлежности. Таким образом, считаем правомерной экстраполяцию общегосударственных нормативов и процедур лицензирования, аттестации и аккредитации на образовательные учреждения Федеральной службы исполнения наказаний в полном объеме.

Аттестация проводится по заявлению образовательного учреждения профессионального образования или по инициативе федерального органа управления образованием, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, в ведении которых находится учебное заведение.

В соответствии с Программой аттестации образовательных учреждений высшего профессионального образования, Временным порядком аттестации образовательных учреждений и методическими рекомендациями по ее реали-

¹ См.: Программа аттестации образовательных учреждений высшего профессионального образования (высших учебных заведений) и их филиалов: Утв. председателем Государственной инспекции по аттестации учебных заведений 20 декабря 2001 г.; Об утверждении Временного порядка аттестации образовательных учреждений высшего профессионального образования (высших учебных заведений) и их филиалов: Приказ Министерства образования РФ от 30 августа 2001 г. № 3048 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 165-175.

зации процедура аттестации единая для всех образовательных учреждений, включая учебные заведения Федеральной службы исполнения наказаний.

Рассмотрим более подробно правовые основы аттестации учреждений профессионального образования.

В соответствии с законодательством¹ для проведения аттестации образовательного учреждения должна быть создана независимая от органов управления образованием Государственная аттестационная служба (ГАС), призванная обеспечить государственно-общественный контроль за качеством образования.

Но до создания ГАС аттестация проводилась Государственной инспекцией по аттестации учебных заведений России, затем Департаментом лицензирования, аккредитации и аттестации Министерства образования². Они же формировали аттестационные комиссии.

В связи с несформированностью структур ГАС, делегированием ее полномочий органам управления образованием³ была сформирована и функционировала модель, отличающаяся от нормативно установленного механизма контроля. В частности, не было специального государственного органа (ГАС), а лицензирование, аттестация, а потом и аккредитация стали рассматриваться как единая процедура, проводимая под эгидой Министерства образования Российской Федерации. В настоящее время эта функция возложена на Федеральною службу по надзору в сфере образования и науки.

¹ См.: О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от
22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135 (в ред. от 21 апреля 2005 г. № 35-ФЗ).

² Государственная инспекция по аттестации учебных заведений России при Мини
стерстве образования Российской Федерации ликвидирована (О совершенствовании аттеста
ции и контроля качества образования в Российской Федерации: Постановление Правительст
ва Российской Федерации от 27 августа 2003 г. № 530 // СЗ РФ. 2003. № 35. Ст. 3446 (в ред. от
25 февраля 2004 г.); ИПС «Консультант +». В структуре и штатном расписании Центрального
аппарата Министерства образования Российской Федерации образован Департамент лицен
зирования, аккредитации и аттестации (Приказ Министерства образования Российской Феде
рации от 1 октября 2003 г. № 3744 // ИПС «Консультант +». В настоящее время образована
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (О системе и структуре феде
ральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314) //
СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945.

³ См.: Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1. П. 19. Ст. 33 // Ведомо
сти Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797 (в ред. СЗ
РФ. 1996. №3. Ст. 150).

Однако мы не можем сказать, что создание Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки отвечает требованиям законодательства. Знакомясь с Положением об этой службе¹ нельзя сказать, что эта Служба независима от органов управления образованием, что ей придан государственно-общественный характер и создается система государственно-общественного контроля за качеством образования.

Аттестация является формой государственного контроля за образовательной деятельностью образовательных учреждений, имеет соответствующий состав субъектов, завершается выдачей заключения аттестационной комиссии, которое не имеет правоустанавливающего характера, а рассматривается только как основание получения государственной аккредитации.

Показатели и критерии аттестации образовательных учреждений, порядок оплаты и нормативы затрат на проведение аттестации устанавливаются Министерством образования и науки Российской Федерации .

Затраты на проведение аттестации осуществляются за счет образовательного учреждения.

Периодичность проведения аттестации устанавливается законодательством: «... Аттестация проводится один раз в пять лет, если иное не предусмотрено законом»³. Формируется и утверждается график проведения аттестации на очередной учебный год. Установленные графиком сроки доводятся до сведения образовательных учреждений не позднее чем за шесть месяцев до проведения аттестации. На основании графика учебное заведение включа-

¹ См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки: По
становление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 300 // Бюллетень Министерства
образования и науки Российской Федерации. 2004. № 8. С. 19-23.

² См.: Порядок определения размера платы за проведение экспертизы и изготовление
бланка лицензии на осуществление образовательной деятельности: Приказ Минобразования
России от 13 апреля 2001 г. № 1690 // Лицензирование, аттестация, государственная аккреди
тация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 2. Лицензиро
вание. С. 41-43.

³ Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 // Ведомости Съезда на
родных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797 (в ред. СЗ РФ. 1996.
№3. Ст. 150).

ется в программу научного и информационно-методического сопровождения процедуры комплексной оценки деятельности образовательного учреждения.

Для проведения аттестационной экспертизы учебное заведение представляет необходимые документы. Не позднее чем за месяц до установленного графиком срока представляет материалы самообследования, где проводится анализ готовности учебного заведения к аттестационной экспертизе.

Как свидетельствует практика, целью самообследования является всесторонний глубокий анализ деятельности учреждения с точки зрения его способности гарантировать соответствие содержания, уровня и качества подготовки выпускников требованиям ГОС и эффективность использования учебных ресурсов.

Самообследование образовательных учреждений профессионального образования является необходимым условием аттестации, предварительным и определяющим этапом в процессе подготовки учреждения к аттестации и государственной аккредитации. Оно позволяет оценить достижения и недостатки в деятельности образовательного учреждения, наметить пути их исправления, определить соответствие имеющемуся или заявленному государственному статусу.

В ходе самообследования определяется готовность учебного заведения к внешней аттестационной экспертизе, получает дальнейшее развитие внутриву-зовская система контроля качества подготовки выпускников, формируется единая централизованная база данных о деятельности образовательного учреждения. Самообследование способствует сокращению затрат на проведение внешней аттестационной экспертизы в результате выборочной оценки (по усмотрению комиссии) объектов и показателей, представленных в отчете по самообследованию, в конечном счете обеспечивает доверие к учебному заведению со стороны государства и общества. И это очень важно. Как мы уже отмечали, при оценке качества доверие к образовательному учреждению со стороны общества и государства по значимости - один из важнейших показателей.

Самообследование осуществляется по системе показателей, отражающих качество профессиональной деятельности учебного заведения, прово-

дится по решению ученого совета. Это длительный и трудоемкий процесс. Так, при самообследовании Академии права и управления подготовленный отчет составил 322 страницы текста, включающих информацию по всем направлениям деятельности вуза. Но именно он характеризует уровень внутри-вузовского контроля за качеством подготовки выпускников и способствует успешности в прохождении аттестации и государственной аккредитации.

Единые требования к проведению самообследования устанавливаются Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки. При самообследовании анализируется: организационно-правовое обеспечение образовательной деятельности; структура образовательного учреждения и система управления образовательным учреждением; структура подготовки специалистов; содержание подготовки специалистов; качество подготовки специалистов с рассмотрением важнейших условий его определяющих¹.

Анализ организационно-правового обеспечения образовательной деятельности осуществляется на основе проверки наличия нормативной и организационно-распорядительной документации для реализации образовательной деятельности и соответствия требований, предусмотренных лицензией на право ведения образовательной деятельности, фактическим условиям на момент самообследования.

При отсутствии организационно-правовых документов на ведение образовательной деятельности или невыполнении лицензионных требований аттестация не проводится. Невыполнение лицензионных требований является основанием для лишения образовательного учреждения лицензии в установленном порядке.

При рассмотрении структуры образовательного учреждения, системы управления им и оценке эффективности этой системы управления

¹ См.: Программа аттестации образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования: Утв. председателем Государственной инспекции по аттестации учебных заведений России 20.03.1997 г. // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 121-133.

анализируется организация взаимодействия структурных подразделений образовательного учреждения и соответствие организации управления образовательным учреждением уставным требованиям.

О фактах невыполнения действующего законодательства в области образования или уставных положений информируются учредители и органы управления образованием для принятия соответствующих мер.

Анализ структуры подготовки специалистов осуществляется в целях определения перспективы развития образовательного учреждения. При этом рассматривается: численность обучаемых; изменение структуры подготовки специалистов за последние пять лет и ее ориентация на региональные потребности, динамика приема по всем уровням и формам подготовки; соотношение между государственным планом приема и приемом на договорных условиях, с частичным или полным возмещением затрат; анализируются выпуски специалистов.

Содержание подготовки специалистов оценивается через организацию учебного процесса на основе анализа профессиональных образовательных программ и всего комплекса их учебно-методического сопровождения. При оценке устанавливается соответствие учебных планов образовательного учреждения, учебных программ дисциплин требованиям ГОС. Обязательно перечисляются конкретные отклонения от ГОС. При несоответствии содержания требованиям ГОС данное направление не аттестуется.

По этой причине, например, отказано в аттестации Уральскому филиалу негосударственного образовательного учреждения «Институт управления и экономики» (г. Санкт-Петербург), Уральскому филиалу Российской экономической академии имени Г.В. Плеханова, сокращен срок аттестации и аккредитации Брянской сельскохозяйственной академии, негосударственным образовательным учреждениям «Институт международного бизнеса», «Современная гуманитарная академия»¹.

Оценка качества подготовки специалистов осуществляется на основе анализа внутривузовской системы контроля качества знаний, результатов

См.: Решение Аккредитационной коллегии Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 1 июля 2004 г. № 5-2004 //Интернет.

итоговых аттестаций выпускников за последние три года и их востребованности заинтересованными организациями (органами).

Качество знаний оценивается: по уровню требований при конкурсном отборе абитуриентов на основе анализа вступительных экзаменационных испытаний и их результатов; по степени подготовленности выпускников к выполнению требований ГОС; в зависимости от востребованности выпускников, их профессионального продвижения; по отзывам потребителей специалистов; наличию рекламаций на подготовку выпускников и информации регионального отделения службы занятости о наличии выпускников образовательного учреждения, состоящих на учете.

Определяющими при оценке качества подготовки являются результаты итоговой аттестации выпускников, а также отсутствие (наличие) рекламаций на качество их подготовки со стороны потребителей специалистов.

По этой причине сокращен срок аттестации и государственной аккредитации Брянскому филиалу Московского государственного социального университета Министерства труда и социального развития РФ¹.

Учитывается и то обстоятельство, что на качество подготовки специалистов влияют и другие факторы (условия): качество учебно-методического, информационного, библиотечного и кадрового обеспечения; результативность научно-исследовательской, научно-методической деятельности; разнообразие форм международного сотрудничества; состояние материально-технической базы, социально-бытовых условий и финансового обеспечения образовательного учреждения.

Оценка условий реализации образовательного процесса является необходимой составляющей оценки качества подготовки специалистов по каждому направлению.

При анализе и оценке учебно-методического, информационного и библиотечного обеспечения определяется достаточность и современность источ-

См.: Решение Аккредитационной коллегии Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 1 июля 2004 г. № 5-2004.

ников учебной информации по всем дисциплинам учебного плана. При этом учитывается: наличие учебной и учебно-методической литературы, рекомендованной в программах дисциплин, а также имеющиеся собственные учебно-методические материалы, изданные за последние 5 лет, включая: учебники и учебные пособия с грифами; методические разработки, программно-информационное обеспечение учебного процесса . Очень важно наличие выхода в международные и российские информационные сети.

По данным ЦБД ГА выход в Интернет в настоящее время имеют 97 % государственных и 95 % негосударственных вузов, 41 % государственных и 47 % негосударственных вузов имеют свои WWW-сервера .

Анализируя кадровое обеспечение образовательного процесса рассматриваются состояние и динамика кадрового обеспечения образовательного процесса в целом и обеспечение по блокам дисциплин, организация повышения квалификации профессорско-преподавательского состава, возрастной состав преподавателей.

На основе анализа состояния и динамики развития основных научных направлений, их соответствия профилю подготовки специалистов и опыта использования в учебном процессе оценивается научно-исследовательская и научно-методическая деятельность.

При этом учитывается соотношение фундаментальных и прикладных научных исследований, внедрение собственных разработок в практику. Делается анализ источников финансирования.

Рассматривается подготовка научно-педагогических кадров, деятельность аспирантуры, докторантуры, работа специализированных советов, уча-

¹ См.: Требования к обеспеченности учебной литературой учебных заведений профес
сионального образования, применяемые для оценки соответствующих учебных заведений
при их лицензировании, аттестации и аккредитации: Утв. заместителем министра образова
ния Российской Федерации 15 октября 1999 г.); Об утверждении минимальных нормативов
обеспеченности высших учебных заведений учебной базой в части, касающейся библиотеч-
но-информационных ресурсов: Приказ Министерства образования РФ от 14 апреля 2001 г.
№ 1623 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профес
сионального образования Российской Федерации. Т. 2. Лицензирование. С. 44-46,81-84.

² См.: Комплексная оценка высших учебных заведений. С. 36.

стие преподавателей и студентов в НИР. Учитывается проведение научно-теоретических и научно-практических конференций, участие в республиканских, региональных выставках.

Более подробно на этих показателях и их значениях мы остановимся в § 2 данной главы.

При оценке результативности форм международного сотрудничества рассматриваются и учитываются такие факторы, как признание образовательного учреждения зарубежными вузами; участие в международных образовательных и научных программах, других международных проектах; обучение в вузе иностранных студентов; обучение студентов за рубежом; повышение квалификации научно-педагогических кадров за рубежом; учебно-научная работа преподавателей за рубежом. Однако в настоящее время этот показатель не является определяющим.

Устанавливается достаточность материально-технической базы для ведения образовательной деятельности по заявленным направлениям и уровням подготовки. При оценке учитывается состояние материально-технической базы образовательного учреждения в целом и по направлениям подготовки; состояние и развитие учебно-лабораторной базы, уровень ее оснащения, в том числе общее количество компьютерных классов, аудиовизуальных средств и дисплейного времени на одного обучающегося в год.

Оценка социально-бытовых условий складывается в зависимости от наличия и обеспеченности общежитием, возможности медицинского обслуживания, питания и отдыха.

Анализируя финансовое обеспечение образовательного учреждения необходимо рассмотреть и оценить состояние финансирования, в том числе бюджетное финансирование, доходы от различных видов деятельности, финансирование относительно лицензионных требований.

Дается общая оценка условий проведения образовательного процесса.

Обязательно представляется информация по устранению недостатков, отмеченных в ходе предыдущей аттестации.

По результатам самообследования составляется отчет, в котором подводятся итоги и содержатся конкретные выводы по отдельным объектам аттестации и образовательному учреждению в целом. Он используется в качестве основного документа на всех этапах процедуры комплексной оценки деятельности учреждения, в том числе для установления (подтверждения) ему государственного статуса.

Мы неслучайно подробно остановились на процедуре самообследования: тщательное ее проведение значительно упрощает процесс проведения внешней экспертизы, уменьшает сроки ее проведения, способствует объективности.

Положительное заключение предварительной экспертизы отчета о самообследовании является разрешением на включение в план-график аттестации.

В случае представления материалов не в полном объеме и (или) с нарушением сроков их представления, учебное заведение может быть исключено из графика проведения аттестации или срок ее проведения может быть перенесен на более поздний, то есть представление таких материалов влечет за собой прекращение аттестации с отрицательным заключением¹.

На основании полученных материалов Федеральная служба принимает решения о порядке и сроках проведения внешней аттестационной экспертизы, создает банк данных аттестации для установления показателей аттестации образовательных учреждений, формирует аттестационную комиссию, которая работает в соответствии с утвержденными рекомендациями.

Внешняя экспертиза (в качестве второго этапа аттестации) - это процедура оценивания деятельности учреждения комиссией внешних экспертов.

Внешняя экспертиза проводится на основании заявления образовательного учреждения на получение государственной аккредитации, при согласовании содержания, процедур и сроков их проведения Федеральной службой, Учредителем и руководством образовательного учреждения. Внутренняя и

¹ См.: Программа аттестации образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования: Утв. председателем Государственной инспекции по аттестации учебных заведений России 20 марта 1997 г. // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 121-133.

внешняя оценка - две стороны единого процесса, взаимодополняющие и взаимообусловленные. Работа внешней экспертной комиссии основана на выводах самообследования, их рекомендации становятся основой последующего планирования и совершенствования деятельности коллектива образовательного учреждения.

При проведении внешней экспертизы аттестационная комиссия:

• проверяет результаты самооценки и достоверность результатов, предос
тавленных в централизованную базу данных государственной аккредитации;

• определяет степень соответствия выводов самообследования образо
вательного учреждения реальному положению дел;

• аттестовывает профессиональные образовательные программы (опре
деляет уровень, содержание и качество подготовки специалистов) и получает
необходимую экспертную информацию;

• дает достаточно полную и объективную оценку деятельности учреж
дения в форме обобщенного заключения;

• отмечает явные достижения в деятельности учреждения для обобще
ния и распространения;

• определяет области несоответствия результатов внешней экспертизы
выводам самообследования и государственным образовательным стандартам,
которые являются основой для формирования рекомендаций по совершенст
вованию деятельности;

• проводит экспертизу программы развития образовательного учреж
дения и оказывает ему методическую помощь;

• подготавливает отчет и проект аттестационного заключения.
Задачей внешней аттестационной экспертизы является установление

соответствия фактического содержания, уровня и качества подготовки специалистов требованиям ГОС.

В зависимости от специфики образовательного учреждения, качества проведенного самообследования, разнородности групп специальностей и направлений, представленных образовательным учреждением на аккредита-

цию, комиссия может состоять от 7 до 20 экспертов (эксперты по оценке учебно-методической, научно-исследовательской работы, по блокам дисциплин, по группам специальностей и направлений, представитель Учредителя, специалисты по организации тестирования и информационному сопровождению работы комиссии). Заметим, экспертные комиссии в зарубежных странах небольшие по количеству (3—5 человек).

Нам представляется, что основными требованиями, которым должны отвечать эксперты, исходя из поставленных комиссии задач, целей экспертизы, являются: достаточный практический опыт работы в образовательных учреждениях соответствующего типа и вида; высокая квалификация и профессиональные знания; высокий уровень компетентности в смежных областях знаний; высокая степень ответственности, честности и объективности. От этого зависит полнота и правильность выводов по аттестации.

Подбор экспертов для участия в работе аттестационной комиссии осуществляется из базы данных экспертов, формируемой Федеральной службой.

В состав аттестационной комиссии в качестве экспертов включаются
представители: совета ректоров высших учебных заведений соответст
вующего региона, органа государственной власти субъекта Российской
Федерации и (или) органа местного самоуправления, проректоры высших
учебных заведений по учебной и научной работе; преподаватели по цик
лам дисциплин. " .

В состав экспертов могут быть включены представители федерального органа управления образованием, федеральных органов исполнительной власти, имеющих в своем подчинении учебные заведения, организаций-потребителей выпускников, общественных организаций и государственно-общественных объединений¹.

¹ См.: Временный порядок аттестации образовательных учреждений высшего профессионального образования (высших учебных заведений) и их филиалов: Приложение к приказу Министерства образования РФ от 30 августа 2001 г. № 3048. П. 2.15 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 169.

Однако при формировании состава аттестационной комиссии на практике с целью уменьшения количественного состава экспертов представители общественных организаций, государственно-общественных объединений, организаций-потребителей выпускников, как правило, не включаются. В результате аттестация так и не стала государственно-общественным институтом, что, на наш взгляд, является объективным требованием времени.

Структура экспертной комиссии предусматривает четкое разграничение полномочий по оценке лицензионных, аттестационных и аккредитацион-ных показателей. Как правило, формируется две подкомиссии.

Подкомиссия по лицензированию и оценке аккредитационных показателей определяет степень соответствия условий осуществления образовательного процесса в образовательном учреждении государственным и региональным требованиям в части соблюдения строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, норм охраны здоровья студентов и работников образовательных учреждений; оснащенности учебного процесса; укомплектованности профессорско-преподавательским составом, его образовательный ценз, а также соответствие показателей государственной аккредитации пороговым значениям государственного статуса учреждения образования, устанавливаемым Министерством образования и науки.

Подкомиссия по аттестации определяет соответствие содержания, уровня и качества подготовки выпускников требованиям ГОС.

При проведении внешней экспертизы используется отчет по самообследованию образовательного учреждения; учитывается рейтинг образовательного учреждения; анализируется заключение УМО по содержанию учебных планов (для вновь организованных учебных заведений); фонды контрольных заданий УМО и НМС или согласованные с ними заключения Информационно-методического центра (г. Шахты) и Центра тестирования (г. Москва).

Все вновь открытые направления подготовки, по которым состоялся выпуск студентов, подлежат внешней экспертизе.

Утверждена методика внешней экспертизы при аттестации образовательных учреждений¹.

По итогам работы эксперты представляют свои заключения, на основании которых председателем комиссии в соответствии с рекомендациями формируется итоговая справка.

Итоговая справка аттестационной комиссии является основанием для заключения по аттестации, в котором отражается оценка соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов по каждой образовательной программе, представленной к аттестации.

На основании итоговой справки составляется заключение по аттестации учебного заведения.

Результаты заносятся в базу данных информационно-аналитической системы для определения соответствия критериям аккредитации типа и вида образовательного учреждения.

Образовательное учреждение может быть аттестовано на полный (5 лет) или сокращенный срок (3 года). На сокращенный срок учебное заведение может быть аттестовано по всем или отдельным реализуемым образовательным программам, если в ходе аттестационной экспертизы были отмечены существенные недостатки в содержании, уровне и качестве подготовки специалистов. Например, решением Аккредитационной коллегии Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 1 июля 2004 г. срок аттестации и госу-

¹ См.: Методические рекомендации для экспертов аттестационных комиссий
по квалиметрии образовательных услуг: Утв. председателем Государственной ин
спекции по аттестации учебных заведений 19 июня 2001 г. 3-е изд., испр. и доп.
М., 2002. С. 46-58.

² См.: Методические рекомендации по подготовке аналитической справки об ито
гах аттестации вуза: Утв. председателем Государственной инспекции по аттестации учеб
ных заведений 19 июня 2001 г. 3-е изд., испр. и доп. 2002. С. 79-134.

дарственной аккредитации сокращен шести образовательным учреждениям¹.

Положительное аттестационное заключение является основанием для включения образовательного учреждения в план-график аккредитации. Информация, полученная в ходе самообследования и подтвержденная аттестационным заключением, передается в Централизованный банк данных государственной аккредитации.

Отчет о самообследовании, наряду с аттестационным заключением и информационным сопровождением ЦБД ГА, используется для аккредитаци-онной экспертизы, от результатов которой зависит необходимость аккреди-тационного визита комиссии в образовательное учреждение.

Отрицательное заключение по одной из реализуемых образовательных программ является основанием для признания учебного заведения неаттестованным по этой образовательной программе. Примеров таких много².

Отрицательное заключение по аттестации направляется учредителю (учредителям) учебного заведения, органам, выполняющим полномочия учредителей, государственным органам управления образованием субъектов Российской Федерации, на территории которых расположено учебное заведение и его филиалы, а также в государственный орган управления образованием, осуществляющий государственную аккредитацию (Аккреди-тационную коллегию Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки).

Заключение по аттестации образовательного учреждения рассматривается, утверждается коллегиально и оформляется приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.

См.: Решение Аккредитационной коллегии Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 1 июля 2004 г. № 5-2004. ² См.: Там же.

90 1.3. Государственная аккредитация образовательного учреждения

Государственная аккредитация образовательного учреждения осуществляется на основе аттестации в порядке, установленным Правительством Российской Федерации.

«Права образовательного учреждения на выдачу своим выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования, на пользование печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации, а также право общеобразовательного учреждения на включение в схему централизованного государственного финансирования возникают с момента их государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством о государственной аккредитации»¹.

Целью аккредитации образовательного учреждения является установление (подтверждение на очередной срок) его государственного аккредита-ционного статуса по типу (высшее учебное заведение) и виду (институт, академия, университет) с установлением перечня образовательных программ высшего профессионального образования, по которым образовательное учреждение имеет право выдавать выпускникам документы об образовании государственного образца².

Понятие аккредитации образовательных учреждений и образовательных программ относительно новое для российского образования. Фундаментальных исследований до настоящего времени не было, но накопленный опыт, сложившаяся практика, проводимые исследования в этой области позволяют сформулировать это понятие. Нами предлагается следующее определение: аккредитация — это процедура оценки деятельности образовательного учреждения по показателям государственной

¹ Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797 (в ред. СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150J.

См.: Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения: Утв. Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. № 1323. П. 2 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 10-14.

аккредитации и установления (подтверждения на очередной срок) государственного статуса образовательного учреждения по типу и виду с определением перечня образовательных программ, по которым образовательное учреждение имеет право выдавать документы об образовании государственного образца.

Содержанием государственной аккредитации учреждений профессионального образования являются процедуры признания (подтверждения на очередной срок) типа и вида образовательного учреждения.

Государственная аккредитация предусматривает аккредитацию каждого направления (специальности) и аккредитацию образовательного учреждения в целом, и решение о государственной аккредитации также принимается по каждой специальности подготовки кадров и по аккредитации образовательного учреждения в целом.

Следовательно, процедура государственной аккредитации состоит из двух основных этапов: этапа анализа специальностей и этапа анализа деятельности образовательного учреждения в целом.

В соответствии с методическими рекомендациями для экспертов аттестационной комиссии¹ при анализе специальностей обследованию и оценке подлежат:

• соответствие профессиональной образовательной программы, ра
бочих учебных планов и программ учебных дисциплин требованиям дейст
вующих нормативных документов (государственным образовательным
стандартам высшего профессионального образования, государственным
требованиям к минимуму содержания и уровню подготовки выпускников,
примерным учебным планам и программам по перечню, объему дисциплин
и видам занятий);

• информационная база учебного процесса (наличие и достаточность
современных источников учебной информации на различного рода носите-

¹ См.: Методические рекомендациями для эксперта аттестационной комиссии по оценке деятельности высшего учебного заведения. М., 2002. С. 8-17.

лях, предусмотренных в качестве обязательных в программах учебных дисциплин, а также средств их передачи, хранения и использования);

• соответствие качества подготовки выпускников по результатам трехлет
них итоговых государственных аттестаций выпускников (дисциплинарный или
междисциплинарный экзамен по выбору аккредитационного органа, защита ди
пломной работы или проекта) требованиям государственных образовательных
стандартов профессионального образования в части государственных требова
ний к минимуму содержания и уровню подготовки выпускников;

• качественный состав научных и педагогических кадров;

• результаты научно-методической работы (учебники, учебные по
собия, монографии);

• объем и характер научных исследований (фундаментальные, при
кладные, разработки) и их востребованность;

• обеспеченность профессиональных образовательных программ необ
ходимым оборудованием;

• востребованность выпускников;

• возможность продолжения образования по соответствующим про
граммам магистратуры, аспирантуры, дополнительного образования после
завершения основной программы;

• наличие докторантуры.

При анализе образовательного учреждения в целом обследованию и оценке подлежит совокупность направлений и специальностей подготовки кадров, представленных к аккредитации.

В соответствии с действующими нормативными актами Министерства образования и науки¹ для получения государственной аккредитации образовательное учреждение должно:

¹ См.: Программа аттестации образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования: Утв. председателем Государственной инспекции по аттестации учебных заведений 20 марта 1997 г.; Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения: Утв. Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. № 1323 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 121-133; 10-14.

• провести самообследование по совокупности показателей потенциала
и результатов деятельности и представить отчет о самообследовании;

• получить лицензию на право ведения образовательной деятельности в
сфере высшего профессионального образования с указанием перечня направ
лений (специальностей) подготовки кадров;

• пройти аттестацию (аттестационную экспертизу) и получить заклю
чение по аттестации;

• представить в централизованный банк данных информацию, дос
таточную для принятия решения по государственной аккредитации, при
этом полнота и достоверность представленной информации должны
быть подтверждены в заключении по аттестации образовательного уч
реждения.

Таким образом, нормативно определены условия, при которых образовательное учреждение может претендовать на государственную аккредитацию. Обязательным условием является наличие заключения по аттестации¹.

При выполнении перечисленных условий и требований аккредитаци-онное решение может быть принято без аккредитационного визита в образовательное учреждение.

Аккредитацию образовательного учреждения проводит федеральный орган управления высшим профессиональным образованием (далее - аккре-дитационный орган) на основании заключения об аттестации, результатов экспертизы показателей образовательного учреждения и критериев аккредитации для учреждений различных видов, утверждаемых аккредитационным органом.

В соответствии с Положением о государственной аккредитации высшего учебного заведения (далее - Положение) и установленным по-

¹ Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1. П. 18. Ст. 33 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797 (в ред. СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 150).

рядком государственной аккредитации¹ после завершения работы комиссии по комплексной оценке деятельности образовательного учреждения его руководитель направляет в Управление лицензирования, аттестации и аккредитации Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (далее - Управление) заявление установленной формы о подтверждении или установлении (для вновь созданных образовательных учреждений) государственного аккредитационного статуса и прилагает необходимые документы.

Порядок рассмотрения документов при проведении аккредитации устанавливается аккредитационным органом. Период рассмотрения документов, проведения аккредитации и принятия соответствующего решения не должен превышать четырех месяцев.

На наш взгляд, установление Положением такого срока обязывает ак-кредитационный орган вовремя рассмотреть представленные документы и принять соответствующее решение.

Наличие в документах недостоверной или искаженной информации является основанием для отказа образовательному учреждению в приеме документов. При соответствии документов указанным требованиям Управление включает вопрос об аккредитации образовательного учреждения в повестку дня очередного заседания Аккредитационной коллегии Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (далее - коллегия).

Необходимым условием государственной аккредитации образовательного учреждения является наличие в централизованном банке данных информации о нем, полнота и достоверность которой подтверждены аттестационным заключением.

Затраты на информационно-методическое сопровождение аккредитации оплачиваются образовательным учреждением по договору, который за-

¹ См.: Порядок рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации высшего учебного заведения: Утв. приказом Минобразования РФ от 3 июля 2001 г. №2578 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 35-41.

ключается им с Информационно-методическим центром государственной аккредитации (далее — Центр), осуществляющим информационно-методическое сопровождение. Форма примерного договора утверждена Министерством образования и науки¹.

Управление передает зарегистрированные документы на государственную аккредитацию учебного заведения в Центр для подготовки на их основе материалов к коллегии с использованием сведений из Центрального банка данных государственной аккредитации.

Период подготовки документов образовательного учреждения для рассмотрения коллегией не должен превышать 30 дней с момента регистрации.

Нам представляется, что установление сроков на выполнение различных видов работ - это положительная сторона действующих нормативных документов.

Вопросы аккредитации рассматриваются Аккредитационной коллегией, в состав которой включаются представители федеральных органов исполнительной власти, имеющих в своем ведении образовательные учреждения, общественных организаций и государственно-общественных объединений в системе профессионального образования, руководители учреждений образования.

Коллегия на основании заключения об аттестации подтверждает соответствие содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательного учреждения требованиям государственных образовательных стандартов, подтверждает (устанавливает) государственный аккредитационный статус образовательного учреждения по типу, например, «высшее учебное заведение».

В случае подтверждения (установления) типа высшего учебного заведения коллегия на основании заявления, показателей и критериев государствен-

¹ См.: Примерный договор между организацией, осуществляющей информационно-методическое сопровождение процедуры государственной аккредитации и высшим учебным заведением, подавшим заявление на проведение государственной аккредитации: Приказ Минобразования России от 8 февраля 2000 г. № 380 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 27-33.

ной аккредитации принимает решение о подтверждении (установлении) вида высшего учебного заведения (институт, академия, университет), устанавливает срок действия свидетельства о государственной аккредитации (далее - свидетельство). На основании заключения об аттестации коллегия устанавливает перечень аттестованных и аккредитованных образовательных программ.

Отрицательное заключение по результатам аттестации является основанием для отказа образовательному учреждению в аккредитации. И таких примеров много¹. На 1 января 2004 г. было аккредитовано только 76 % из числа высших учебных заведений².

На основании решения коллегии издается приказ Федеральной службы об аттестации и государственной аккредитации учебного заведения, в котором указывается государственный аккредитационный статус (тип, вид) образовательного учреждения и приводится перечень образовательных программ, признанных аттестованными и аккредитованными.

Управление в соответствии с приказом Федеральной службы оформляет свидетельство и приложение к нему, включает образовательное учреждение в реестр аккредитованных учебных заведений Российской Федерации.

В приложении к свидетельству указываются аккредитованные программы всех уровней образования, реализуемые образовательным учреждением, а также ступени образования, квалификации (степени), которые будут присваиваться выпускникам, наименование и местонахождение филиалов, перечень аккредитованных программ, реализуемых в каждом филиале.

Аккредитационный орган своим распорядительным документом может приостановить действие либо аннулировать выданное им свидетельство (лишить образовательное учреждение аккредитации) полностью или по отдельным указанным в приложении к свидетельству образовательным программам в случае: представления учредителем (учредителями) или органом, осуществ-

ляющим полномочия учредителя, соответствующего заявления; обнаружения недостоверных данных в документах, представленных для аккредитации; нарушения образовательным учреждением требований законодательства Российской Федерации в области образования; приостановления действия лицензии либо аннулирования ее; получения отрицательного заключения по результатам аттестации, проведенной в период действия свидетельства; предъявления рекламации государственного органа, проводившего аттестацию образовательного учреждения. Это, на наш взгляд, очень важное положение, гарантирующее наравне с другими положениями качество образования.

Распорядительный документ аккредитационного органа об аннулировании свидетельства является основанием для исключения этого учреждения из реестра аккредитованных учебных заведений. По данным на 2004 г. не аккредитовано 12,5 % государственных высших учебных заведений и 40 % негосударственных¹.

В случае изменения обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия свидетельства, его действие по решению аккредитационного органа может быть возобновлено.

Решение об аккредитации образовательного учреждения или об отказе в его аккредитации может быть обжаловано в суд в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Если при аккредитации устанавливается, что статус образовательного учреждения (вид) отличается от указанного в его наименовании, образовательному учреждению выдается временное свидетельство с указанием его старого наименования на срок не более 6 месяцев. Такое свидетельство дает учреждению образования на соответствующий срок все права учебного заведения, имеющего государственную аккредитацию. Постоянное свидетельство выдается образовательному учреждению после приведения его наименования в соответствие с установленным при аккредитации

статусовг на основании учредительских документов, в которые внесены См.: Комплексная оценка деятельности образовательных учреждений: технология,

документы, программное обеспечение. С. 16.

на основании учредительских документов, в которые внесены указанные изменения.

Процедура установления нового государственного аккредитационного статуса, порядок информационно-методического сопровождения процедуры Государственной аккредитации, подготовки материалов для рассмотрения коллегией и оформления свидетельства остается прежним.

Свидетельство действительно в течение срока аккредитации, по истечении которого оно утрачивает силу. Возобновление действия свидетельства осуществляется в том же порядке, что и его получение. Внесение в свидетельство дополнений, касающихся аккредитованных программ вуза и филиалов, оформляется соответствующим приложением к свидетельству.

В случае ликвидации или реорганизации образовательного учреждения (слияния, присоединения, разделения, выделения), изменения его организационно-правовой формы, статуса аккредитация учреждения утрачивает силу и выданное ранее свидетельство признается недействительным, о чем делается соответствующая запись в реестре аккредитованных образовательных учреждений. При проведении в период действия свидетельства реорганизации, ликвидации образовательного учреждения оно обязано представить в аккредита-ционный орган соответствующую информацию и вернуть свидетельство.

При утрате свидетельства, изменении наименования, юридического адреса, частичном изменении состава учредителей образовательного учреждения допускается переоформление свидетельства, которое осуществляется ак-кредитационным органом на основе заявления учебного заведения и документов, подтверждающих эти изменения.

Таким образом, проанализированная выше нормативно-правовая база аттестации и аккредитации в России обусловливает определенный механизм их проведения. Каков же он на данном этапе?

Закон Российской Федерации «Об образовании» предполагает следующую модель соотношения аккредитации и аттестации.

Аккредитация и аттестация находятся в компетенции государственных органов управления образованием. Процедура имеет государственный характер. Завершается выдачей соответствующего свидетельства государственного образца, дающего право на ведение образовательной деятельности, установление льгот по налогообложению, выдачу государственных документов об образовании, на пользование печатью с изображением государственного герба Российской Федерации, включение образовательных учреждений в схему централизованного бюджетного финансирования¹.

Признание типа и вида образовательного учреждения осуществляется по результатам проведения аккредитационного обследования в форме экспертизы.

Государственная аккредитация выражается в доверии данному образовательному учреждению от имени государства выдавать документ о соответствии полученного образования по определенным специальностям требованиям государственного образовательного стандарта (государственных требований к минимуму содержания и уровню подготовки).

Образовательные учреждения могут получать общественную аккредитацию в различных российских, иностранных и международных общественных образовательных, научных и промышленных структурах².

Общественной аккредитацией в соответствии с законом³ является признание уровня деятельности учебного заведения, отвечающего критериям и требованиям соответствующих общественных образовательных, профессиональных, научных и промышленных организаций. Общественная аккредитация не влечет за собой дополнительных финансовых или иных обязательств со стороны государства. Однако следует отметить, что общественная аккре-

¹См.: Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1. П. 16. Ст. 33 // Ве
домости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797 (в
ред. СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150).

² См.: О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный за
кон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ. Ст. 10 // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135 (в ред. от 21 апреля
2005 г. № 35-ФЗ).

³ См.: Там же.

100

дитация пока, к сожалению, практически не проводится, хотя значимость этого института очевидна.

Если государственная аккредитация гарантирует необходимый образовательный минимум, защищая общество от некачественного образования, то общественная аккредитация нацелена на выявление возможного максимума образовательного потенциала учреждения, гарантирующего потребителям уровень образования выше обеспечивающего государством. Надо признать, что складывающаяся практика процедур лицензирования, аттестации и аккредитации основана на оценке, как правило, количественных показателей (численность профессорско-преподавательского состава, информационное обеспечение, библиотечный фонд, размеры финансовых ресурсов и т. д.). Численные показатели обеспечивают тот необходимый минимум условий, без которых образовательное учреждение не может нормально функционировать. Однако многообразие образовательных учреждений делает количественные показатели недостаточными для измерения эффективности их деятельности. При общественной аккредитации могли бы оцениваться и некоторые другие показатели: методика преподавания, наличие творческой атмосферы в учреждении, этика отношений между преподавателями и обучаемыми, личностные характеристики и т. д. При общественной аккредитации потребитель может получить более объективный ответ о состоянии образовательного процесса в учреждениях различного типа, вида и форм собственности, поэтому нам представляется, что роль общественной аккредитации будет возрастать.

На наш взгляд, показатели общественной аккредитации, признанные обеспечить выявление образовательного максимума, можно разделить на три вида:

1. Показатели потенциала вуза (цели дальнейшего развития; динамика роста ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей; конкретные доказательства того, что поставленные цели достигаются; ресурсы, обеспечивающие возможность в дальнейшем добиться своих целей).

101

2. Специализированные показатели (новации в учебных курсах; прак
тические занятия (апробация знаний); приобретенные навыки (проектирова
ние ситуаций, программирование); владение компьютерной техникой.

3. Показатели личностных достижений (механизм отбора абитуриен
тов, мониторинг учебных успехов, подготовка к профессиональной деятель
ности, связь с работодателями, связь с бывшими студентами, продолжение
образования). Выявление лучших, способных учащихся должно быть постав
лено во главу угла всей российской системы образования, а поиск, воспита
ние, помощь таланту должны стать основополагающими принципами обра
зовательного учреждения.

В развитии института общественной аккредитации особенно заинтересованы негосударственные учебные заведения, которые долгое время пытались найти возможности своего участия в области лицензирования и аккредитации и добились, чтобы общественная оценка их деятельности учитывалась при аттестации и аккредитации вузов¹. Только общими усилиями государства и общества можно достичь желаемых результатов.

Говоря о совершенствовании содержания, очень важно определить критерии оценки и показатели, по которым эта оценка осуществляется. Результаты исследований этого вопроса мы приведем в § 2 данной главы.

Таким образом, комплексная оценка деятельности образовательных учреждений через процедуры лицензирования, аттестации и аккредитации введена после широкого обсуждения в практику работы федерального органа управления образованием, реально вошла в практику работы как новый механизм управления и оценки качества образования.

Новая технология оценки позволяет учесть отечественный опыт аккредитации первых лет и опыт ведущих стран по оценке качества образования.

¹ См.: Соглашение между Министерством образования Российской Федерации и Ассоциацией негосударственных высших учебных заведений России о сотрудничестве в области лицензирования и государственной аккредитации негосударственных образовательных учреждений высшего профессионального образования от 14 апреля 2003 г. № 4/1 // Бюллетень Министерства образования РФ. 2003. № 9. С. 55.

102

Переход к комплексной оценке деятельности образовательных учреждений обусловил серьезный пересмотр сложившихся подходов к оценке качества образования.

Целесообразность введения комплексной оценки очевидна не только для органа управления образованием, но и для самого образовательного учреждения. Она предусматривает объединение экспертизы условий образовательного процесса, его содержания и результатов, позволяет совершенствовать и оптимизировать процесс оценивания деятельности учреждений образования, и с этой точки зрения введение технологии комплексной оценки деятельности образовательных учреждений может рассматриваться как очередной этап становления и развития отечественной системы государственной аккредитации.

Тем не менее по-прежнему актуальным остается вопрос о совершенствовании комплексной оценки деятельности образовательных учреждений и каждой из ее процедур и, прежде всего, их содержания. Для чего требуется тщательная проработка деталей, совершенствование нормативно-правовой базы и программно-методического обеспечения, что и подтверждают проведенные научные исследования (прил. 7).,

103

§ 2. Аккредитационные показатели оценки деятельности образовательных учреждений

Процесс аккредитации реально вошел в систему образования Российской Федерации как механизм управления образованием.

Аккредитация дала возможность сравнить работу учебных заведений, систему образования одной страны с системами других стран. На протяжении последнего десятилетия подобные сравнения стали практической необходимостью во всех странах, мощным средством развития не только национальных систем аккредитации, но и систем образования.

Государственная аккредитация учреждений профессионального образования позволяет защищать права граждан на получение профессионального образования в объеме и в сроки, предусмотренные государственными образовательными стандартами, управлять образовательными учреждениями, осуществлять контроль за эффективностью образовательного процесса, за качеством подготовки, способствует международному признанию системы образования страны, включению его в образовательное пространство мира.

Введение процедуры аккредитации в систему управления образованием обеспечило законность инициатив академической общественности к реформированию сферы образования, способствовало появлению негосударственных образовательных учреждений, изменению содержания и объемов подготовки.

Решение по аккредитации образовательного учреждения - ответственный шаг, требующий научно обоснованной технологии оценки и интерпретации результатов. Объективность решения может быть обеспечена оценкой по единым показателям, которые характеризуют потенциал учреждения образования, качественные характеристики образовательного процесса, эффективность научно-исследовательской и научно-методической деятельности.

104

Анализ зарубежного опыта аккредитации образовательных учреждений и образовательных программ показывает, что перечень показателей, определяемый, как правило, органом аккредитации, содержит от 6 до 16 показателей и формирует их единую систему оценки:

• показатели условий осуществления образовательной деятельности
(концепция, кадры, учебные ресурсы, финансовая состоятельность);

• показатели процесса (управление образовательным учреждением, со
держание образовательных программ, социальная инфраструктура, механизм
гарантии качества образования и т. д.);

• показатели результата (качество подготовки и востребованность вы-

пускников, эффективность научно-исследовательской и научно-методической деятельности)¹.

Сложившаяся система показателей государственной аккредитации в России с учетом показателей лицензирования и аттестации в основном соответствует мировой практике. Введение процедуры комплексной оценки учреждения позволило частично избежать дублирования показателей и обеспечить всесторонний подход в процедуре его признания.

При проведении и принятии решения о государственной аккредитации образовательного учреждения используются показатели², единые для всех учебных заведений на территории России без учета ведомственной специфики последних.

При определении перечня показателей учитывались положительный опыт аналогичных систем аккредитации за рубежом и специфика российской высшей школы в современных условиях.

¹ См.: Комплексная оценка высших учебных заведений. С. 29.

См.: Об утверждении Перечня показателей государственной аккредитации и критериальных значений показателей, используемых при установлении вида высшего учебного заведения: Приказ Минобразования РФ от 29 июня 2000 г. № 1965 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 52-62.

105

Перечень содержит 11 показателей, который можно считать достаточным для интегральной оценки эффективности деятельности образовательного учреждения и отнесения его к типу учреждений высшего профессионального образования и одной из видовых групп. По мере развития высшей школы и изменения социально-экономических условий система показателей может претерпевать изменения.

Действующая система включает качественные и количественные показатели, оцениваемые экспертно в ходе комплексной оценки образовательного учреждения, где количество рассматривается как одна из характеристик качества деятельности. Система показателей учитывает также динамику развития учреждения образования в определенный промежуток времени: результаты за последние пять лет и перспективу их стабильности на ближайшие годы.

Проанализируем систему показателей применительно к высшему профессиональному образованию.

В настоящее время условия отнесения образовательного учреждения к определенному типу и виду формализованы на основе действующей законодательной и нормативной базы и систематизированной информации о реально сложившейся ситуации в высшей школе.

Их можно разбить на две группы (приложение 4):

- показатели государственной аккредитации, определяющие ак-
кредитационный статус по типу «высшее учебное заведение»
(прил. 5);

— показатели государственной аккредитации, используемые для опреде
ления вида высшего учебного заведения (институт, академия, университет)
(прил. 6).

1. Установление (подтверждение) типа высшего учебного заведения осуществляется на основе показателей качества образовательного процесса и

106

условий его обеспечения, утвержденных Министерством образования и науки Российской Федерации¹:

• содержания подготовки специалистов;

• качества подготовки;

• информационно-методического обеспечения образовательного процесса;

• информатизации вуза;

• материально-технической базы;

• воспитательной деятельности образовательного учреждения.
Нами расценивается данный перечень как достаточный.
Проанализируем каждый их этих показателей.

Показатель 1.1. Содержание подготовки.

Содержание подготовки специалистов оценивается, опираясь на анализ соответствия основных образовательных программ требованиям ГОС. С этой целью рассматриваются структура и содержание реализуемых образовательных программ, соответствие учебных планов и программ учебных дисциплин требованиям государственных образовательных стандартов. Комплект этих документов (рабочий учебный план, программы учебных дисциплин и практик, материалы промежуточных и итоговой аттестаций) и определяет содержание образования по направлению подготовки.

Содержание образовательных программ подготовки специалистов предусматривается практически во всех существующих системах оценки качества образования в сочетании с методикой преподавания и формами обучения. Оценка проводится, как правило, экспертным путем на соответствие их содержания концепции данного образовательного учреждения, его целям и задачам, а также общепринятым требованиям к высшему образованию.

¹ См.: Об утверждении Перечня показателей государственной аккредитации и критериальных значений показателей, используемых при установлении вида высшего учебного заведения: Приказ Минобразования РФ от 29 июня 2000 г. № 1965 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация.

107

1.1.1. Профессиональная образовательная программа

Экспертами проверяется соответствие содержания федерального компонента каждой профессиональной образовательной программы (ПрОП) требованиям ГОС (Государственные требования к минимуму содержания и уровню подготовки выпускников), наличие и содержание регионального и вузовского компонентов.

В соответствии с рекомендациями Министерства образования и науки , формируя свое мнение, эксперту следует убедиться в наличии государственных образовательных стандартов (ГОС) 1-го и 2-го поколений по аттестуемой специальности (направлению подготовки); выявить соответствие или несоответствие ГОСам 2-го поколения сроков реализации образовательных программ по формам обучения (очной, очно-заочной, заочной); проконтролировать соблюдение нормативных сроков обучения студентов (курсантов, слушателей) по сокращенным (ускоренным) программам подготовки на базе среднего и высшего профессионального образования.

1.1.2. Рабочий учебный план

Экспертами проверяется соответствие содержания рабочих учебных планов требованиям профессиональных образовательных программ.

Формируя свое мнение, эксперту рекомендуется проанализировать соответствие рабочего учебного плана ГОС по следующим направлениям²:

• перечню учебных дисциплин;

• объему подготовки по блокам учебных дисциплин (в часах);

• объему еженедельной нагрузки студентов (общей и аудиторной); объ
ему теоретической и практической подготовки;

• формам и количеству промежуточных и итоговых аттестаций студентов;

• наличию, объемам и содержанию региональных компонентов подготовки;

¹ См.: Методические рекомендации для экспертов аттестационных комиссий по ква-лиметрии образовательных услуг: Утв. председателем Государственной инспекции по аттестации учебных заведений 19 июня 2001 г. М., 2002. С. 46-58.

¹ См.: Там же. С. 48^9.

108

• наличию и объемам учебных дисциплин по выбору студентов;

• соблюдению сроков и объемов всех видов практик;

• реализации ГОС и учебного плана в реальном учебном процессе че
рез расписание занятий, экзаменационные и зачетные ведомости и т. д.

Содержание образовательных программ подготовки специалистов рассматривается практически во всех существующих системах оценки качества образования и включает оценку содержания образовательной программы в сочетании с методикой ее преподавания и формами обучения.

В настоящее время экспертизу рабочих учебных планов проводит Информационно-методический центр по аттестации образовательных организаций (г. Шахты). Однако проведенные исследования показали, что большинство руководителей образовательных учреждений (55,7 %) не видят в этом необходимости, считая, что образовательные программы могут быть оценены экспертами и фактически оцениваются при проведении экспертизы. Только 34,7 % опрошенных считают, что специализированная экспертиза рабочих учебных планов необходима.

1.1.3. Программы учебных дисциплин

Экспертами проверяется наличие рабочих программ по всем учебным дисциплинам, их „соответствие рабочим учебным планам, по содержанию ГОС, современность программ (в том числе по перечню учебной литературы).

Оценка профессиональных образовательных программ, рабочих учебных планов и программ учебных дисциплин проводится, как правило, экспертным путем, а результаты оцениваются по шкале:

соответствует/ соответствует в основном/ не соответствует.

Показатель 1.2. Качество подготовки

Качество подготовки выпускников является наиболее важным показателем работы образовательного учреждения, но он менее всего поддается формализации. Спецификой российской системы является оценка соответствия качества образования требованиям Государственных образовательных стандартов

109

по четырем циклам дисциплин - общим гуманитарным и социально-экономическим, общим математическим и естественнонаучным, общепрофессиональным и специальным.

Оценка качества подготовки специалистов осуществляется на основе анализа требований при приеме в образовательное учреждение, по уровню организации учебного процесса, по степени соответствия уровня подготовки обучающихся требованиям государственных образовательных стандартов. Учитывается наличие внутривузовской системы контроля качества, востребованность выпускников, отзывы потребителей специалистов, наличие рекламаций на их подготовку.

Качество подготовки как результат деятельности образовательных учреждений является обязательным показателем. При исследовании только 40 % опрошенных руководителей высказались за необходимость изменения показателей, то есть уменьшения их или уточнения критериальных значений, 41,7 % -высказали мнение, что перечень аккредитационных показателей и их критериальных значений оптимальный, достаточный для определения аккредитацион-ного статуса по типу и виду высшего учебного заведения и только 6,1 % - считают необходимым расширить перечень аккредитационных показателей и уточнить их критериальные значения в сторону повышения (прил. 7).

Анализируя требования при приеме в вуз, эксперт знакомится с билетами, тестами, программой, правилами проведения вступительных испытаний, изучает динамику конкурса абитуриентов при поступлении и качественный состав зачисленных на первый курс.

Формируя свое мнение об уровне организации учебного процесса, эксперт исходит:

• из соответствия расписания занятий и сессий учебному плану;

• достаточности учебно-лабораторной базы;

• использования современных методик обучения и форм организации
учебного процесса;

• организации самостоятельной работы студентов;

по

• реализации практической подготовки студентов;

• достаточности баз практики.

Создавая свое мнение об уровне подготовки выпускников, эксперт основывается на отчетах председателей ГАК и личных впечатлениях от защиты выпускных квалификационных работ и сдачи госэкзаменов в период работы государственной аттестационной комиссии, результатах анализа качества выпускных квалификационных работ. Анализ итоговых государственных испытаний, например, по Академии права и управления за последние 5 лет показывает, что их результаты значительно выше семестровых.

Составляя свое мнение о внутривузовской системе контроля качества, эксперт рассматривает реальное положение дел с формированием внутривузовской системы контроля качества подготовки специалистов: создана ли в вузе такая система контроля качества или существуют ее отдельные элементы.

Внутривузовская система контроля качества как показатель наличия и эффективности внутривузовского механизма гарантии качества фактически переносит ответственность за качество и оценку качества в высшее учебное заведение. Эффективная система мониторинга качества образования в вузе сама по себе обеспечивает объективную оценку и доверие к работе вуза, сокращая расходы на проведение внешней экспертизы.

Формируя свое мнение о качестве подготовки специалистов (выпускников), эксперт учитывает, что этот показатель характеризует способность вуза удовлетворять спрос на рынке труда. Можно говорить о высокой востребованности выпускников образовательных учреждений¹. Источниками информации могут служить отзывы о выпускниках, рекламации на подготовленных специалистов, справки из центров занятости о стоящих на учете безработных, окончивших вуз за последние 5 лет. Рекомендуется принять участие во встречах с выпускниками вуза и работодателями.

См.: Менеджмент, маркетинг и экономика образования: Учеб. пособие/ Под ред. А.П. Егоршина. Н.Новгород, 2001. С. 11.

Ill

По каждой ПрОП указывается количество заявок на выпускников, количество выпускников, направленных на работу. Представляется справка местного отделения Федеральной службы по труду и занятости населения о количестве выпускников, стоящих на учете.

Востребованность выпускников широко применяется общественными системами оценки как показатель соответствия подготовки выпускников социальному заказу и ожиданиям общества. На наш взгляд, это показатель социальной защищенности и гарантии адаптации выпускников в различных социально-экономических условиях. И в связи с этим следует отметить, что выпускникам образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний трудоустройство гарантируется, они востребованы государством.

Для подготовки экспертного заключения о качестве подготовки используются различные методы оценки¹:

1. Экспертный опрос с использованием трехбалльной шкалы: соответ
ствует/ соответствует в основном/ не соответствует.

2. Контрольные (квалификационные) работы с использованием четы
рехбалльной шкалы: отлично / хорошо / удовлетворительно / неудовлет
ворительно.

3. Тестирование с использованием 100-балльной (процентной) шкалы.

Тестовые методы контроля качества, обеспечивающие более достоверную и надежную оценку, в последнее время получили широкое распространение в процедурах внешней экспертизы. Вуз вправе проводить тестирование по своим тестам, но тогда к экспертному заключению прилагаются использованные педагогические измерительные материалы и сертификат (заключение учебно-методического объединения, научно-методической секции) об их соответствии государственным требованиям к минимуму содержания и уровню подготовки. В настоящее время Министерством образования и науки создан Центр тестирования, который и проводит тестирова-

См.: Комплексная оценка высших учебных заведений. С. 33.

112

ние обучаемых при проведении комплексной оценки деятельности образовательного учреждения.

Проведенные исследования показали, что в целом отношение образовательных учреждений к процедуре тестирования положительное, по их оценке, тестирование дозволяет получить объективные данные об остаточных знаниях обучаемых, это отметили 33 % опрошенных. В то же время 58,3 % руководителей образовательных учреждений из числа опрошенных высказались за совершенствование этой процедуры, 8,7 % — высказали иные предложения. Что касается содержания тестов, то 39,1 % опрошенных считают, что тесты отвечают требованиям государственных образовательных стандартов, 47,0 % - что их необходимо совершенствовать, а 13,9 % опрошенных внесли соответствующие предложения (прил. 7).

Использование тестовых технологий позволяет проводить накопление и сравнение данных, создавая основу для развития системы мониторинга качества образования в России.

Таким образом, процедура оценивания очень трудоемкий и длительный процесс, это еще раз подчеркивает важность процедуры самообследования, проводимого образовательным учреждением. И если мы хотим сократить сроки проведения внешней экспертизы до 3-5 дней и уменьшить состав экспертной комиссии до 5—7 человек (а такие предложения мы вносим), то экспертиза должна опираться на материалы самообследования и проверять только соответствие его результатов фактическому состоянию дел в образовательном учреждении.

Показатель 1.3. Информационно-методическое обеспечение образовательного процесса

Оценка информационно-методического обеспечения образовательного процесса является стратегически важным направлением деятельности вуза как показатель наращивания учебных ресурсов и информационного потенциала: объемов библиотечного фонда, достаточности и доступности источников информации, в том числе и на основе современных технических средств.

113

При анализе этого показателя рассматривается состояние библиотечного и учебно-информационного фонда.

Формируя свое мнение о достаточности и современности источников учебной информации, программно-информационном обеспечении, эксперт рассматривает и оценивает:

• обеспеченность библиотечными учебными фондами, фондами норма
тивных документов; наличие компьютерных классов, читальных залов;

• обеспеченность обязательной и другой рекомендуемой учебно-
методической литературой;

• наличие, количество и уровень собственных учебно-методических
разработок (подготовленных, прежде всего, штатными преподавателями);

• количество учебников и учебных пособий с грифами учебно-
методических объединений, научно-методических секций и Министерства
образования и науки Российской Федерации (написанных, прежде всего,
штатными преподавателями);

• использование периодических изданий;

• программно-информационное обеспечение;

• использование современных информационных средств связи, в том
числе международных (Internet).

По каждому из перечисленных пунктов учитывается динамика за последние 5 лет.

По каждой дисциплине экспертами проверяется достаточность (более пяти экземпляров) и современность учебников и учебных пособий.

Современными для общих гуманитарных и социально-экономических дисциплин и специальных дисциплин считаются источники информации не более пятилетней давности издания, для общих математических и естественно-научных дисциплин, общепрофессйональных дисциплин - не более десятилетней давности издания.

Проверяется наличие в библиотеке вуза учебно-методических материалов по дисциплинам, методических пособий (описаний) по каждой из прак-

114

тической и лабораторной работ (с указанием кафедр, на которых они находятся), необходимого оборудования и инвентаря для проведения таких работ, периодических изданий, программно-информационного обеспечения и т. д.

Учитывается количество посадочных мест в читальных залах библиотеки, количество в свободном доступе терминалов национальных и международных сетей.

На основе всего массива статистической информации и непосредственного ее изучения экспертом дается оценка качеству библиотечного обслуживания, достаточности и современности учебной литературы, доступности к информационно-поисковым системам, в том числе Интернету, динамике развития учебных ресурсов за определенный период времени.

Исходя из опыта прошедшей комплексной оценки деятельности академии следует отметить трудоемкость процесса оценки этого показателя, однако, по нашему мнению, такая оценка необходима, так как она напрямую влияет на качество подготовки. При исследовании 41,7 % из числа опрошенных высказали мнение, что перечень аккредитационных показателей оптимальный и его не требуется уменьшать, а вот уточнение критериальных значений необходимо, и за это высказались 46,1 % опрошенных (прил. 7). Уточнение необходимо в связи с тем, что стремительное изменение социально-экономических условий, постоянное совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы приводят к быстрому устареванию литературных, в первую очередь нормативных, источников и в то же время к их удорожанию, а восполнение и замена их для образовательного учреждения требует больших затрат. Кроме того, имеются возможности пользования компьютерной, множительной техникой, Интернетом, что расширяет возможности обучаемых.

Показатель 1.4. Информатизация образовательного учреждения При оценке уровня информатизации образовательного учреждения учитывается наличие средств вычислительной техники, эффективность применения их в учебном процессе;, научной деятельности и управлении учебным заведением.

115

Оценивается также объем средств, ежегодно направляемых на обновление компьютерной базы и программного обеспечения, доступность и современность вычислительной техники, подключение к Интернету.

Анализ информации Центрального банка данных государственной аккредитации показал, что процент обеспеченности обучаемых вычислительной техникой составляет в среднем примерно 16,1 ед. на 100 обучаемых, но настораживает то, что в аккредитованных негосударственных вузах на 100 студентов приходится 21,2 ед. вычислительной техники, а в государственных образовательных учреждениях - 11 ед. на 100 студентов¹.

Показатель 1.5. Материально-техническая база

Показатель материально-технической базы и степени оснащения образовательного процесса рассматривается как потенциал образовательного учреждения и гарантия его устойчивости. Наличие собственной в оперативном управлении или арендованной на длительный срок учебно-лабораторной площади, соответствующего учебного оборудования свидетельствует о долгосрочной образовательной программе деятельности и перспективе развития учреждения.

Учитывается общее состояние материально-технической базы образовательного учреждения и по отдельным направлениям подготовки, в том числе наличие условий, необходимого оборудования, приборов, специализированных кабинетов и аудиторий для осуществления образовательного процесса.

Формируя свое мнение по этому показателю, эксперт принимает во внимание:

• состояние зданий и сооружений;

• общую площадь и состояние аудиторного и лабораторного фонда;

• социальные условия жизни и быта студентов: количество мест в об
щежитиях, наличие столовой, медпункта, спортивно-оздоровительного ком
плекса и т.д.

¹ См.: Комплексная оценка высших учебных заведений. С. 36.

116

Кроме того, оценивается современность и достаточность лабораторной базы, степень изношенности лабораторного оборудования и темпы его обновления. Пристального внимания заслуживает создание межкафедральных и межвузовских лабораторий, использование на договорной основе производственных площадей и оборудования предприятий для проведения лабораторных работ и практических занятий.

По сведениям ЦБД ГА, отмечена положительная тенденция среди негосударственных вузов к активизации процесса строительства и приобретения учебно-лабораторной площади в собственность. По сведениям за 2003 г., собственную учебную площадь имели 39,7 % аккредитованных образовательных учреждений, вместе с тем 55,9 % негосударственных образовательных учреждений полностью арендуют помещения для ведения учебного процесса.

Показатель 1.6. Воспитательная деятельность образовательного учреждения

О чрезвычайной важности и актуальности этого показателя может свидетельствовать тот факт, что в 2002 г. аккредитационная коллегия приняла решение заменить показатель «Социальная поддержка студентов» показателем более широким по содержанию предмета оценки - показателем воспитательной деятельности вуза. Он обеспечивает реализацию государственной образовательной политики по удовлетворению потребностей личности в развитии, что является одной из основных задач высшего учебного заведения и, следовательно, определяет его статус.

Показатель в новой модификации введен в практику работы комиссий по комплексной оценке деятельности вуза и аккредитационной коллегии с сентября 2003 г. Предложенный Министерством образования и науки этот показатель и подход к его оценке вызвали определенный интерес вузовской общественности и специалистов по оценке качества образования.

117

Не стоит убеждать, что и воспитательная составляющая образовательного процесса в период реформ высшей школы во многом утратила былые позиции, тем самым создав нишу в студенческих коллективах не только для антиполитических, но и антигражданских, антиобщественных идей.

Обсуждению необходимости введения показателя воспитательной деятельности вуза и технологии его оценки в течение года были посвящены несколько коллегий, привлечены к работе творческие коллективы академической общественности, ассоциаций вузов, работа российских семинаров и совещаний. Были разработаны несколько вариантов содержания показателя и методик его оценки, которые были детально рассмотрены и учтены в итоговом документе.

Показательным в данном случае является целенаправленная политика вуза по созданию необходимых социально-бытовых условий и предоставлению широких возможностей для развития личности. Уровень воспитательной деятельности образовательного учреждения свидетельствует о выполнении вузом социальных гарантий.

При оценке этого показателя проверяется и учитывается наличие в образовательном учреждении условий для внеучебной работы с обучающимися, а именно:

• наличие концепции воспитательной работы в образовательном учре
ждении (программы, планы, локальные акты, регламентирующие воспита
тельную деятельность, методические рекомендации и т. д.);

• наличие административной структуры, функционально ответственной
за воспитательную работу в образовательном учреждении (управления, отде
лы, ответственные за воспитательную работу, институты кураторства);

• наличие органов студенческого самоуправления (молодежные орга
низации, объединения, клубы, службы порядка и т. д.);

• наличие и эффективность использования материально-технической
базы для внеучебной работы с обучающимися (актовые залы, спортивные и

118

тренажерные залы, помещения для студий, кружков и т. д.), что свидетельствует о выполнении вузом социальных гарантий (обеспечение условий для самостоятельной работы, активного отдыха, физического развития, достойных социально-бытовых условий и т. п.) и обеспечивает реализацию государственной образовательной политики по удовлетворению потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии;

• финансовая обеспеченность внеучебной деятельности (целевое фи
нансирование творческой, спортивной деятельности обучающихся, наличие
механизмов стимулирования)¹.

Большое значение придается организации воспитательной работы с обучающимися и формированию стимулов развития личности. Здесь рассматривается и оценивается:

• использование в целях воспитания возможностей образовательного
процесса (наличие в рабочих учебных программах нравственных, психолого-
педагогических аспектов профессиональной деятельности будущих специа
листов, разработка и наличие специализированных курсов);

• наличие в образовательном учреждении оценки состояния воспи
тательной работы с обучающимися (опросы обучающихся, преподавате
лей, отчеты);

• наличие элементов системы воспитательной работы:

- гражданского, патриотического, духовно-нравственного воспитания;

- научно-исследовательской и профориентационной работы в образо
вательном учреждении (студенческое научное общество, олимпиады, кон
курсы, содействие в трудоустройстве);

- работы по формированию традиций образовательного учреждения
(многотиражная газета, музей истории образовательного учреждения, прове
дение праздничных мероприятий и т. д.);

См.: Комплексная оценка высших учебных заведений. С. 38.

119

- культурно-массовой и творческой деятельности обучающихся (смот
ры, конкурсы, фестивали, выставки и т. д.);

- спортивно-оздоровительной работы, пропаганды и внедрения физи
ческой культуры и здорового образа жизни;

• организация психолого-консультационной и профилактической рабо
ты (адаптация первокурсников, проблемы молодой семьи, профилактика
правонарушений, наркомании и ВИЧ-инфекций);

• формы поощрения за достижения в учебе и внеучебной деятельности
обучающихся (грамоты, премии, именные стипендии, звания и т. д.)¹.

Оценка происходит только экспертным путем, при этом оцениваются только условия, созданные вузом для воспитательной работы, и стимулы для воспитания личности в конкретном образовательном учреждении. Данный показатель Министерство образования и науки предлагает оценивать по де-сятибалльной шкале (табл. 1):

Введение процедуры оценки воспитательной деятельности вуза при прохождении им процедуры государственной аккредитации, по нашему мнению, должно повысить ответственность высшего учебного заведения за качество высшего образования, включая качество воспитания личности будущего специалиста и гражданина.

Единые для всех учебных заведений нормативы по данному показателю не могут быть установлены, а оценка этого показателя, в том числе по предложенной шкале, дело непростое и очень субъективное. На наш взгляд, нужна методика оценивания всех составляющих этого показателя.

¹ См.: Комплексная оценка высших учебных заведений. С. 38-39.

См.: Об утверждении Перечня показателей государственной аккредитации и критериальных значений показателей, используемых при установлении вида высшего учебного заведения: Приказ Минобразования России от 29 июля 2000 г. № 1965, с изм. от 8 ноября 2000 г., 22 октября 2001 г., 27 декабря 2002 г. // Аттестация и аккредитация образовательных учреждений. Кн. 2. Учреждения профессионального образования. 3-е изд., доп. М, 2003. С. 101-110.

120

Таблица 1

Оценка показателя	Кол-во баллов
Информация не представлена	0
Неудовлетворительное состояние. Работа не ведется	1
Очень низкая оценка. Работа ведется недостаточно	2
Низкая оценка. Работа ведется на очень низком уровне. Очень мало существенных недочетов	3
Удовлетворительная оценка. Существенные недостатки в работе	4
Средняя оценка. Работа ведется на относительно приемлемом уровне. Имеются отдельные недостатки	5
Средняя оценка. Работа ведется на достаточно хорошем уровне. Недостатки несущественны	6
Хорошая оценка. Работа ведется на достаточно хорошем уровне. Недостатки малочисленны, несущественны и легко исправимы	7
Достаточно высокая. Практически полностью соответствует предъявляемым требованиям	8
Высокая. Полностью соответствует предъявляемым требованиям	9
Очень высокая. Полностью соответствует предъявляемым требованиям. Рекомендуется использовать для распространения опыта	10

2. Определение вида высшего учебного заведения (институт, академия, университет) осуществляется на основе показателей не столько процесса, сколько результата его деятельности:

• спектра реализуемых основных образовательных программ;

• возможности продолжения образования по программам послевузов
ского и дополнительного профессионального образования;

• спектра, объемов и результатов научных исследований;

• эффективности и академического признания научно-методической
работы;

• качественного уровня профессорско-преподавательского состава¹.
При рассмотрении и анализе указанных показателей принципиально

важным является расчет их критериальных значений как количественных ха-

¹ См.: Об утверждении Перечня показателей государственной аккредитации и критериальных значений показателей, используемых при установлении вида высшего учебного заведения: Приказ Минобразования России от 29 июля 2000 г. № 1965, с изм. от 8 ноября 2000 г., 22 октября 2001 г., 27 декабря 2002 г. С. 101-110.

121

рактеристик экспертной оценки. Расчет критериальных значений основан на следующих принципах¹:

1. Создание единой информационной среды. Необходимо иметь доста
точно полную информацию о деятельности учреждения и реальном состо
янии дел системы образования в целом. Сбор, сопровождение и анализ дан
ных требуют создания единого банка данных с использованием современных
компьютерных технологий.

2. Актуальность информации. Данные о деятельности образователь
ных учреждений требуют регулярного обновления, например, ежегодного.

3. Учет видовой специфики учреждений. Корректность анализа обеспе
чивается не только актуальностью информации, но и методикой дифферен
циации учреждений по видам.

Показатель 2.1. Спектр реализуемых основных образовательных программ

В рамках этого показателя рассматриваются реализуемые основные образовательные программы и контингент студентов по профилям подготовки. Каждая образовательная программа относится к соответствующему профилю подготовки. Министерством образования и науки они определены²: гуманитарные науки, естественные науки и математика, культура и искусство, компьютерные науки, медицинские науки и здравоохранение, педагогические науки, сельское хозяйство, сервис, строительство и архитектура, технический (инженерный) профиль, технологический профиль (промышленное производство), транспорт и связь, экономика и управление, военные специальности и др.

¹ См.: Шадржов В.А., Геворкян Е.Н., Наводное ВТ., Мотова Г.Н., Петропавлов
ский М.В. О показателях государственной аккредитации вузов // Высшее образование в Рос
сии. 2001. №2. С. 21.

² См.: Об утверждении Перечня показателей государственной аккредитации и крите
риальных значений показателей, используемых при установлении вида высшего учебного за
ведения: Приказ Минобразования России от 29 июля 2000 г. № 1965, с изм. от 8 ноября
2000 г., 22 октября 2001 г., 27 декабря 2002 г. С. 101-110.

122

Число профилей реализуемых основных образовательных программ для академии, например, устанавливается 1-2, для университетов их должно быть более 5, для институтов - не устанавливается.

Результаты представляются как перечень профессиональных образовательных программ, принадлежащих к каждому из указанных профилей подготовки¹.

Показатель 2.2. Возможность продолжения образования по программам послевузовского и дополнительного профессионального образования

При определении вида высшего учебного заведения рассматривается возможность продолжения образования по профессиональным образовательным программам послевузовского образования (адъюнктура, аспирантура, докторантура), по образовательным программам, дополнительным к высшему профессиональному образованию (профессиональная переподготовка и повышение квалификации руководящих работников и специалистов по профилю вуза), работа диссертационных советов.

По каждому профилю подготовки представляется перечень форм продолжения образования (с указанием научной специальности из соответствующего классификатора), указывается контингент аспирантов и докторантов, соискателей ученой степени кандидата и (или) доктора наук.

Критериальные значения составляющих этого показателя: число отраслей наук по специальностям аспирантуры; число аспирантов на 100 студентов контингента, приведенного к очной форме обучения, - Министерством образования и науки определены (прил. 6).

Показатели спектра реализуемых основных профессиональных образовательных программ и возможности продолжения образования по программам послевузовского и дополнительного профессионального образования ха-

См.: Шадриков В.А., Геворкян Е.Н., Наводное В.Г., Мотова Г.Н., Петропавловский М.В. О видах высших образовательных учреждений // Высшее образование в России. 2000. №3. С. 16.

123

рактеризуют широту образовательной деятельности учебных заведений и используются для видовой классификации университетов и академий.

Согласно Закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»¹ университет реализует образовательные программы высшего и послевузовского образования по широкому спектру направлений подготовки (специальностей), академия реализует образовательные программы высшего и послевузовского образования для определенной области научной и научно-педагогической деятельности.

Кроме того, для академии необходимо: наличие докторантуры, диссертационных советов, реализация программ переподготовки и(или) повышения квалификации для определенной области научной и научно-педагогической деятельности; для университета - наличие докторантуры, диссертационных советов, реализация программ переподготовки и(или) повышения квалификации работников'высшей квалификации, научных и научно-педагогических работников.

Для количественной оценки прописанных Законом видовых определений используется перечень областей научно-педагогической деятельности университетов и академий: число различных профилей реализуемых основных образовательных программ, количество аспирантов на приведенный контингент студентов, а также число различных отраслей науки по специальностям аспирантуры и докторантуры.

Статистический анализ информации Центрального банка данных государственной аккредитации о деятельности вузов с 1996 по 2000 г. позволил определить, что университеты реализуют профессиональные образовательные программы высшего образования не менее чем по пяти различным профилям, а академии - по одному-двум. Эти критерии Министерством образования и науки и установлены. Кроме того, для университетов характер-

¹ См.: О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135 (в ред. от 21 апреля 2005 г. № 35-ФЗ).

124

ным является наличие образовательных программ как естественно-научного и математического, так и гуманитарного профиля.

Наряду с характеристикой широты спектра программ послевузовского образования (специальностей аспирантуры и (или) докторантуры) и объема подготовки (контингент аспирантов и (или) докторантов) также используется показатель, оценивающий наличие и эффективность деятельности диссертационных советов, как результат качественной реализации программ послевузовского образования.

Проведенный анализ информации показывает, что учебные заведения различных видов дифференцируются по статистическим характеристикам данных показателей, существуют различия между университетами и академиями, с одной стороны, и институтами - с другой.

Принципиальными отличиями университета и академии от института являются:

• наличие образовательных программ послевузовского профессиональ
ного образования (аспирантура, докторантура);

• реализация программ дополнительного профессионального образова
ния на базе высшего образования;

• наличие фундаментальных и прикладных научных исследований;

• активная научно-методическая деятельность.
Принципиальными отличиями университета от академии являются:

• наличие широкого спектра направлений подготовки (специальностей);

• реализация программ дополнительного профессионального образова
ния на базе высшего образования в различных областях знаний;

• наличие широкого спектра (фундаментальных и прикладных) науч
ных исследований;

• активная научно-методическая деятельность в широком спектре об
ластей своей деятельности.

125

Показатель 2.3. Научные исследования

Формируя свое мнение о спектре наук, в рамках которых выполняются научные исследования, объеме финансирования и результативности научных исследований, эксперт должен провести анализ этих направлений за последние 5 лет . Особое внимание обращается:

• на наличие и формирование научных школ;

• наличие и эффективность аспирантуры и докторантуры;

• наличие и загрузку диссертационных советов;

• долю студентов, участвующих в НИР, в том числе с оплатой труда;

• долю штатных научных сотрудников по отношению к численности
профессорско-преподавательского состава;

• число отраслей науки, в рамках которых выполняются научные ис
следования;

• общий объем финансирования научных исследований на единицу
профессорско-преподавательского состава, тыс. руб.;

• объем бюджетного и внебюджетного финансирования фундаментальных и
прикладных научных исследований, отнесенный на одного преподавателя, тыс. руб.;

• долю финансирования НИР из внешних источников, отнесенную на
одного преподавателя, тыс. руб. (прил. 6).

Анализ и оценка объема научных исследований осуществляется с учетом источника финансирования (средства Министерства образования и науки, учредителя, средства из других источников) и характера исследований (фундаментальные, прикладные, разработки);

• количество публикаций, изданных научных сборников;

• количество патентов, авторских свидетельств, дипломов, медалей в
открытом всероссийском конкурсе по отношению к количеству преподавате
лей и научных сотрудников;

См.: Методические рекомендации для экспертов аттестационных комиссий по ква-лиметрии образовательных услуг. С. 54—55.

126

• количество грантов по отношению к количеству преподавателей и
научных сотрудников;

• использование результатов НИР в учебном процессе.

Основной типовой характеристикой высшего учебного заведения и видовой характеристикой для университетов и академий является спектр и объем фундаментальных и прикладных научных исследований, эффективность деятельности основных научных направлений (научных школ) вуза, результативность и востребованность научно-исследовательской работы внешними организациями.

Этот показатель характеризует не абсолютный объем научных исследований в вузе, а активность профессорско-преподавательского состава с учетом масштаба и вида учебного заведения.

Проведенный статистический анализ информации Центрального банка данных государственной аккредитации показывает, что для классических университетов характерным является наличие и интенсивность фундаментальных научных исследований. Для технических университетов более значимо проведение прикладных научных исследований, при этом наблюдается прямая взаимосвязь выполненного объема прикладных научных исследований с количеством ППС и соответственно зависимость от процента ППС с учеными степенями и званиями. Для профильных университетов и академий это не характерно¹.

Информация об объеме финансирования позволяет сделать вывод об эффективности научных исследований, объем внешнего финансирования говорит о востребованности научных исследований.

Показатель 2.4. Научно-методическая работа

Эффективность и результативность научно-методической работы может быть оценена по числу изданных учебников, учебных пособий и монографий, подготовленных преподавателями вуза. Особое значение имеет на-

¹ См.: Шадриков В.А., Геворкян Е.Н., Наводное ВТ., Мотова Г.Н., Петропавловский М. В. О показателях государственной аккредитации вузов. С. 22.

127

личие грифов общественных организаций (учебно-методических объединений, научно-методических советов) или государственных органов исполнительной власти (министерств и ведомств), так как факт внешней экспертизы и рекомендации к изданию свидетельствуют о признании академической общественностью эффективности научно-методической работы в вузе.

Оценивается наличие собственных научно-методических работ: изданных монографий, учебников и учебных пособий с грифами федеральных органов управления образованием, других федеральных органов исполнительной власти, учебнО-методических объединений.

Формируя свое мнение о состоянии научно-методической работы, эксперт должен различать научно-методическую и учебно-методическую работы. Научно-методическая работа состоит в создании новых методических материалов, разработке новых методических подходов и приемов, а учебно-методическая - во внедрении их в учебный процесс. Эксперту нужно оценить НИР методического характера, уровень, практическую значимость и объем методических разработок, результаты их апробации на научно-методических конференциях и семинарах¹.

Создание и регулярное обновление сведений в ЦДБ ГА позволяет провести статистический анализ и формализовать критерии отнесения образовательного учреждения к определенному виду. С учетом этого и установлены значения:

• количество монографий на 100 преподавателей и научных сотрудни
ков с учеными степенями и званиями, необходимое для определения вида
высшего учебного заведения;

• количество изданных учебников и учебных пособий с грифами феде
ральных органов управления образованием, других федеральных органов ис
полнительной власти, учебно-методических объединений на 100 преподава
телей с учеными степенями и званиями (прил. 6).

См.: Методические рекомендации для экспертов аттестационных комиссий по ква-лиметрии образовательных услуг. С. 54.

128

Показатель 2.5. Качественный состав научно-педагогических кадров

Профессорско-преподавательский состав является показателем потенциала образовательного учреждения и эффективности процесса обучения. Этот показатель рассматривается с точки зрения уровня квалификации и профессиональной компетенции профессорско-преподавательских кадров, распределения учебной нагрузки, научно-исследовательской и научно-методической активности.

Качественный состав научно-педагогических кадров: преподаватели с учеными степенями и (или) званиями кандидата наук, доктора наук или профессора - важнейшее условие, определяющее качество подготовки специалистов.

По результатам статистического анализа, половина аккредитованных университетов имеют в составе профессорско-преподавательских кадров более 60 % лиц с учеными степенями и/или званиями; доля профессорско-преподавательского состава высшей квалификации (докторов наук, профессоров) превышает 10 %.

Формируя свое мнение по этому вопросу, эксперт должен принимать во внимание фактическое положение дел и динамику за последние 5 лет. В частности, учитываются:

• возрастной состав преподавателей, а именно: их количество до 30 лет,
30-39, 40-49, 50-59, 60-65, старше 65 лет;

• процентный состав преподавателей с учеными степенями и званиями
(указывается по каждому профилю подготовки);

• их соответствие нормативам, установленным Министерством образо
вания и науки (прил. 6).

Учитывается доля кафедр, возглавляемых профессорами и докторами наук (в государственных вузах Российской Федерации доля заведующих кафедрами, не имеющих ученой степени, составляет 8,2 %)'.

129

Яркой характеристикой устойчивой работы вуза является показатель числа штатных преподавателей, работающих в вузе на полную ставку. Он особенно важен при принятии решения по аккредитации вновь созданного вуза.

Рассматривается соотношение штатных преподавателей, штатных совместителей и совместителей-почасовиков. Особенно большое значение это имеет для негосударственных вузов.

Процент преподавателей, работающих в вузе на полную ставку (штатных преподавателей), установлен и должен быть для вузов, существующих:

• до года - не менее 15 %;

• от года до трех лет - не менее 20 %;

• от трех до пяти лет - не менее 30 %;

• от пяти до девяти лет - не менее 40 %;

• более девяти лет - не менее 50 %'.

Такая дифференциация, на наш взгляд, правомерна.

При анализе динамики учитываются по годам за последние 5 лет:

• доля преподавателей, повысивших квалификацию;

• количество преподавателей, защитивших диссертации;

• количество преподавателей, получивших ученые звания.

Признание (подтверждение) вида образовательного учреждения основывается на информации из централизованного банка данных государственной аккредитации по каждой специальности подготовки кадров.

Для каждого вида используется свой набор критериальных значений
показателей, на основании которого оценивается соответствие вуза данному
виду. . "

Практика свидетельствует, что стремление вузов к изменению аккреди-тационного статуса оправдано современными тенденциями развития образо-

130

вания в нашей стране, реакцией на изменение образовательных потребностей населения и рынка труда. В свою очередь, понятна и обоснованна государственная стратегия поиска новых подходов к управлению этой сферой.

Предлагая новый механизм определения вида высшего учебного заведения, нельзя не учитывать положения действующей нормативно-правовой базы и сложившихся реалий в высшей школе.

Статистический анализ информации Центрального банка данных государственной аккредитации позволяет формализовать условия отнесения вуза к группе университетов, академий или институтов. Но в отличие от требований, установленных законодательством, пороговые значения количественных показателей могут ежегодно изменяться по мере обновления информации в ЦБД ГА, то есть гибко реагировать на общее состояние системы образования.

И в этом случае предложенная методика видовой дифференциации вузов способна выделить их принципиальные отличия по показателям аккредитации.

Методика математического сопровождения процедуры установления аккредитационного статуса (вида) образовательной организации позволяет обеспечить процедуру принятия аккредитационного решения но интегрированным данным более объективно и обоснованно.

Обобщая изложенное, можно дать следующие определения:

Университет — высшее учебное заведение, которое:

• реализует образовательные программы высшего профессионального
и послевузовского образования по широкому спектру профилей (не менее
чем по пяти профилям);

• осуществляет подготовку, переподготовку и/или повышение квали
фикации работников высшей квалификации, научных и научно-
педагогических работников - реализует не менее пяти программ научных
специальностей послевузовского профессионального образования;

• выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по
широкому спектру наук (как правило, не менее чем по пяти отраслям);

131

• является ведущим научным и методическим центром в областях сво
ей деятельности.В частности:

- доля ППС с учеными степенями и званиями составляет не менее 60 %;

- доля в ППС докторов наук, профессоров - не менее 10 %;

- доля финансирования научных исследований в расчете на едини
цу профессорско-преподавательского состава (1И 1С) - не менее 6,2 тыс. руб.,
в том числе фундаментальных и прикладных исследований - не менее
5 тыс. руб., и востребованность НИР (объем финансирования НИР из внеш
них источников на единицу ППС) - не менее 3 тыс. руб.;

- число аспирантов на 100 студентов контингента, приведенного к
очной форме обучения, - не менее 2;

- количество изданных монографий (в среднем за год) на 100 чело
век ППС с учеными степенями и званиями - не менее 2;

- количество изданных (в среднем за год) учебников и учебных по
собий (с грифами) на 100 человек ППС с учеными степенями и званиями - не
менее 0,5;

- наличие докторантуры, диссертационных советов.

Академия - высшее учебное заведение, которое:

• реализует образовательные программы высшего профессионального
и послевузовского образования по одному или двум профилям;

• реализует программы послевузовского образования не менее чем по
1-2 отраслям наук;

• осуществляет подготовку, переподготовку и/или повышение квали
фикации работников высшей квалификации для определенной области науч
ной и научно-педагогической деятельности;

• выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования в
области своей деятельности (как правило, по 1-2 отраслям);

• является ведущим научным и методическим центром в областях сво
ей деятельности.В частности:

132

- доля ППС с учеными степенями и званиями составляет не менее 60 %;

- доля в ППС докторов наук, профессоров - не менее 10 %;

- доля финансирования научных исследований в расчете на едини
цу профессорско-преподавательского состава (ППС) - не менее 4,2 тыс. руб.,
в том числе фундаментальных и прикладных исследований — не менее 3,5
тыс. руб., и востребованность НИР (объем финансирования НИР из внешних
источников на единицу ППС) — не менее 2,2 тыс. руб.;

- количество аспирантов на 100 студентов контингента, приведен
ного к очной форме обучения, — не менее 1;

- количество изданных монографий (в среднем за год) на 100 чело
век ППС с учеными степенями и званиями — не менее 1,5;

- количество изданных (в среднем за год) учебников и учебных по
собий (с грифами) на 100 человек ППС с учеными степенями и званиями - не
менее 0,3;

- наличие докторантуры, диссертационных советов.

Институт - высшее учебное заведение, которое:

• реализует образовательные программы высшего профессионального
образования, а также, как правило, образовательные программы послевузов
ского профессионального образования;

• осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квали
фикации работников для определенной области профессиональной деятель
ности;

• ведет фундаментальные и (или) прикладные научные исследования;

• имеет следующие количественные показатели:

- доля ППС с учеными степенями и званиями составляет не менее 55 %.

- доля в ППС докторов наук, профессоров - не менее 8,5 %;

- доля финансирования научных исследований в расчете на едини
цу профессорско-преподавательского состава (ППС) - не менее 2,5 тыс. руб.,
в том числе фундаментальных и прикладных исследований - не менее

133

2 тыс. руб., и востребованность НИР (объем финансирования НИР из внешних источников на единицу ППС) - не менее 0,8 тыс. руб.;

- количество изданных монографий (в среднем за год) на 100 чело
век ППС с учеными степенями и званиями - не менее 1,2;

- количество изданных (в среднем за год) учебников и учебных по
собий (с грифами) на 100 человек ППС с учеными степенями и званиями - не
менее 0,15.

Дискриминантный анализ информации Центрального банка данных государственной аккредитации позволяет не только обоснованно принять решение о соответствии виду, на установление которого претендует вуз, но и сделать выводы об эффективности показателей системы государственной аккредитации, реально дифференцирующей образовательные услуги по их содержанию, спектру и качеству.

На наш взгляд, анализируя количественные и качественные характеристики вуза, состояние образовательного процесса, эксперт должен быть свободен в выборе способов формирования своего мнения о каждом из показателей качества. Он должен и вправе знакомиться с документами, материалами самообследования вуза, составить личные впечатления и, если будет выявлено явное несоответствие результатов самообследования реальному положению дел, обязан немедленно сообщить об этом председателю аттестационной комиссии. Аттестация вуза в этом случае может быть прекращена.

В то же время относительно показателей:

• соответствие внутривузовской нормативной документации требова
ниям законодательства и нормативных положений в системе образования;

• наличие Государственного образовательного стандарта. Соответствие
нормативного срока реализации образовательных программ Государствен
ному образовательному стандарту по формам обучения;

• структура и содержание образовательных программ;

• организация учебного процесса;

• информационно-методическое обеспечение;

134

• уровень требований при приеме;

• характеристика внутривузовской системы контроля качества подго
товки специалистов;

• эффективность внутривузовской системы контроля качества подго
товки специалистов;

• итоговая аттестация выпускников;

• востребованность выпускников;

• кадры;

• научно-методическая работа;

• научно-исследовательская работа;

• материально-техническая база;

• учебно-лабораторная база -

эксперту рекомендовано выражать свое мнение единственным образом: по «мягкой», так называемой рейтинговой трехуровневой шкале порядка. Если эксперт считает, что качественный уровень по конкретному показателю является средним, он выражает свое мнение буквой «С», если выше среднего -буквой «В», ниже среднего - буквой «Н».

Принята именно такая форма выражения экспертом своего мнения.

И хотя при таком подходе можно говорить, что эксперт не свободен в способах выражения своего мнения¹, однако, на наш взгляд, следует согласиться с таким подходом к оценке показателей деятельности образовательного учреждения, ведь названные показатели базируются на установленных нормативах, стандартах, требованиях нормативных актов.

Особое внимание следует уделить формированию представления о среднем уровне. Этот вопрос детально прорабатывается при подготовке рекомендаций для аттестационной комиссии. Полезно сопоставить трехуровневую шкалу порядка с широко распространенной «пятибалльной» шкалой:

¹ См.: Методические рекомендации для экспертов аттестационных комиссий по ква-лиметрии образовательных услуг. С. 56.

135

Из сопоставления видно, что средний уровень - это приблизительно посередине между 3 и 4 баллами.

Эксперту не нужно ставить оценки и уж тем более улавливать тонкую разницу между «двойкой» и «тройкой», «тройкой» и «четверкой», «четверкой» и «пятеркой». Ему достаточно лишь приблизительно сформировать свое мнение и выразить его в весьма деликатной форме.

По мере формирования своего мнения эксперт заполняет бланк, полученный им перед началом аттестационной экспертизы¹.

Рассмотрим это на примере такого заполненного бланка (табл. 2).

Такой заполненный и подписанный бланк сдается на обработку результатов аттестационной экспертизы.

Предложенный перечень показателей государственной аккредитации охватывает основные направления деятельности вуза, но далеко не все. В процессе обсуждения находятся вопросы о введении показателей финансовой обеспеченности образовательной деятельности, эффективности международного сотрудничества российских вузов, результативности научных исследований по наличию патентов и свидетельств об открытиях, специфических показателей для профильных вузов, например медицинских, военных, вузов правоохранительных органов, искусств.

См.: Методические рекомендации для экспертов аттестационных комиссий по ква-лиметрии образовательных услуг. С. 57.

136

Таблица 2

Показатель качества	Мнение эксперта
Соответствие внутривузовской нормативной документации требованиям законодательства и нормативных положений в системе образования	В
Наличие Государственного образовательного стандарта. Соответствие нормативного срока реализации образовательных программ Государственному образовательному стандарту по формам обучения	В
Структура и содержание образовательных программ	с
Организация учебного процесса	в
Информационно-методическое обеспечение	с
Уровень требований при приеме	с
Характеристика внутривузовской системы контроля качества подготовки специалистов	н
Эффективность внутривузовской системы контроля качества подготовки специалистов	н
Итоговая аттестация выпускников	с
Востребованность выпускников	в
Кадры	в
Научно-методическая работа	с
Научно-исследовательская работа	с
Материально-техническая база	н
Учебно-лабораторная база	с

Решением Аккредитационной коллегии Министерства образования и науки от 10 октября 2001 г. № 6-2001 введен новый показатель - «экономическая устойчивость образовательного учреждения» и утверждена методика оценки минимально допустимой стоимости обучения для реализации профессиональной образовательной программы.

Исходя из минимальной стоимости обучения разработана методика как расчета индекса финансовой обеспеченности каждой представленной к аккредитации основной образовательной программы, так и оценки потенциала негосударственного образовательного учреждения в целом.

137

Понятна и обоснованна политика государства по упорядочиванию процесса появления новых учреждений и трансформации традиционно работающих.

В настоящее время в системе высшего профессионального образования функционируют более 500 негосударственных вузов, срок работы которых не превышает 10 лет. Исследования показали, что в ближайшее время ожидается резкое снижение контингента студентов, связанное с падением рождаемости , поэтому оценка потенциала образовательного учреждения, показатель экономической устойчивости необходимы для обеспечения социальной защищенности студентов негосударственных вузов в случае форс-мажорных обстоятельств.

Практика проведения государственной аккредитации высших учебных заведений также выявила сложность решения проблемы адекватного и обоснованного отнесения вуза к одному из определенных Законом видов высших учебных заведений, необходимость упорядочения процедуры переименования и изменения государственного статуса.

При оценке деятельности образовательного учреждения используются различные методики анализа², например:

• метод анализа с помощью информационно-аналитических карт;

• SWOT-анализ;

• ФОНД-анализ³.

Информационно-аналитическая карта (далее - ИА-карта) образовательного учреждения позволяет проанализировать состояние вуза на основе информации, ежегодно представляемой в ЦБД ГА: сравнить состояние образовательного учреждения по показателям комплексной оценки с критериальными значениями и значениями однопрофильных вузов, стать основой для

¹ См.: Комплексная оценка высших учебных заведений. С. 44.

² См.: Савельев Б.А., Масленников А.С. Оценка уровня обученности студентов в целях
аттестации образовательного учреждения профессионального образования: Учеб. пособие.
Йошкар-Ола, 2004. С. 8-23; Проведение и анализ результатов педагогических измерений при
самообследовании вуза. Йошкар-Ола, 2004. С. 5-6.

См.: Комплексная оценка высших учебных заведений. С. 60.

138

планирования мероприятий по улучшению сильных позиций и устранению недостатков.

SWOT-анализ позволяет провести анализ сильных и слабых сторон, проблем и возможностей как образовательного учреждения в целом, так и отдельных направлений его деятельности.

ФОНД-анализ позволяет сформулировать необходимые для решения проблемы цели и стимулировать деятельность сотрудников образовательного учреждения на выполнение этих проблем.

Технология аккредитации в нашей стране базируется на сочетании качественных (экспертных) и количественных оценок. Введение количественных значений при определении вида высшего учебного заведения требует продуманного и взвешенного решения. В мировой практике системы оценки качества образования используют в основном экспертные (качественные) методы. Жестко заданные критерии оценки в России, с одной стороны, позволяют упорядочить процедуру отнесения образовательного учреждения к одному из определенных Законом видов высших учебных заведений, упрощают процедуру переименования и изменения государственного статуса, с другой - не позволяют учитывать иные стороны деятельности образовательных учреждений. Существует реальная опасность, что жестко заданные критерии могут стать прокрустовым ложем для инновационных процессов в образовании. В связи с этим должен идти постоянный процесс их совершенствования. Аналогичная проблема решалась в США в первые годы становления системы аккредитации. Количественные показатели использовались только на первом этапе, но сыграли свою положительную роль: помогли навести порядок в стихийном процессе появления новых образовательных учреждений поэтому понятна и обоснованна государственная стратегия поиска новых подходов к управлению этой сферой, стремление совершенствовать как сам перечень показателей, так и их критериальные значения, что оправдано современными тенденциями развития

139

образования в нашей стране, реакцией на изменение образовательных потребностей населения и рынка труда.

Процедура государственной аккредитации постоянно ставит все новые вопросы по повышению эффективности оценки показателей, формированию механизма мотивации развития высших учебных заведений и системы образования в целом.

Статистический анализ данных по высшим учебным заведениям за последние пять лет позволяет исследовать эффективность процедуры аккредитации и, основываясь на действующем законодательстве и систематизированной информации Центрального банка данных государственной аккредитации, определить основные направления совершенствования этой процедуры.

Таким образом, технология аккредитации в нашей стране основана на едином перечне аккредитационных показателей, которые определяют приоритеты государственной образовательной политики, сочетают качественные (экспертные) и количественные оценки, полученные на основе данных Центрального банка государственной аккредитации.

С развитием системы образования, изменением социально-экономических условий будет совершенствоваться и система оценки и принятия решения, модифицироваться перечень показателей. Еще более гибко могут реагировать на состояние системы образования критериальные значения показателей аккредитации, расчет которых производится в определенный период времени. Процедура ежегодного обновления данных о деятельности вузов позволяет проводить мониторинговые исследования состояния высшей школы и судить о приоритетных направлениях ее развития.

140

§ 1. Проблемы правового регулирования и организации комплексной оценки деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний

Существующая в настоящее время система лицензирования, аттестации и аккредитации еще не в полной мере защищает интересы обучаемых, не обеспечивает гарантий в получении качественного образования как в государственных, так и в негосударственных образовательных учреждениях. Процесс лицензирования, аттестации и аккредитации излишне усложнен, во многом заформализован, нормативно-правовая база этих процедур не согласована и не отработана, документационное обеспечение очень объемное. В связи с этим одной из приоритетных задач на ближайшую перспективу является создание в Стране единой, независимой от органов управления образованием, системы оценки и контроля качества образования, осуществляемой с участием общественности.

Проведенный анализ нормативно-правовой базы и документационного обеспечения комплексной оценки деятельности образовательных учреждений России, в том числе зарубежного опыта оценки деятельности образовательных учреждений, позволяет нам очертить круг основных проблем в этой сфере. Условно эти проблемы можно разделить на две группы: стратегические и тактические. К стратегическим проблемам относятся:

1. Отсутствие единого государственного подхода к оценке качества профессиональной подготовки и образования вообще и проблеме аккредитации как завершающей процедуре комплексной оценки деятельности образовательных учреждений;

141

2. Пробелы и противоречия в существующей нормативно-правовой базе оценки деятельности образовательных учреждений, в том числе при проведении процедур лицензирования, аттестации и государственной аккредитации, что, в свою очередь, привело:

а) к искусственному разделению комплексной оценки деятельности обра
зовательных учреждений на несколько этапов: самообследование, аттестацию и
аккредитацию с дублированием целей, частично - содержания и функций на
званных этапов;

б) нормативному закреплению процедуры самообследования как внут
реннего дела образовательного учреждения, а аттестации и аккредитации -
как государственного института, функционирующего фактически без участия
общества в оценке деятельности образовательных учреждений.

К проблемам тактического характера, на наш взгляд, относятся:

1. Противоречия в использовании зарубежного опыта в области аккре
дитации, которые выражаются в попытках внедрения процедуры аккредита
ции без учета национальной специфики России, отказе от рецепции устояв
шихся форм и методов оценки.

2. Слабое информационное освещение результатов аккредитации обра
зовательных учреждений, что приводит к нивелированию цели аккредитации,
снижению заинтересованности учреждения образования в положительном
результате аккредитации, отсутствию возможности у абитуриента получить
информацию об аккредитованных учебных заведениях.

3. Низведение процедуры самообследования образовательного учреж
дения до простой формальности, в то время как в США аккредитационный
стандарт «честность в отношениях с аккредитационной комиссией» является
первым по значимости.

Наряду с перечисленными проблемами следует отметить отсутствие научной проработки целесообразности специализированной аккредитации применительно к системе образовательных учреждений Федеральной служ-

142

бы исполнения наказаний и других ведомственных специальных учебных заведений.

Перейдем к более детальному рассмотрению проблем комплексной оценки деятельности образовательных учреждений на примере учебных заведений Федеральной службы исполнения наказаний.

Оперативное принятие в Российской Федерации основных федеральных законов в сфере образования без предшествующей концептуальной проработки отдельных аспектов проблемы привело к тому, что данные законы носят, по существу, рамочный характер. В свою очередь, это повлекло за собой возможность различного толкования отдельных статей, норм и появление отличающихся друг от друга моделей их практической реализации.

Например, «право на образовательную деятельность и льготы, предоставляемые законодательством Российской Федерации, возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения)» - п. 6 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» - превращено в фикцию, потому что никаких прав и льгот практически нет, если не получил аккредитацию. Однако государственную аккредитацию можно получить не ранее чем через пять лет, когда состоится хотя бы один выпуск специалистов, а при сокращенном сроке подготовки - не ранее чем через три года после получения государственной лицензии.

В соответствии с Законом РФ «Об образовании»¹ целью и содержанием аттестации является установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательных учреждений требованиям государственных образовательных стандартов. Этот же Закон² определяет целью аккредитации образовательного учреждения подтверждение его государственного статуса, уровня реализуемых образовательных программ, соот-

¹ См.: Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1. П. 20. Ст. 33 // Ве
домости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797
(в ред. СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150).

² См.: Там же. П. 17. Ст. 33.

143

ветствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов. Таким образом, становится очевидным полное совпадение целей аттестации и аккредитации, что не может не сказаться на дублировании содержания экспертиз качества подготовки выпускников, проводимых в настоящее время Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки - при аттестации и Аккредитационной коллегией Федеральной службы — при аккредитации образовательного учреждения (прил. 12).

В связи с этим возникает вопрос о нормативно закрепленном и действительном соотношении аттестации и аккредитации. Возможны, как минимум, две модели проведения аттестации и аккредитации.

Появление первой модели, отличающейся от нормативно установленного механизма контроля, было вызвано несформированностью структур Государственной аттестационной службы (далее - ГАС, Госинспекция), делегированием ее полномочий органам управления образованием. В частности, лицензирование, аттестация и аккредитация сначала рассматривались как отдельные процедуры, и лишь впоследствии стало практиковаться объединение лицензирования и аттестации (одновременное проведение) с непосредственно следующей по их завершению аккредитацией - комплексная оценка деятельности образовательного учреждения. До создания ГАС аттестация проводилась Государственной инспекцией по аттестации учебных заведений России, после ее упразднения - Департаментом лицензирования, аккредитации и аттестации, то есть структурными подразделениями Министерства образования, что противоречило закрепленному в законе независимому статусу аттестуемого органа. В настоящее время создана Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки.

Отметим, что трижды менялось название органов, проводящих аттестацию, однако ни в законодательной, ни в ведомственной нормативно-правовой базе это отражения до сих пор не нашло.

144

Указанная практика хотя и противоречила нормам закона, однако имеет вполне конкретные причины. Не последнее место среди них занимает, как уже указывалось,. теоретическая и правовая непроработанность проблемы комплексной оценки деятельности образовательных учреждений и процедур ее составляющих: лицензирования, аттестации и аккредитации.

Далее согласно Временному порядку аттестации образовательных учреждений высшего профессионального образования (высших учебных заведений) и их филиалов аттестационные комиссии формировались Госинспекцией (мы оперируем старым названием, закрепленным в нормативных актах Министерства образования и науки) из базы данных экспертов из числа научно-педагогических работников ведущих образовательных учреждений. В их состав могли входить представители заинтересованных министерств и ведомств, учебно-методических объединений, организаций-потребителей специалистов, общественных организаций и государственно-общественных объединений.

Данное положение Временного порядка являлось расширительной трактовкой государственного характера аттестации, которая становилась государственно-общественным институтом. Такое содержание понятия аттестации входило в противоречие с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п. 6 ст. 10), но, на наш взгляд, являлось объективным требованием времени, которое входило в противоречие с преждевременным нормативным закреплением государственного характера аттестации (аккредитации).

Вторая модель, соответствующая Закону РФ «Об образовании», будет предложена нами в параграфе втором главы третьей настоящего исследования.

Обсуждая процесс совершенствования этих процедур, мы беспокоимся, в первую очередь, о качестве образования. Возникает вопрос, а при чем здесь проводимая раз в несколько лет аттестация и аккредитация, если в соответствии с действующим законодательством не они, а государственные образовательные стандарты являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образова-

145

ния (п. 6 ст. 7 Закона РФ «Об образовании»); не государственная аккредитация, а «государственные образовательные стандарты предназначены для обеспечения качества высшего и послевузовского профессионального образования» (п. 1.1 ст. 5 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»). Контроль за соответствием госстандарту должен вестись постоянно, а не раз в несколько лет. И этот текущий контроль может и должен, на наш взгляд, осуществляться по менее сложной процедуре, чем существующая в настоящее время.

Качественная сторона российского образования находится в прямой связи с его государственной стандартизацией. Наши стандарты высшего образования трудно назвать замечательными, если при одном и том же пятилетнем сроке обучения по разным специальностям разница в объеме теоретической и практической подготовки более 2000 часов, если по отдельным дисциплинам 4-летней программы бакалавра объем изучаемых дисциплин существенно больше, чем у этих же дисциплин 5-летней программы специалиста. Следовательно, и здесь нужны принципиальные усовершенствования.

Как уже отмечалось выше, нам представляется наиболее целесообразным вариант объединения и упрощения процедур лицензирования, аттестации и аккредитации.

В соответствии с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»¹ для проведения аттестации вуза должна быть создана независимая от органов управления образованием Государственная аттестационная служба, призванная обеспечить государственно-общественный контроль за качеством образования.

Необходимость передачи функций оценки образовательного процесса и деятельности образовательных учреждений, контроля за качеством образования от органов управления образованием и создания независимой, самостоятельной аттестационной службы обусловлено следующими причинами:

¹ См.: О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ. Ст. 10 // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135 (в ред. от 21 апреля 2005 г. № 35-ФЗ).

146

• любая система оценки качества образования является относительной,
так как зависит от исторических, культурных, политических, экономических
и иных факторов, поэтому ни одна организация не может обладать моно
польным правом на единственно правильную оценку качества образования,
необходимы взаимодополняющие экспертные органы;

• высокая степень зависимости образовательных учреждений от госу
дарственных органов управления образованием, а это приводит к тому, что
органы аттестации воспринимаются как органы ограничения и контроля, от
которых зависит судьба учреждения, и понятно желание образовательных
учреждений во что бы то ни стало угодить, приспособиться к требованиям
государственных органов управления образованием, что ведет к обезличива
нию образовательных учреждений (аналог «соревнования» за положительное
отношение к вузу со стороны руководства высшей школы);

• другая крайность — беспринципное приспособление к окружающим
условиям с целью выживания - ведет к потере традиций и превращению
образовательного учреждения в «фабрику по производству дипломов и
степеней».

В настоящее время для этих целей создана, хотя и называется несколько по-иному, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки¹.

Однако, на наш взгляд, это не в полной мере отвечает требованиям Закона, так как назвать Федеральную службу независимой от органов управления образованием нельзя. Согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки² эта служба находится в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, которое осуществляет координацию и контроль деятельности этой службы³.

¹ См.: О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Пре
зидента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 // СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945 (в ред. от 20 мая 2004 г.,
изм. от 15 марта 2005 г.) //ИПС «Консультант +».

² См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки: По
становление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 300 // Бюллетень Министерства образо
вания и науки РФ. М., 2004. № 8. С. 18-23.

См.: Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280 // Там же. С. 3-11.

147

Требует уточнения, на наш взгляд, проблема соотношения самообследования и аттестации при комплексной оценке деятельности образовательного учреждения. Процедура самообследования рассматривается как условие аттестации.

В соответствии с Программой аттестации¹ и разработанными Министерством образования и науки Российской Федерации рекомендациями² самообследование, как правило, объединяется с аттестацией и рассматривается как ее первый этап, то есть самообследование и аттестация выступают как единая процедура, имеющая единое содержание и критериальный состав, однако осуществляемая различными субъектами, в первом случае - администрацией, профессорско-преподавательским составом образовательного учреждения, во втором - аттестационной комиссией, членами которой не,могут быть работники обследуемого образовательного учреждения.

Из этой формальной, на первый взгляд, посылки о соотношении самообследования и аттестации следует вывод о том, что обособление самообследования от аттестации переводит его в категорию внутреннего дела образовательного учреждения, наделяет последнее правом самостоятельно определять форму, направления и содержание самообследования, что отвечает духу и смыслу закона. Такой вариант позволяет образовательному учреждению по результатам самообследования до выхода на аттестацию устранить выявленные недостатки или отложить выход на аттестацию до внесения необходимых усовершенствований.

¹ См.: Программа аттестации образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования: Утв. председателем Государственной инспекции по аттестации учебных заведений 20 марта 1997 г. // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 121-133.

См.: Методические рекомендации по реализации программы аттестации образовательных учреждений высшего профессионального образования и их филиалов: Утв. распоряжением Государственной инспекции по аттестации учебных заведений России при Министерстве образования РФ от 25 марта 2003 г. № 42-17 // Там же. С. 176-186.

148

В то время как объединение указанных мероприятий в одну процедуру меняет распределение прав и обязанностей среди их участников, оно ведет к расширению полномочий органов, осуществляющих аттестацию. Оборотной стороной этого является соответствующее ограничение самостоятельности образовательного учреждения в вопросах внутреннего контроля, определения оптимального для него срока выхода на аттестацию и т. д.

Кроме того, проведение самообследования как первого этапа аттестации совместно с аттестационными органами придает его результатам характер окончательных выводов, то есть в случае, если получены положительные (отрицательные) результаты, это означает, что и аттестационное заключение должно быть неизбежно положительным (отрицательным). Данный вариант фактически стирает грань между самообследованием и аттестацией, различия в их целях, характере, составе осуществляющих их субъектов.

Выбор того или иного варианта соотношения самообследования и аттестации оказывает существенное влияние на определение содержания процедур самообследования и аттестации. Следуя логике рассмотрения самообследования как первого этапа аттестации, можно предположить, что его содержание должно ограничиваться исключительно вопросами содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательного учреждения требованиям государственных образовательных стандартов, то есть вопросами, выносимыми в соответствии с Законом РФ «Об образовании» (п. 20 ст. 33) на аттестацию. Тогда предметом аттестационной экспертизы станет определение соответствия результатов самообследования реальному положению дел в образовательном учреждении.

Выделение самообследования в качестве самостоятельной процедуры позволяет дифференцировать содержание деятельности при самообследовании и аттестации. Например, предположить, что в ходе его рассматривается весь круг вопросов, связанный с установлением соответствия результатов работы образовательного учреждения заявленному уровню и зафиксированным в Уставе учреждения целям, задачам и видам основной деятельности, что по-

149

зволит получить информацию, необходимую для принятия решения, не только об аттестации, но и о государственной аккредитации.

В связи с этим представляется правильным следующее разделение полномочий:

• образовательное учреждение реализует свое право на осуществление
внутреннего контроля через выбор форм и методов самообследования;

• соответствующий федеральный орган исполнительной власти уста
навливает требования к форме и содержанию материалов самообследования
только в рамках требований к документам, подаваемым образовательным уч
реждением на аттестацию;

• органы управления образованием, осуществляющие аттестацию, оп
ределяют сроки, содержание и форму аттестации.

В сегодняшней российской практике государственная аккредитация рассматривается как формальная процедура легитимизации результатов аттестации. В соответствии с Законом РФ «Об образовании» (п. 18 ст. 33) аккредитация проводится федеральными и ведомственными органами управления образованием или по их доверенности иными государственными органами управления образованием. Если мы обратимся к Положению о государственной аккредитации высшего учебного заведения¹, то увидим, что правом проведения государстЬенной аккредитации образовательных учреждений, реализующих программы высшего профессионального образования независимо от подведомственности и организационно-правовых форм, обладает только федеральный государственный орган управления высшим образованием. Участие заинтересованных министерств и ведомств рассматривается лишь как возможное (п. 5)².

Таким образом, прослеживается противоречие между нормой Закона и юридическим содержанием п. 5 Положения.

¹ См.: Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения:
Постановление Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. № 1323. П. 4 // Лицензирование, ат
тестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Рос
сийской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 10-14.

² См.: Там же. П. 5.

150

Согласно Положению целью и содержанием государственной аккредитации являются:

• процедура установления (подтверждения на очередной срок) типа об
разовательного учреждения (высшее учебное заведение);

• процедура установления (признания) вида образовательного учреж
дения (университет, академия, институт).

Признание типа и вида образовательного учреждения осуществляется по результатам проведения аккредитационного обследования в форме экспертизы на основании заключения об аттестации, результатов экспертизы показателей образовательного учреждения и критериев аккредитации¹.

В Законе РФ «Об образовании» указываются цель и содержание аттестации (п. 20 ст. 331), которые, по сути, повторяют содержание аккредитации (п. 17 ст. 33).

Таким образом, при комплексной оценке деятельности образовательных учреждений происходит дублирование этапов оценки содержания аккредитации и аттестации, что при условии финансирования и аттестации и аккредитации самим образовательным учреждением является непозволительной роскошью.

Далее ни в Законе РФ «Об образовании», ни в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» не содержится каких-либо прямых указаний по вопросу периодичности проведения аккредитации. В соответствии с Законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» свидетельство о государственной аккредитации устанавливает (подтверждает на очередной срок) статус высшего учебного заведения. Такая расплывчатая формулировка целей государственной аккредитации позволяет органам управления образованием произвольно устанавливать периодичность проведения аккредитации. Министерством образования и науки установлен срок не более 5 лет. Таким образом, если речь идет об установле-

¹ См.: Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения: Постановление Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. № 1323. П. 4 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 10-14.

151

нии государственного статуса вуза, то он должен устанавливаться единожды. При этом контроль за изменением условий и результатов деятельности образовательных учреждений обеспечивается через лицензирование и аттестацию - процедуры, повторяющиеся с определенной периодичностью. Если же смыслом аккредитации является подтверждение государственного статуса вуза на очередной (неопределенный, то есть произвольный) срок, то утрачивается смысл проведения аттестации. Таким образом, мы постоянно возвращаемся к нашему первоначальному выводу об искусственном разделении механизма контроля за качеством образования на аттестацию и аккредитацию.

В данном исследовании ранее сформулировано положение о необходимости сочетания государственного и общественного характера аккредитации как необходимого и достаточного условия ее эффективности. В российском законодательстве¹ изначально закрепляется чисто декоративный характер общественной аккредитации, не влекущий за собой никаких последствий для образовательного учреждения.

Таким образом, общество как основной заказчик и потребитель образовательных услуг отстраняется от управления качеством подготовки специалистов, так как лишено реальных рычагов воздействия в виде увеличения (сокращения) финансирования образовательного учреждения².

В своей работе по комплексной оценке деятельности образовательных учреждений аттестационные комиссии, учебные заведения руководствуются законодательством Российской Федерации и нормативными актами Министерства образования и науки. Мы считаем, что в действующих нормативных документах, которые устанавливают единые требования к содержанию и порядку проведения процедур лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, много противоречий, других недостатков, кото-

¹ См.: Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797 (в ред. СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 150).

См.: О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135 (в ред. от 21 апреля 2005 г. № 35-ФЗ).

152

рые необходимо устранить. Очень объемное документальное сопровождение этих процедур.

Проведенные исследования показали, что большинство образовательных учреждений независимо от того, государственное это учреждение или негосударственное, головное или филиал, реализующих самые различные образовательные программы, оценивая состояние нормативно-правового регулирования комплексной оценки деятельности образовательных учреждений, объем и содержание представляемых документов, критически высказались на поставленные вопросы (прил. 7). Из числа опрошенных 74,8 % - руководителей образовательных учреждений состояние нормативно-правового регулирования комплексной оценки деятельности учреждений образования и ее отдельных процедур оценивают как неудовлетворительное, 76,5 % таким же образом оценивают количество и объем представляемых документов.

Рассмотрим противоречия и неурегулированность нормативно-правовой базы, недостатки, связанные с документооборотом, другие проблемы по каждой процедуре.

По процедуре лицензирования

1. В соответствии с Законом РФ «Об образовании» (п. 7 ст. 33) лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается государственным органом управления образованием или органом местного самоуправления на основании заключения экспертной комиссии, созданной этими органами. Федеральный закон Российской Федерации «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п. 4 ст. 10) предусматривает выдачу лицензии по программам высшего и послевузовского профессионального образования также на основании заключения экспертной комиссии, но только федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием.

Однако согласно Положению о лицензировании образовательной деятельности (п. 4) Министерство образования и науки (в настоящее время -

153

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки) осуществляет лицензирование образовательной деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования по всем реализуемым ими образовательным программам (за исключением общеобразовательных программ), что расширяет рамки закона и несет ряд негативных последствий. Кроме программ высшего и послевузовского профессионального образования, в вузах могут реализовываться и программы среднего профессионального образования, начального и дополнительного образования (например, курсы по подготовке водителей, сотрудников частной охраны, осуществляющих охранную деятельность). Лицензирование этих программ влечет дополнительные затраты, усложняет эту процедуру, удлиняет сроки ее проведения. На наш взгляд, такое решение ничем не оправдано.

2. В соответствии с Положением о лицензировании образовательной деятельности¹ для получения лицензии соискатель (образовательное учреждение) представляет в лицензирующий орган необходимые документы (10 наименований).

Для проведения лицензионной экспертизы при комплексной оценке деятельности образовательного учреждения определен иной перечень документов и материалов² (16 наименований).

При проверке соблюдения лицензионных требований и условий ведения образовательной деятельности запрашиваются, кроме указанных, и некоторые другие документы³.

¹ См.: Положение о лицензировании образовательной деятельности: Постановление
Правительства РФ от 18 октября 2000 г. № 796. П. 12 // Лицензирование, аттестация, госу
дарственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федера
ции. Т. 2. Лицензирование. С. 10-21.

² См.: Об утверждении Перечня документов и материалов, представляемых к лицензи
онной экспертизе при проведении комплексной оценки деятельности высшего учебного заве
дения: Приказ Минобразования РФ от 10 ноября 2002 г. № 3906 // Там же. С. 67-70.

См.: Программа проверки соблюдения лицензионных требований и условий в учреждениях высшего профессионального образования: Утв. заместителем министра образования Российской Федерации 23 ноября 2001 г. // Там же. С. 128-132.

154

Формы, названия и частично содержание некоторых документов, предусмотренных указанными выше нормативными актами Министерства образования и науки и несущих одни и те же сведения, к сожалению, разные и имеют иную смысловую нагрузку, что затрудняет работу образовательного учреждения при подготовке документов (прил. 8).

Как видно из приложения, не совпадают названия, формы и содержание отдельных документов, указанных в перечне (выделено жирным шрифтом), другие указаны только в одном из перечней (выделено прописью).

И если различия между 1-м перечнем и 2-м, 3-м еще можно как-то объяснить, то различия между 2-м и 3-м перечнями не должно быть, так как они предоставляются для одной и той же цели - проверки деятельности образовательного учреждения.

А в Положении о лицензировании образовательной деятельности, утвержденном постановлением правительства, прописано, что «требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных Положением, запрещается».

Все это вносит определенную путаницу и не способствует качественной подготовке документов.

3. Имеются противоречия в сроках подачи документов на лицензирование образовательной деятельности. В одном нормативном документе¹ срок представления документов в Минобразование на лицензирование образовательной деятельности установлен с 1 сентября по 28 февраля каждого учебного года, в другом - документы и материалы предписано отсылать в Управле-

¹ См.: О сроках представления документов на лицензирование образовательной дея
тельности: Приказ Министерства образования Российской Федерации от 10 августа 2000 г.
№ 2437. П. 1 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений про
фессионального образования Российской Федерации. Т. 2. Лицензирование. С. 37.

² См.: Об утверждении Перечня документов и материалов, представляемых к лицензи
онной экспертизе при проведении комплексной оценки деятельности высшего учебного заве
дения: Приказ Министерства образования Российской Федерации от 10 ноября 2002 г.
№3906//Там же. С. 67-70.

155

ние за 30 дней до даты проведения комплексной оценки деятельности образовательного учреждения.

Возможно, в первом случае речь идет о сроках представления документов на лицензирование новых образовательных программ, а во втором случае - о повторном лицензировании, но в нормативных документах это четко не прописано.

4. Положение о лицензировании образовательной деятельности (п. 18)
предусматривает, что расходы, связанные с проведением экспертизы, опла
чиваются Учредителем образовательного учреждения. Порядок определения
размера платы за проведение экспертизы установлен Министерством образо
вания и науки . Программой аттестации образовательных учреждений (п.
1.11) и Временным порядком аттестации (п. 1.12) предусмотрено, что затра
ты на проведение аттестационной экспертизы осуществляются за счет учеб
ного заведения. Порядок комплексной оценки деятельности учебного заведе
ния предусматривает объединение экспертиз (лицензионной и аттестацион
ной), порядок взимания платы за комплексную оценку деятельности образо
вательного учреждения в настоящее время также не урегулирован.

5. В части обеспеченности образовательного учреждения учебной ли
тературой и библиотечно-информационными ресурсами в настоящее время
действуют два нормативных документа² как дополняющие друг друга, так и
противоречащие друг другу в части норм отдельных изданий.

¹ Порядок определения размера платы за проведение экспертизы и изготовление блан
ка лицензии на осуществление образовательной деятельности: Приказ Министерства образо
вания Российской Федерации от 13 апреля 2001 г. № 1690 // Лицензирование, аттестация, го
сударственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Феде
рации. Т. 2. Лицензирование. С. 41-43.

² Требования к обеспеченности учебной литературой учебных заведений профессио
нального образования, применяемые для оценки соответствующих учебных заведений при их
лицензировании, аттестации и аккредитации: Приказ Министерства образования Российской
Федерации от 23 марта 1999 г. № 716; Об утверждении минимальных нормативов обеспечен
ности высших учебных заведений учебной базой в части, касающейся библиотечно-
информационных ресурсов: Приказ Министерства образования РФ от 11 апреля 2001 г.
№ 1623 // Там же. С. 44-46; 81-84.

156 По процедуре аттестации

Аттестация образовательных учреждений регламентируется Законом РФ «Об образовании», Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и ведомственными нормативными документами Министерства образования и науки¹, в которых имеют место противоречия по перечню представляемых к аттестации документов, порядку их прохождения, установленным срокам, условиям аттестации (прил. 9).

1. Для проведения аттестационной экспертизы, как видно из прило
жения, согласно названным нормативным документам учебное заведение
представляет в Госинспекцию (Федеральную службу по надзору в сфере
образования и науки) пять документов, четыре из которых повторяются,
по пятому идут разночтения (выделено жирным шрифтом). Согласно про
грамме аттестации образовательных учреждений наравне с другими сле
дует представлять свидетельство о государственной аккредитации, тогда
как Временный порядок аттестации и методические рекомендации по
реализации программы аттестации вместо этого документа в перечень
включили свидетельство о регистрации.

2. Временным порядком аттестации образовательных учреждений пре
дусмотрен перечень документов, представляемых учебным заведением в ат
тестационную комиссию. Идентичный перечень предусмотрен и Методиче
скими рекомендациями по реализации Программы аттестации образователь
ных учреждений профессионального образования и их филиалов.

Программа аттестации образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования: Утв. председателем Государственной инспекции по аттестации учебных заведений 20 марта 1997 г.; Временный порядок аттестации образовательных учреждений высшего профессионального образования (высших учебных заведений) и их филиалов: Приказ Министерства образования Российской Федерации от 30 августа 2001 г. № 3048; Методические рекомендации по реализации программы аттестации образовательных учреждений высшего профессионального образования и их филиалов: Распоряжение Государственной инспекции по аттестации учебных заведений России при Министерстве образования РФ от 25 марта 2003 г. № 42-17 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 121-186.

157

Однако самой Программой прописан несколько иной перечень, так как аттестационная комиссия делится на две подкомиссии: подкомиссию по лицензированию и оценке аккредитационных показателей и подкомиссию по аттестации.

Структура комиссии предусматривает четкое разграничение полномочий по оценке лицензионных, аттестационных и аккредитационных показателей.

Как видно, перечень документов, представляемых для лицензирования¹, и перечень документов, предусмотренных Программой и представляемых в аттестационную подкомиссию² (см. первую колонку), не соответствуют перечню документов, представляемых в аттестационную комиссию, в со-ответствии с Временным порядком аттестации .

В 2003 г. утверждены методические рекомендации по реализации программы аттестации⁴, однако перечень предусмотренных в них документов, представляемых в аттестационную комиссию, не соответствует указанному в программе.

Представляется, что, хотя эти нормативные документы готовились в одном ведомстве. (Министерстве образования и науки РФ), но разными структурными подразделениями, в связи с этим не согласованы между

¹ См.: Об утверждении перечня документов и материалов, представляемых к лицензи
онной экспертизе при проведении комплексной оценки деятельности высшего учебного заве
дения: Приказ Министерства образования Российской Федерации от 10 ноября 2002 г.
№ 3906 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профес
сионального образования Российской Федерации. Т. 2. Лицензирование. С. 67-70.

² См.: Программа аттестации образовательных учреждений высшего профессиональ
ного образования (высших учебных заведений) и их филиалов: Утв. председателем Государ
ственной инспекции по аттестации учебных заведений 20 декабря 2001 г. // Лицензирование,
аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Рос
сийской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 121-1133.

³ См.: Временный порядок аттестации образовательных учреждений высшего профес
сионального образования (высших учебных заведений) и их филиалов: Приказ Министерства
образования Российской Федерации от 30 августа 2001 г. № 3048 // Там же. С. 165-173.

См.: Методические рекомендации по реализации программы аттестации образовательных учреждений высшего профессионального образования и их филиалов: Распоряжение Государственной инспекции по аттестации учебных заведений России при Министерстве образования Российской Федерации от 25 марта 2003 г. № 42-17 // Там же. С. 176-184.

158

собой, перечень и содержание разные (выделено жирным шрифтом). На наш взгляд, отдельные из них для проведения экспертизы не нужны (сведения об утверждении председателей государственных аттестационных комиссий за 5 лет, тематика выпускных квалификационных работ за 5 лет, сведения о международной деятельности, годовые отчеты факультетов), другие уже представлены в отчете по самообследованию (информация о библиотечных фондах, учебно-методическое и программно-информационное обеспечение образовательных программ, сведения о зданиях и помещениях, перечень учебных лабораторий, сведения о социально-бытовом обеспечении, о профессорско-преподавательских штатах и другие).

3. Имеются противоречия, которые касаются сроков представления материалов самообследования в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки.

Отдельные положения Временного порядка аттестации противоречат друг другу:

- п. 1.6. Условием аттестации высшего учебного заведения являются
положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его
выпускников в течение трех последовательных лет;

- п. 1.7. Первая аттестация вновь созданного высшего учебного заведе
ния или вуза, имеющего государственную аккредитацию по отдельным обра
зовательным программам, может проводиться после первого выпуска обу
чающихся по истечении нормативного срока освоения образовательной про
граммы, установленного ГОС.

Как видно, п. 1.7 входит в противоречие с п. 1.6, так как условие аттестации «положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины выпускников в течение трех последовательных лет» при первой

¹ См.: Временный порядок аттестации образовательных учреждений высшего профессионального образования (высших учебных заведений) и их филиалов: Приказ Министерства образования Российской Федерации от 30 августа 2001 г. № 3048 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 165-173.

159

аттестации вуза выполнено не может быть. Это же противоречие прослеживается и в методических рекомендациях по реализации программы аттестации¹.

Представляется, что указанное условие аттестации «положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников...» слишком низкий показатель для того, чтобы сделать вывод, что содержание, уровень и качество подготовки выпускников высших учебных заведений соответствует требованиям государственных образовательных стандартов.

4. Нормативными документами Министерства образования и науки² предусмотрено, что аттестация высшего учебного заведения проводится по графику, который формируется Госинспекцией (Федеральной службой) и утверждается на очередной учебный год. В график включаются образовательные учреждения, у которых срок действия свидетельства о государственной аккредитации заканчивается в очередном учебном году. Установленные графиком сроки доводятся до сведения учебных заведений не позднее чем за шесть месяцев до проведения аттестации. Таким образом, в данных документах речь идет об учебном годе, и если строго следовать установленному порядку и выполнять установленные сроки, то на практике это должно выглядеть следующим образом:

- до 1 декабря образовательные учреждения представляют заявление и необходимые документы;

¹ См.: Методические рекомендации по реализации программы аттестации образова
тельных учреждений высшего профессионального образования и их филиалов, пп.1.6; 1.7:
Распоряжение Государственной инспекции по аттестации учебных заведений России при
Министерстве образования Российской Федерации от 25 марта 2003 г. № 42-17 // Лицензиро
вание, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образова
ния Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 176-184.

² См.: Программа аттестации образовательных учреждений высшего профессиональ
ного образования (высших учебных заведений) и их филиалов: Утв. председателем Государ
ственной инспекции по аттестации учебных заведений 20 декабря 2001 г. Пп. 2.1; 2.4; 2.5; 2.6;
2.9; Временный порядок аттестации образовательных учреждений высшего профессиональ
ного образования (высших учебных заведений) и их филиалов: Приказ Министерства образо
вания Российской Федерации от 30 августа 2001 г. № 3048. Пп. 2.1; 2.2; 2.3; 2.4; 2.7; Методи
ческие рекомендации по реализации программы аттестации образовательных учреждений
высшего профессионального образования и их филиалов: Распоряжение Государственной
инспекции по аттестации учебных заведений России при Министерстве образования Россий
ской Федерации от 25 марта 2003 г. № 42-17. Пп. 2.1; 2.2; 2.3; 2.4; 2.7 // Там же. С. 121-186.

160

- до 1 февраля формируется график и рассылается в образовательные
учреждения;

- с учетом того, что сроки аттестации должны быть доведены до обра
зовательных учреждений за 6 месяцев, аттестация реально может проводить
ся с сентября по август следующего учебного года.

Однако до сих пор не отменена и действует Программа аттестации образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования, утвержденная Председателем Государственной инспекции по аттестации учебных заведений России 20 марта 1997 г., в которой речь идет о календарном годе (подача заявления предусмотрена до 1 декабря предшествующего аттестации года (п. 1). Тогда, если следовать установленному порядку, аттестация реально проводится всего четыре месяца (с сентября по декабрь). Этот порядок и сроки необходимо уточнить.

5. В соответствии с Программой аттестации образовательных учрежде
ний¹ «не позднее чем за месяц до проведения внешней аттестационной экс
пертизы в Госинспекцию (Федеральную службу) представляются:

- решение ученого совета о готовности образовательного учреждения к
проведению аттестации;

- отчет о результатах самообследования.

На основании полученных материалов Госинспекция (в настоящее время - Федеральная служба) принимает решения о порядке и сроках проведения внешней аттестационной экспертизы и составе комиссии».

Представляется, что в данном случае может приниматься решение о порядке проведения экспертизы и составе комиссии. Что касается сроков, то они к этому времени будут определены в графике аттестации.

6. Как отмечалось выше, отчет о результатах самообследования пред
ставляется в Федеральную службу за месяц до проведения внешней аттеста-

¹ См.: Программа аттестации образовательных учреждений высшего профессионального образования (высших учебных заведений) и их филиалов; Утв. председателем Государственной инспекции по аттестации учебных заведений 20 декабря 2001 г. Пп. 3.1.8; 3.1.9 // Лицензирование, аттестация, государственная аккредитация учреждений профессионального образования Российской Федерации. Т. 3. Государственная аккредитация. Аттестация. С. 121-133.

161

ционной экспертизы, и не позднее чем за месяц до проведения экспертизы Федеральная служба должна провести анализ и оценку отчета , на что, безусловно, потребуется время.

По процедуре аккредитации

В действующих нормативно-правовых актах, регламентирующих процедуру аккредитации, также имеют место противоречия в части перечня документов, представляемых для аккредитации образовательного учреждения, порядку представления (прил. 10).

Как видно из приложения:

а) на основании Положения о государственной аккредитации документы
представляются в аккредитационный орган, которым является Аккредитаци-
онная коллегия Министерства образования Российской Федерации (в настоя
щее время - Аккредитационная коллегия Федеральной службы по надзору в
сфере образования и науки) .

В соответствии с Порядком рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации документы направляются в Управление лицензирования, аккредитации и аттестации Министерства образования Российской Федерации (в настоящее время - Управление лицензирования, аттестации и аккредитации Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки), но это разные органы;

б) перечень документов, предусмотренных Порядком рассмотрения до
кументов, несколько шире перечня, предусмотренного Положением о госу
дарственной аккредитации. Дополнительно запрашивается выписка из реше
ния ученого совета, копия распоряжения Министерства образования и науки

¹ См.: Методические рекомендации по проведению самообследования образователь
ного учреждения высшего профессионального образования (высшего учебного заведения) и
его филиалов: Утв. председателем Государственной инспекции по аттестации учебных заве
дений 20 декабря 2001 г. П. 1.5.

² См.: Положение об Аккредитацией ной коллегии Министерства образования Россий
ской Федерации: Приказ Министерства образования Российской Федерации от 22 октября
2003 г. № 4000 // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. 2003. № 12.
С. 7-11.

162

о проведении комплексной оценки деятельности вуза, копия приказа Министерства образования и науки о повторном (очередном) лицензировании образовательного учреждения.

Считаем, что нет необходимости требовать представления этих документов, так как представляется заключение по аттестации, а получение его невозможно без проведения комплексной оценки деятельности образовательного учреждения, а значит, без соответствующих распоряжения и приказа.

Кроме того, самим Порядком рассмотрения документов предусмотрена необходимость представления заключения по аттестации, на основании которого подтверждается (устанавливается) тип высшего учебного заведения, а также заявления, показателей и критериев государственной аккредитации, в соответствии с которыми подтверждается (устанавливается) вид высшего учебного заведения.

Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 8) предусмотрено, что филиалы высших учебных заведений проходят лицензирование и аттестацию самостоятельно, а государственную аккредитацию — в составе высшего учебного заведения.

Это ставит высшее учебное заведение в трудное положение, так Сак филиалы могут, например, реализовывать только программы дополнительного профессионального образования, также среднего профессионального образования, а при аккредитации вуза учитываются показатели высшего учебного заведения с учетом филиалов.

К тому же Программа аттестации образовательных учреждений и Временный порядок их аттестации предусматривают, что филиал, в котором реализуется образовательная программа в полном объеме и осуществляется государственная итоговая аттестация выпускников, проходит аттестационную экспертизу самостоятельно, а филиал, в котором реализуется образовательная программа не в полном объеме,

163

проходит аттестацию в составе высшего учебного заведения, структурным подразделением которого он является, что противоречит положению закона.

Анализ всех документов, подготавливаемых образовательными учреждениями при проведении комплексной оценки их деятельности, показывает, насколько эта работа трудоемка, масштабна и, на наш взгляд, совершенно не оправдана (прил. 11).

Чтобы пройти комплексную оценку деятельности, образовательному учреждению (на примере Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний), следуя требованиям действующих нормативных актов, необходимо было подготовить, в зависимости от количества аттестуемых специальностей и с условием открытия новых образовательных программ, в общей сложности более 400 различных документов объемом свыше 3500 страниц. При этом материалы самообследования, формы и приложения к отчету практически оказываются невостребованными, таблицы и приложения для оценки лицензионных нормативов и аккредитационных показателей во многом дублируются, отдельные из них для экспертной оценки не нужны, не согласуются с ежегодным модулем сбора данных по образовательным учреждениям.

С целью совершенствования этой работы можно количество запрашиваемых документов существенно сократить; все формы, таблицы, приложения, входящие в отчет по самообследованию, в программный модуль сбора данных для комплексной оценки деятельности образовательного учреждения, ежегодный модуль сбора данных, в перечень документов, обеспечивающих сопровождение процедур лицензирования, аттестации и аккредитации, унифицировать, создать единую базу и требования по оформлению. И такие предложения нами внесены: модуль комплексной оценки деятельности образовательных учреждений предложено формировать из 15 форм (ранее было 45), ежегодный модуль сбора данных - из 15 форм (ранее было 29), к отчету по самообследованию готовить 5 приложений - из 30 форм (ранее было

164

6 приложений из 30 форм) (прил. 11). Соответственно необходимо переработать всю нормативно-правовую базу.

Проект единого нормативного акта Программа комплексной оценки деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования и их филиалов также нами предлагается (прил. 13).

Нами также проанализированы показатели государственной аккредитации, определяющие аккредитационный статус по типу «высшее учебное заведение», и показатели и их критериальные значения, используемые при установлении вида высшего учебного заведения. Проблематично, например, отнести воспитательную деятельность образовательного учреждения, материально-техническую базу к показателям, определяющим аккредитационный статус образовательного учреждения по типу «высшее учебное заведение», «среднее учебное заведение» и т. д. И в том и другом учебном заведении должна вестись йоспитательная деятельность, материальная база должна обеспечивать условия соответствовать установленным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся и т. д.

Проведенные исследования (прил. 7) показывают, что есть и другие пути совершенствования процедуры комплексной оценки деятельности образовательных учреждений, не влияющие на качество оценки. Имеется в виду практика проведения экспертизы учебных планов, тестирования обучаемых и взаимодействия с соответствующими органами: учебно-методическими объединениями, информационно-методическим центром по аттестации образовательных организаций (г. Шахты), Центром тестирования МГУП (г. Москва).

Большинство экспертов высказались негативно и об экспертизе учебных планов Информационно-методического центра по аттестации образовательных организаций, и о направлении документов в учебно-методические объединения для получения заключения на новые образовательные программы, считая, что

такую экспертизу могут провести экспертные комиссии при проведении комплексной оценки деятельности образовательного учреждения.

При оценке проводимого тестирования пути получения объективных данных об остаточных знаниях обучаемых эксперты видят в приведении содержания тестов в соответствие с требованиями государственных образовательных стандартов по соответствующим образовательным программам.

Таким образом, пробелы и противоречия в нормативно-правовой базе, масштабность и сложность документационного сопровождения комплексной оценки деятельности образовательных учреждений и, в частности, при проведении процедур лицензирования, аттестации и аккредитации указывают на отсутствие государственной концепции оценки деятельности образовательных учреждений и качества образования.

Статистический анализ данных, полученных по образовательным учреждениям за последние пять лет, позволил провести исследования эффективности процедуры комплексной оценки деятельности образовательных учреждений и определить основные направления ее совершенствования.

Предлагаемая нами модель комплексной оценки деятельности образовательных учреждений без подразделения последней на этапы, нормативно отрегулированная и базирующаяся на рекомендациях теории управления и минимально необходимом перечне прилагаемых документов, характеризующих состояние учебного заведения и образовательного процесса в нем, представляет собой попытку восполнить существующий концептуальный пробел.


	На главную \| В открытую библиотеку

-Переход в полный каталог почтовой службы рассылки диссертаций-