Белгородский государственный университет

 

 

На правах рукописи

 

 

КОЛПИНА Лола Владимировна

 

 

 

ФОРМИРОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В УСЛОВИЯХ РОССИЙСКОГО РЕГИОНА

 

 

■ ■ \    I

i

22.00.08 - Социология управления

 

 

 

Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук

 

 

 

Научный руководитель:

доктор социологических наук, профессор Дятченко Л. Я.

 

 

 

 

 

 

Белгород - 2003

Содержание

Стр.

Введение................................................................................. 3

 

 

Глава 1. Концептуально-теоретические основы формирования
гражданского общества в России.......................................................................... 17

 

Глава 2. Региональные аспекты формирования гражданского
общества............................................................................................... !........................ 58

 

Глава 3. Адаптивная готовность государственных и   муниципальных служащих к работе в условиях формирования гражданского общества.... 93

 

Заключение.................................................................................................................... 131

Библиографический список......................................................................................... 141

Приложение 1. Программа   социологического    исследования......................... 168

Приложение 2. Основные статистические данные   социологического

исследования................................................................................................................ 188

Приложение 3. Сравнительные данные ответов государственных и

муниципальных служащих......................................................................................... 201

Приложение 4. Графическая интерпретация эмпирических данных Сравнительного анализа адаптивной готовности государственных и муниципальных служащих к работе в условиях    формирования

гражданского общества: руководители   и подчиненные................................ 219

Приложение 5.  Схема   факторов    формирования гражданского
общества....................................................................................................................... 224

Введение

 

 

Развитие гражданского общества является важным национальным и междуна-
родным приоритетом современной эпохи. Будущее России, ее место в мировом со-
обществе в значительной мере зависят от включенности в этот процесс, обеспечи-
<|}               вающий возможность самореализации личности.

Президент РФ В.В. Путин подчеркивает важность формирования в стране пол­ноценного гражданского общества, способного стать партнером государства¹. Эта проблема нашла отражение в программных документах различных общественно-политических объединений, в выступлениях и публикациях их лидеров, теоретико-прикладных научных разработках².

Становление гражданского общества в России означает смену парадигм взаи-
моотношений между властью и обществом, гражданами и их организациями и, как
следствие, формирование иных основ их взаимодействия, что подразумевает воз-
никновение новых институтов, правового поля и соответствующего им типа лич-
ф               ности. Этот процесс происходит в результате преобразований, начатых руково-

дством страны по инициативе М.С. Горбачева, потом - радикальных перемен в ха­рактере власти и собственности при Б.Н. Ельцине. В первую очередь усилиями центральных властных структур была ликвидирована монополия КПСС, созданы условия для возникновения многопартийной системы, политических и граждан­ских свобод; проведена приватизация собственности, что открыло дорогу к много­образию ее форм и демократизации экономической жизни.

В странах с длительными демократическими традициями эти перемены яви­лись результатом параллельного вызревания предпосылок как внутри гражданско-

 

¹ Послание Президента РФ Федеральному собранию - M., 2000. - С. 11.
ф                  ² Программа Всероссийского общественно-политического движения «Наш дом Россия». - М., 1995. - С. 5; Устав и

Программа Всероссийской партии «Единство и Отечество» - Единая Россия. - М., 2001. - С. 44; Предвыборная платформа избирательного объединения общероссийской политической общественной организации «Отечество». -М., 1999.-С. 18.

го общества, так и государства. В современной России радикальные преобразова­ния стали в основном результатом импульсов «сверху», в то время как готовность граждан к их реализации недостаточна. Поэтому разрушение административных барьеров произошло достаточно легко, а создание новых социальных институтов идет трудно. С этим и связаны особенности становления в стране гражданского общества. В регионах оно является закономерным продолжением общероссийских тенденций. Но в каждом из них в связи с географическим, экономическим, социо­культурным разнообразием оно приобретает специфические черты. Поэтому изу­чение факторов развития гражданского общества, его особенностей в регионе по­зволяет направленно воздействовать на этот процесс.

Таким образом, актуальность избранной темы диссертационного исследова­ния обусловлена рядом обстоятельств:

-   несоответствием темпов становления гражданского общества темпам госу­дарственного реформирования;

-   возрастанием роли регионов в социально-экономическом развитии страны;

-   важностью конструктивной позиции органов государственного и муници-пального управления для формирования гражданского общества;

-   недостаточной освещенностью особенностей становления гражданского об­щества в регионах, в том числе и в Белгородской области.

Степень разработанности темы.

 

Проблематика гражданского общества возникает в античности в связи с вопро­сами статуса человека и гражданина, роли собственности в сохранении стабильно­сти общественных и государственных институтов, соотношения гражданских обя­занностей и закона в учениях стоиков, софистов, Аристотеля, Платона¹. В эпоху Ренессанса, Нового времени это понятие претерпевает серьезные изменения. Г. Гроций рассматривает вопросы естественного права как основы права внутриго­сударственного и права народов, Т. Гоббс - индивидуализма как стержня граждан­ского общества¹. В трудах Дж. Локка обосновываются правовые принципы его су­ществования². Вопросы институционализации гражданских и политических свобод рассматриваются Ш. Монтескье³. О всемирном гражданском обществе как пер­спективе идет речь у И. Канта⁴. Э. Дюркгейм разрабатывает вопросы солидарно­сти, добровольных групп и организаций⁵. В работах Г. Гегеля гражданское обще­ство выделяется в отдельную от государства сферу, определяются принципы его существования и взаимоотношения с государством⁶. «Демократия в Америке» А. де Токвиля послужила практической основой для исследования конкретной структуры гражданского общества⁷. Новое толкование гражданского общества, его роли, функций и перспектив развития находим в «Тюремных тетрадях» А. Грам­ши.⁸ В этих трудах разработаны основные концепции гражданского общества, сформулированы и обоснованы условия его развития.

В дореволюционной России отдельные характеристики этой проблемы можно найти у В.О. Ключевского, Н.М. Карамзина, в философии декабристов⁹. В совет­ский период она практически не изучалась. В современной отечественной научной литературе освещается история становления гражданского общества и его концеп­туальное оформление А.В. Коптевым, И.И. Кравченко, Р. Руткевичем, Г.Ф. Слеса-ревой .

 

Обобщение и систематизация подходов к его исследованию, современное со­стояние концепции гражданского общества представлены в работах В.В. Витю-ка, Ю.В. Гридчина, Л.М. Романенко, А.Ю. Сунгурова, А.И. Черных¹. В книгах О.Н. Полухина анализируются причины, сдерживающие процесс развертывания гражданских сил общества, одним из главных ресурсов которого является граж­данственность².

 

Для изучения «гражданской» готовности личности представляют интерес дис­сертационное исследование В.М. Захарова, работы Т.Ю. Ивановой, X. Мюнклера, О.В. Поповой, Г.И. Янина³. В трудах СИ. Григорьева, Н.С. Данакина, Л.Я. Дят-ченко, В.Н. Иванова, Г.Д. Никредина, В.И. Патрушева рассматриваются социаль­но-технологические аспекты управления общественными процессами⁴. Предпо­сылкам гражданского общества в России уделено много внимания в диссертаци­онном исследовании С.Г. Сергеева; этапам перехода от тоталитаризма к граж­данскому обществу - в диссертационном исследовании Д-М. Шабунина; особенностям и проблемам его становления - в публикациях А.Х. Бурганова,

А.Г. Володина, А.В. Волковой, Е.В. Держивицкого, И.В. Мерсияновой '. Срав­нительный анализ отечественной и западной парадигмы гражданского общества содержится в диссертационном исследовании Т.В. Опейкиной, характерных черт российского и западного менталитета - в диссертационном исследовании Л.Я. Ор­ловой². Пути формирования гражданского общества освещены в работах A.M. Миграняна, И. Шапиро³.

 

Проблемы отношений гражданского общества и государства рассмотрены в диссертационных исследованиях Л.А. Лариной, Ю.И. Левитиной, в совместном труде авторов: «Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования»⁴, в многочисленных публикациях М.В. Ильина, Б.И. Коваля, О.Э. Лейста, И.Ф. Мачина, А.И. Соловьева, Е. Шацкого⁵. Концептуальные подхо­ды к изучению форм и методов представительства групповых интересов в системе управления взаимодействием институтов современного гражданского общества и государства сформулированы в монографии Н.И. Рудневой, проблема отношений «регион - центр» - в докторской диссертации И.Ф. Ярулина⁶. Всестороннее рас­смотрение гражданского общества в социоинженерном контексте представлено в работах Ю.М. Резника, в том числе в его докторской диссертации «Гражданское общество как социокультурный феномен»¹, синергетичекая модель гражданского общества - в монографическом труде Г.А. Котельникова².

Глубокий анализ теории предмета проведен в работах Т. Парсонса, Р. Дарен-дорфа. Структурно-функциональный подход Т. Парсонса позволяет проанализи­ровать гражданское общество как социальную систему, эффективность которой зависит от взаимодействия и взаимовлияния негосударственных институтов в подсистеме социализации личности, а также в экономической, политической и правовой подсистемах.³ Р. Дарендорф рассматривает неравенство как условие свободы, а вытекающий из него конфликт квази-групп, формирующихся на основе общего интереса и характеризующихся неравномерным распределением норма­тивных полномочий - как условие развития общества и предлагает либеральную программу высокомобильного общества, признающего конфликты, придающего им более формальный характер, регулирующего их протекание⁴. Проблема кон­фликтов гражданского общества, их влияния на общественное развитие, власт­ные структуры, социальные общности исследована в докторской диссертации Л.М. Романенко³.

 

Большой теоретический и эмпирический материал содержится в кандидатских диссертациях О.В. Марковой, Ф.Н. Нагой, СП. Перегудова, А.В. Перфильева,

К.С. Сердобинцева,¹ в многочисленных публикациях К.С. Гаджиева, З.Т. Голенко-вой, А.П. Кочеткова, И.Б. Левина².

Коллективное монографическое исследование «Гражданское общество. Миро­вой опыт и проблемы России» раскрывает историю и современное состояние гра­жданского общества в различных типах социума, весь комплекс его взаимоотно­шений с государством³. Специфика российского гражданского общества изложена в работе «Гражданское общество в России: западная парадигма и российская ре­альность»⁴. Различные его аспекты освещены в материалах конференции «Граж­данское общество в России: проблемы самоопределения и развития», симпозиума «Куда идет современная Россия? Общее и особенное в современном развитии»⁵. Основные принципы формирования и функционирования гражданского общества излагаются Б.С. Гершунским в монографии «Гражданское общество в России», К.О. Магомедовым, В.Г. Смольковым в книге «Гражданское общество»⁶.

 

В работах А.Н Аринина «Современная российская цивилизация», «К новой стратегии развития России: федерализм и гражданское общество» анализируются предпосылки становления гражданского общества, раскрываются политические и правовые аспекты его укрепления'. Роль массовых движений в развитии общества подробно изучена Г.Г. Дилигенским². Большой вклад в теорию гражданского об­щества внесли современные зарубежные авторы: А. Арато, А. Аг, Р. Патнэм, А. Селигман и другие³.

Вопросы взаимоотношений государственных институтов с гражданскими, формирования управленческого кадрового потенциала в условиях становления гражданского общества освещены в материалах методологических семинаров: «О реформировании государственной службы» и «Формирование управленческого кадрового потенциала в регионе»⁴. Этой же проблематике посвятили свои работы отечественные ученые - Э.В. Бойков, И.В. Данилевич, B.C. Коробейников, Д.А. Левчик, М. Пискотин, Н.В. Романовский, О.Л. Савранская, Ю.И. Селиверстов, Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветкова⁵.

 

Разнообразная информация по проблемам гражданского общества размещена на сайтах Интернета: всероссийского форума: «Формирование гражданского общест­ва России как национальная идея России 21 века», «Перспективы самоуправления и самоорганизации в России»,  официальном сайте администрации  Белгород-

и

ской области.¹

В социологических работах всесторонне исследованы состояние и развитие различных институтов гражданского общества, особенно местного самоуправле­ния, СМИ, «третьего сектора», партий; роль гражданского общества в становле­нии правового государства, его связь с демократическими институтами. Значи­тельно меньше внимания уделяется гражданскому обществу как целостному обра­зованию, а также разработке практических критериев для комплексной оценки уровня его развития. Немногочисленны работы по проблемам становления граж­данского общества в субъектах РФ, в том числе и в Белгородской области, что ос­ложняет регулирование процессов его становления в регионах.

В современной отечественной научной литературе подчеркивается роль власт­ных структур в общественных преобразованиях, необходимость их реформирова­ния в условиях модернизации страны. Однако не разработана четкая система по­казателей демократичности, прозрачности, открытости, направленности управ­ленческих структур на взаимодействие с гражданским обществом, отсутствуют исследования темы готовности управленческих кадров содействовать его разви­тию, не достаточно описаны пути и механизмы оптимизации взаимодействия структур государственного и муниципального управления с гражданами и их ор­ганизациями.

Актуальность и недостаточная разработанность вопросов становления граж­данского общества позволяет сформулировать в качестве научной проблему сис­темного исследования формирования гражданского общества в России в условиях низкой готовности граждан к участию в данном процессе, имеющим отличия от стран развитой демократии. Если в странах с демократическими традициями глав­ная роль в его становлении и развитии   принадлежит внутренним факторам -

 

 

Официальный сайт Всероссийского форума: «Формирование гражданского общества России как национальная идея России 21 века». - http://go.philosophi.pu.ru/histori/program.html-22K; Перспективы самоуправления и самоорга­низации в России. - http://www.auditorium.ru/economy/texts/butenko/rNDEX/htm; Официальный сайт администрации Белгородской области. - http://beladm.bel.ru/obpolit.html.

самоорганизации, добровольности, личному интересу граждан, - то гражданское общество в современной России в большой мере формируется путем самоограни­чения государства. Эти противоречия требуют изучения, интерпретации и разра­ботки механизмов их преодоления.

Объект исследования: процесс формирования гражданского общества в Рос­сии.

Предмет исследования: факторы, детерминирующие формирование граждан­ского общества в регионе.

Цель: разработать пути оптимизации процессов формирования гражданского общества.

Задачи:

-   сформулировать теоретические основы процесса формирования гражданско­го общества;

-   определить задачи и направления процесса формирования гражданского об­щества в условиях российского региона;

-   разработать пути повышения адаптивной готовности государственных и му­ниципальных служащих к работе в условиях формирования гражданского общества.

В качестве основных гипотез выдвигаются следующие положения.

Опыт развития стран с демократическими традициями, а также недавно став­ших на этот путь, теоретические и эмпирические исследования позволяют утвер­ждать, что решающими в процессе формирования гражданского общества являют­ся следующие факторы: личностный, структурно-функциональный, правовой и позиционный (позиция властных структур). Они же, вероятно, будут определяю­щими и в России.

Поскольку в основе гражданского общества лежит самоорганизация, добро­вольность и личный интерес граждан, то потенциально более существенным явля­ется личностный фактор. Именно он сейчас недостаточно актуализирован. Воз­можно, это вызвано патерналистским сознанием, неразвитостью гражданской культуры, отсутствием прочных демократических традиций.

В связи с этим особенно важна готовность государственных и муниципальных служащих к работе в условиях формирования гражданского общества, которые могли бы в конкретной исторической обстановке стать катализатором этого про­цесса. Можно предположить, что на региональном уровне управленческие кадры в неполной мере готовы к этой роли, что проявляется в невысоком уровне норма­тивно-ценностного, когнитивного и деятельностного критериев.

Практика показывает, что посредством стимуляции внутренних факторов и создания условий внешними факторами можно интенсифицировать процесс фор­мирования гражданского общества.

Теоретико-методологической основой исследования являются прежде всего работы классиков теории гражданского общества - Дж. Локка, Г. Гегеля, А. де То-квиля, А. Грамши¹. Гегелевская традиция способствовала формированию общеме­тодологических подходов; локковская - ее политическому и юридическому анали­зу. Концепция А. де Токвиля послужила эмпирической основой для исследования конкретной структуры гражданского общества. Трехчастная модель гражданского общества А. Грамши является основой современного понимания гражданского общества. Э. Дюркгейм, Г.Г. Дилигенский² разработали проблемы самоорганиза­ции и роли добровольных общественных объединений, посредством которых лич­ность осознает важность как общественной солидарности, так и гражданского уча­стия для ее развития общества.

 

В работе используются принципы системного подхода, позволяющие рассмат­ривать гражданское общество как целостный сложноорганизованный объект, взаимосвязь элементов и структур которого обуславливает его свойства. Для ана­лиза деятельности его институтов были использованы элементы структурно-функционального подхода.

При разработке рекомендаций по оптимизации процессов развития гражданского общества в регионе автор опирался на теоретические и методические основы проектирования технологий социального управления, представленные в научных трудах Н.С. Данакина, Я.Я. Дятченко, В.Н. Иванова, В.И. Патрушева, М.Ю. Резника^[1].

В диссертации использовались методы научного познания: сравнительный, сравнительно-исторический, структурно-функциональный анализ, контент-анализ, интервьюирование, анкетирование. Обработка результатов социологического исследования проводилась с помощью программного обеспечения Microsoft Excel, Access в среде Windows 98.

 

Эмпирической базой исследования послужили: журнальные публикации, документы местного значения, статистические данные о гражданских институтах Белгородской области, российская и региональная периодическая печать, результаты исследований Фонда общественного мнения , журнала «Общественная экспертиза» , материалы Интернета. А также материалы проведенного автором интервьюирования экспертов (руководителей подразделений администрации, специалистов по связям с общественностью, преподавателей вузов г. Белгорода, занимающихся сходной тематикой; N=10), анкетного опроса государственных и муниципальных служащих Белгородской области (апрель-май 2001г.; N = 500, что составляет 11% от генеральной совокупности), контент-анализа региональной прессы за 2001 год.

Научная новизна диссертации заключается:

-   в системном подходе к истолкованию проблем гражданского общества и на этой основе разработки аналитической модели формирования гражданского общества, включающей в себя внутренние (личностный и структурно-функциональный) и внешние (правовой и позиционный) факторы его становления и развития;

-   в обосновании нормативно-ценностного, когнитивного, деятельностного, со­циально-технологического критериев адаптивной готовности государственных и муниципальных служащих к работе в условиях формирования гражданского общества;

-   в предложении путей оптимизации процессов формирования гражданского об­щества в регионе посредством воздействия на его внутренние и внешние факторы.

Научно-практическая значимость исследования.

Материалы социологического исследования предоставляют в распоряжение государственных и муниципальных органов информацию о формировании граж­данского общества в России и регионе, а также инструменты влияния на этот про­цесс. Теоретические положения и выводы диссертации могут быть использованы в ходе разработки и реализации кадровой политики органов государственной и муниципальной власти, обучения управленческих кадров, повышения их готовно­сти работать в условиях формирования гражданского общества, при выполнении программы об улучшении качества жизни населения Белгородской области, для совершенствования деятельности Общественной палаты при администрации об­ласти, Совета по поддержке и развитию малого предпринимательства при главе администрации области.¹

 

Диссертационное исследование дает необходимую информацию для после­дующих исследований, например, мониторинга процесса формирования граждан­ского общества, проектирования инновационных социальных технологий.

Теоретические и эмпирические материалы могут быть полезны при разработке и чтении курсов, написании учебных пособий, курсовых и дипломных работ, са­мостоятельной подготовке студентов к семинарским занятиям по специальности государственное и муниципальное управление.

Апробация работы.

Материалы и результаты диссертационного исследования, вытекающие из него теоретические выводы и практические рекомендации, апробированы посредством:

-   докладов и выступлений на международных и региональных научно-практических конференциях, симпозиуме в 2000- 2002 гг.: «Социальная коммуни­кация в современных условиях: состояние, проблемы, перспективы» (2000), «Ду­ховная жизнь и культура российской провинции» (2001), «Социализм на рубеже тысячелетий: уроки, современность, перспективы» (2001), «Формирование управ­ленческого кадрового потенциала в регионе» (2002), «Современная социально -философская культура: проблемы рационального и внерационального» (2002);

-  публикации 11 статей общим объемом 2,7 п.л.;

-  преподавания автором курса «История государственного управления России» в 2001 -2002 г.г.вБелГУ;

-  применения в деятельности управления государственной службы и кадров департамента организационной и кадровой работы, департамента по связям с об­щественностью и средствами массовой информации администрации области.

Основное содержание и выводы диссертации обсуждались и были рекомендо­ваны к защите на заседании кафедры социальных технологий БелГУ 19 февраля 2003 г.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

Глава 1. Концептуально-теоретические основы формирования гражданского общества в России

 

Современные представления о гражданском обществе - результат их дли­тельной эволюции в истории социально-философской и политической мысли, чем объясняется их многообразие и противоречивость. Термин «гражданское общество» впервые встречается в античности в трудах Платона, Аристотеля, когда получили развитие идеи и общественные институты, способствующие становлению личности.¹ Конечно, античное общество не было гражданским в нынешнем понимании: речь идет о рабовладельческом строе, изначально несу­щем неравенство. Гражданство рассматривалось неразрывно с политикой, су-ществовал примат государства, отождествление личности с обществом, а обще­ства - с государством; равенство граждан было номинальным и т. д.² Но именно этот опыт сыграл решающую роль в становлении гражданских институтов в Европе.

В эпоху Возрождения заметное развитие получили гуманистические идеи, утверждение самоценности человека, хотя личность и общество все еще рас­творены в государстве. В 17-18 веках в Западной Европе происходило станов­ление буржуазных отношений, а с ними и развитие положений о естественных правах человека и общественном договоре. Этот период связан с именами Г. Гроция, Т. Гоббса, Дж Локка, Б. Спинозы, Ж.Ж. Руссо, Ш.Л. Монтескье и дру­гих мыслителей, защищающих интересы зарождающейся буржуазной демокра­тии в борьбе с абсолютной монархией.³

 

Идея государства, как результат общественного договора, уже подразумева­ла два базовых элемента гражданского общества: равенство людей и их участие в законотворчестве и управлении государством. Концепция естественного пра­ва и социальных отношений нашла отражение в трудах выдающихся мыслите­лей либерализма Т. Джефферсона, И. Бентама и других, заложивших основы современного понимания прав человека, его самоценности, идеи свободы лич­ности, равенства людей перед законом и другие нормы и императивы отноше­ний между людьми.¹

С конца 18-го и в течение 19-го веков идет осмысление проблем граждан­ского общества, которое из теоретической постепенно превращается в сферу социальной реальности. В немецком просвещении Г.Ф. Гегель впервые разгра­ничил государство и гражданское общество, которое возникает «посредине» между семьей и государством. В его понимании гражданское общество - это опосредованная трудом система потребностей, основывающаяся на господстве частной собственности и всеобщем формальном равенстве людей; это система связей и интересов, обеспечивающая свободную реализацию каждым челове­ком его естественных прав на жизнь и достойное существование, семью, свобо­ду делать то, что не вредит другим, на собственность, равенство перед законом, т.е. устройство общества с точки зрения интересов каждого его члена. Жизне­способность этой концепции обеспечивают основные моменты: удовлетворение потребностей единичного через всеобщее; наличие свободы в этом всеобщем опосредовании; правосудие, гарантирующее свободу и защиту собственности; защита интереса индивидуального и общего с помощью полиции и корпора­ций².

 

Толкование гражданского общества как особой внегосударственной сферы социума получило распространение в Европе благодаря А. де Токвилю. Его становление он связывал с формированием общины, обладающей собственной силой и независимостью от государства, где воспитывается привычка к свобо­де, равенству, формируется чувство гражданственности. На ее основе создают­ся гражданские ассоциации, охватывающие почти все сферы социальной дея­тельности. Помимо своих непосредственных функций они выполняют и другие: являются институтами, защищающими нравственные ценности, свободу мысли, самостоятельность решений от вмешательства со стороны государства; людей -от посягательств внешних политических сил, а социальную сферу и политиче­ские институты - от чрезмерных амбиций и эгоистических интересов самих лю­дей; в них продолжается работа по формированию гражданской культуры. А. Токвиль подчеркивал плодотворность взаимодействия государственных и гражданских институтов при условии, что государство является демократиче­ским, в связи с чем указывал на роль политических партий, независимой прес­сы в формировании гражданского самосознания и расширении пространства гражданского общества¹. Э. Дюркгейм развивал идею создания профессиональ­ных корпораций, которые должны выполнять широкий круг функций — от про­изводственных до морально-культурных, вырабатывать и внедрять в жизнь но­вые формы, регулирующие отношения между людьми, способствующие разви­тию личности и общественной солидарности².

 

К. Маркс и Ф. Энгельс видят гражданское общество как «форму общения на всех существовавших до сих пор ступенях, обуславливаемую производитель­ными силами и, в свою очередь, их обуславливающую», а его содержание сво­дят к материальным отношениям, отождествляя с базисом, детерминирующим надстройку - государство³. Таким образом, в девятнадцатом веке было завер­шено формирование основных содержательно-функциональных параметров гражданского общества. В дальнейшем его исследование развивалось в рамках гегелевской, локковской и токвилевской традиций. Гегелевская способствовала формированию общеметодологических подходов; локковская - политическому и юридическому анализу; токвилевская служила основой для исследования конкретной структуры гражданского общества, т.е. придает проблеме социоло­гическое измерение. Позднее А. Грамши высказал положение о том, что между принудительными государственными учреждениями и экономической сферой пролегает область гражданского общества - обыденной социальной жизни. Она воспринимает и преобразует «сигналы», посылаемые экономикой, делая их внятными для государства, опосредует, устанавливаемые им «правила игры», является гарантом целостности социума даже в условиях государственного кризиса. В широком же смысле гражданское общество это сфера культуры, среда, где обсуждаются цели и ценности¹.

Выделяют три корня развития теории гражданского общества. Первый - ев-ропейско-средиземноморский с зародышами гражданского общества в итальян­ских городах-республиках времен Ренессанса. Другой связан с континентально-европейской цивилизацией, формировавшейся под влиянием немецкого куль­турного круга. Третий - либеральный англо-американский (Дж. Локк, отстаи­вавший собственность на основе естественного права и свободу; А. Смитт, при­знающий модернизацию и саморегуляцию необходимыми компонентами граж­данского общества; Т. Пейн с концепцией минимального государства, как не­обходимого зла и самостоятельного гражданского общество; А. Токвиль, ана­лизирующий демократию в Америке; Д.С. Миль, очертивший образец отноше­ния государства и гражданского общества, не зависящего от него).

Дальнейшее развитие это понятие получило в двух традициях. Одна, опира­ясь на германскую культуру, характеризуется приматом политического и тре­бованием институционального порядка, коллективисткой ориентацией, высшей ценностью принципов равенства и справедливости и находит продолжение в социал-демократической традиции. Другая - либеральная - центр тяжести пере­носит на свободу, ставя ее превыше всех ценностей, на саморегулятивную функцию гражданского общества как важнейшую сокровищницу индивидуаль­ных прав и свобод и защиту от посягательств государства. Центральной фигу­рой здесь является свободная личность². Свое место отводится гражданскому обществу в концепциях коммунитаризма, анархизма и консерватизма.

 

В первой половине 20-го века интерес к проблематике гражданского обще­ства заметно ослаб и снова возродился после II Мировой войны, в первую оче­редь в среде критиков авторитаризма, «...выступая под такими названиями, как "независимая культура", "параллельные структуры", "альтернативное общест­во", "независимое общество", "параллельный polis", "самоуправляемая респуб­лика" ("samorzadna rzeczpospolita") и т.д.»¹. Позднее - в трудах современных ис­следователей гражданского общества, где теоретическое осмысление требова­ний экономической и политической свободы личности дополняется реальными предложениями по расширению поля этих свобод². Особую актуальность эта категория приобрела в связи с возросшим влиянием либеральной демократии, прежде всего, на Европейском континенте, где в 70-80-ых годах народы Гре­ции, Испании, Португалии, а в конце 80-ых - начале 90-ых годов - восточно­европейских стран и СССР вступили на путь демократических преобразований. В 80-е годы В. Гавел, Дж. Кин и другие ученые начали разработку концепции социалистического гражданского общества.

Во многих западных странах с развитым гражданским обществом ныне раз­вернулась широкая дискуссия, в которой внимание сосредоточено на поиске новых направлений его совершенствования. Гражданское общество из теоретической конструкции становится достоянием обыденного сознания, глобальная тенденция к демократизации, информационная революция расширяют возможности его развития во всем мире. В России оно присутствует не только на уровне идей, а формулируется в виде концепций, этот термин прочно входит в категориальный аппарат историков, философов, правоведов, социологов, политологов.

 

Можно выделить теоретико-аналитический и нормативный параметры этого понятия. Теоретико-аналитический используется как теоретическая категория для анализа и объяснения явлений социальной реальности. В этом смысле гра­жданское общество - это агрегированное понятие, обозначающее специфиче­скую совокупность общественных коммуникаций и социальных связей, инсти­тутов и ценностей, главными субъектами которых являются: гражданин со своими правами и гражданские организации. Нормативный имеет преимущест­венно статус нормативной концепции, способствующей мотивации и мобили­зации социальных субъектов на развитие гражданской активности, что особен­но важно для обществ, находящихся в состоянии трансформации, каковым и является Россия.¹

Анализ научно-практических работ позволяет сформулировать три основных подхода к пониманию гражданского общества. Первый - отражает состояние всего общества (включая государственную сферу), сложившегося в результате экономических и политических изменений в большинстве развитых стран За­пада. Это «система, характеризующаяся наличием рыночных отношений, демо­кратического общества, правового государства, и главное - социальных слоев, имеющих независимые от государства источники существования».² В целом, такое определение фактически совпадает с понятием демократии, его использо­вание не добавляет нового понимания гражданского общества.

 

Вторая трактовка связана с представлением о гражданском обществе как сфере негосударственных связей и институтов. Здесь, обычно, имеется в виду или весь негосударственный сектор³, или его неполитическая сфера,⁴ или же только «третий» - неполитический некоммерческий сектор.¹ Т.Ю. Иванова от­мечает, что данный подход имеет более глубокое методологическое значение, дает возможность отделить это понятие от смежных, таких как: «открытое об­щество», «правовое государство», «демократическое общество», а также поста­вить вопрос о специфических функциях гражданского общества².

В третьей трактовке гражданское общество обычно толкуется как состояние культуры или сознания граждан (социокультурное пространство, в котором реализуются различные интересы индивида³, совокупность людей, объединен­ных морально-духовной солидарностью⁴, сфера, которая несет на себе цивили­зованность и образованность данной эпохи⁵). Эта трактовка недостаточно от­ражает социологический аспект его измерения.

Мы рассматриваем гражданское общество как совокупность социальных связей и институтов, действующих в демократическом обществе в рамках пра­вового поля независимо от государства, но взаимодействующих с ним.

 

Демократическая система характеризуется, прежде всего, наличием в ней инфраструктуры гражданского общества и правового государства, т.е. разветв­ленной внутренней структуры общественных организаций и управленческих государственных органов, гарантирующих соблюдение прав и свобод человека. «Идеальная демократическая система призвана трансформировать возможность самоорганизации гражданского общества в возможность его самоуправляемо­сти...Само существование правового государства оправдано лишь в той мере, в которой оно гарантирует свободное развитие гражданского общества»¹.

Включение в гражданское общество всей негосударственной сферы обу­словлено следующими причинами. Во-первых, после длительного периода эта­тизма общество нуждается в позиционировании себя вне государственной сфе­ры на основе противопоставления ей. На определенном историческом этапе по­добный процесс происходил во всех странах старой демократии. Он же отмеча­ется и в странах бывшего реального социализма. «...Идея гражданского обще­ства появилась в Восточной Европе, прежде всего, как идея антигосударствен­ная. Явись она в ином обличье - она не была бы востребована, поскольку прак­тическая задача заключалась в создании такой сферы общественного взаимо­действия, которая не имела бы ничего общего с государством»². В России это находит выражение в недоверии населения государственной власти всех уров­ней, за исключением Президента. Таким образом, на первом этапе гражданское общество определяется как противоположность этатизму, как вторая состав­ляющая бинарной оппозиции, так что все, что не есть огосударствленное обще­ство, является обществом гражданским. И только затем возникли идеи и прак­тика сотрудничества гражданского общества с государством, которые доказали свою эффективность.

Во-вторых, включение в данное понятие негосударственных экономиче­ских, политических институтов, третьего сектора, средств массовой информа-ции (СМИ), местного самоуправления (МСУ) обусловлено тем, что все они представляют из себя внутренние факторы его становления и развития.

 

Партии являются посредниками между обществом и государством, берут на себя формулирование коллективных ценностей и целей для гражданского об­щества, предлагают различные идеологии, стратегии общественного развития, средства реализации намеченных целей через участие в государственном управлении, обеспечивают проведение политики большинства, защиту интере­сов меньшинства. В федеральном законодательстве понятие «партия» трактует­ся как «общественное объединение, созданное в целях участия граждан в поли­тической жизни общества посредством формирования и выражения их полити­ческой воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и ре­ферендумах, а также в целях представления интересов граждан в органах госу­дарственной власти и местного самоуправления».¹ Это основной орган полити­ческого синтеза и транслирования укрупненных социальных интересов на госу­дарственный уровень, который осуществляет критическую, контролирующую функции, оппозиционную деятельность по отношению к правящей партии (ад­министративной, исполнительной власти), обеспечивает естественного попол­нение и обновление властных структур, интеграцию различных уровней обще­ства (местного, территориального, регионального) по вертикали, а социальных, конфессиональных, этнических и иных групп - по горизонтали.

«Экономика свободного предпринимательства остается главным направле­нием эволюции».² Поэтому состояние частного бизнеса - важный показатель экономической свободы - основы рыночной экономики и гражданского обще­ства. Большое влияние на эту сферу оказывают профессиональные союзы и различные объединения представителей частного бизнеса - новообразования, связанные со становлением рыночных отношений. Профсоюзы - добровольные и независимые от нанимателя и государства объединения граждан - представ­ляют собой наиболее крупные и хорошо организованные группы интересов по роду работы, играют важную роль в гармонизации отношений между граждан­ским обществом и государством. Они создаются и функционируют в целях представительства и защиты экономических прав наемных работников, прежде всего в отношениях с работодателем, путем переговоров и подписания коллек­тивных договоров³.

 

Сила профсоюзов основывается на двух базовых факторах. Роль, которую они играют в системе социального партнерства, при котором обеспечивается согласование их важнейших социально - трудовых интересов. В социальном государстве, которым является РФ,¹ система социального партнерства функ­ционирует в режиме трипартизма - трехстороннего представительства. В его основе лежит не только идея разделения ответственности между тремя само­стоятельными сторонами - профсоюзами, работодателями и органами власти за результаты принимаемых и реализуемых решений, но и механизм ослабления монополии последних на управление экономикой. Партнерство выступает аль­тернативой диктату и является цивилизованным методом решения социальных конфликтов на различных уровнях. И второй фактор, определяющий реальное влияние профсоюзов, - право объявления забастовки.² Возможность дестабили­зировать социально-экономическую ситуацию протестными действиями наде­ляет профсоюзы наибольшей потенциальной силой, чем любую другую группу интересов.

В соответствии с Конституцией РФ каждый гражданин имеет право на сво­бодное использование своих способностей и имущества для предприниматель­ской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности.³ Для защи­ты, лоббирования своих интересов, их законодательного оформления предста­вители бизнес класса объединяются в различные ассоциации. Социокультур­ную сферу представляет «третий сектор» - независимые от государства неполи­тические общественные объединения, которые создаются гражданами для реа­лизации инициатив некоммерческого характера и направлены как на самореа­лизацию, так и на достижение социальных изменений, значимых для общества в целом. Синонимичными «третьему сектору» являются понятия, незначитель­но отличающиеся друг от друга: неприбыльный, некоммерческий (НКО), обще­ственный, филантропический, неправительственный (НПО), добровольческий и сектор ассоциаций, социальные корпорации-т.д.

 

В мировой практике выделяют четыре поколения добровольных организа­ций. Первое - благотворительные организации, направленные на решение про­блем, связанных социально-бытовыми условиями. Второе поколение ставило задачи поддержания и поощрения местных инициатив с преимущественной опорой на собственные силы. Как правило, эти общественные организации дей­ствуют в рамках идеологии «грасс-рутс». Практика «грасс-рутс» наиболее эф­фективна для решения местных проблем; она облегчает включение в общест­венную и политическую жизнь широких масс, воспитывает у них солидарность, умение бороться за свои права. Третье поколение представлено организациями, выступающими за проведение реформ в политической и социально-экономической сферах. Добровольные организации четвертого поколения, со­храняя основные направления деятельности организаций предыдущих поколе­ний, стоят на позиции альтернативного (зеленого) подхода к развитию, связан­ного с укреплением самоуправляющихся общин, где роль государства посте­пенно сводиться на нет.¹

НКО выполняют функцию артикуляции интересов групп граждан. В их сре­де формируются навыки демократического контроля власти, накапливается опыт социальных новаций, стажируются и приступают к общественной дея­тельности молодые кадры. Отстаивая интересы различных слоев населения, они осуществляют общественную приватизацию политики, выстраивают механиз­мы влияния общества на власть, осваивают технологии правозащиты, лоббиро­вания общественных интересов, формирования общественного мнения, прове­дения социального маркетинга, что служит консолидации и активизации насе­ления.

 

Средства массовой информации являются одной из форм взаимодействия гражданского общества с государством, выполняют функции формирования общественного мнения, достижения социального консенсуса. Соединяя между собой отдаленные и разнообразные по характеру ячейки общества через единое информационное пространство, способствуют идентификации человека с рефе­рентными группами, тем самым, формируя структуру гражданского общества. Конституция РФ гарантирует гражданам свободу мысли и слова, право искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым за­конным способом, цензура запрещается.¹ «Именно через СМИ реализуется пра­во на получение полной и достоверной информации, возможность выбора ис­точника информации, что позволяет гражданам взвешено судить о событиях. СМИ обеспечивают органическую связь граждан и власти, повседневный диа­лог между ними, способствуя реализации принципа прозрачности и отчетности деятельности властей».² Тем самым они содействуют осуществлению контроля за проводимой государством политикой,³ регулированию системой стабильного развития общественных отношений⁴, участию населения в достижении соци­ального согласия.⁵ СМИ формируют культурное пространство, общественное настроение граждан, активно влияют на ценности, цели и мотивы поведения целых слоев и структур социума.⁶ «Без действительно свободных СМИ, - отме­чает В.Путин, - российской демократии просто не выжить, а гражданское об­щество - не создать»⁷.

 

Местное самоуправление (МСУ) - самая близкая к человеку власть, при­званная решать его повседневные проблемы. «Местное самоуправление в Рос­сийской Федерации — признаваемая и гарантированная Конституцией РФ само­стоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы МСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».⁸ «В 1998 г. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, в соответствии с которой органы МСУ, обеспечивающие одновременно эффек­тивное и приближенное к гражданам управление, признаны одной из базовых основ демократического строя»'. Его нормативное регулирование фиксирует три момента: местное самоуправление признается и гарантируется; в пределах своих полномочий оно самостоятельно; не входит в систему органов государст­венной власти. МСУ обеспечивает самостоятельное и под свою ответствен­ность решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоря­жение муниципальной собственностью. Согласно Основному Закону РФ «на­род осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государ­ственной власти и МСУ».² Он предусматривает демократический механизм вы­боров и принятия решений на локальном уровне, самостоятельное определение населением структуры органов МСУ.³ Эти положения нашли развитие в феде­ральном законодательстве, например, в законах: «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в РФ», «О финансовых основах местного са­моуправления в РФ», в конституциях и уставах субъектов Федерации. Самым массовым звеном самоуправления является общественное территориальное, функционирующее на уровне сел и поселков в сельской местности, округов, кварталов, улиц, домов и т.д. в городах, на общественных инициативных нача­лах.

 

МСУ является неотъемлемой частью общегосударственной системы сдер-жек и противовесов, обеспечивает баланс интересов государственного и мест­ных уровней. Воплощение институтов гражданского общества в органах мест­ного самоуправления указывает на их двойственный характер, так как помимо сугубо собственных функций, они осуществляют на своей территории полно­мочия, делегированные им государством⁴ и является, одновременно, как эле­ментом, так и институтом формирования гражданского общества.

МСУ содействует развитию общественной активности населения через уча-
стие в выборах в органы местного и территориального общественного само-
управления, в местных референдумах, приучая людей к ответственности за ве-
дение дел. Оно способствует формированию гражданской политической куль-
туры, инициативной личности в большей степени приверженной ценностям
свободы. Работа в органах МСУ может стать механизмом отбора новой генера-
ции российской политической элиты. Уровень развития местного самоуправле-
ния показывает степень реального участия граждан в жизни общества, в приня-
тии решений на местах, обеспечения защиты интересов граждан, проживающих
на определенной территории, баланс интересов личности и общества.      ...........

Обобщая роль различных институтов гражданского общества, выделим его основные функции: создание условий для формирования общественно активно­го индивида, расширения сфер его самостоятельности, саморазвития, в которых индивидуальное существование становится доминирующей ориентацией; се­лекция и отбор наиболее жизнеспособных образцов поведения путем свобод­ной конкуренции программ деятельности и соответствующих им стилей жизни; продуцирование норм и ценностей, поддержание многообразия жизненных практик; введение социальных конфликтов в цивилизованные рамки; социаль­ная интеграция; самоорганизация и саморегуляция (осуществление нерегули­руемой извне спонтанной активности субъектов, направленной на упорядочи­вание их отношений посредством согласования целей, интересов, установок); сдерживание вмешательства государства в жизнь граждан; воздействие на го­сударство, формирование его в соответствии с демократическими норами и ин­тересами граждан, поддержание и уточнение границ его деятельности; гомоге­низация экономических, политических, культурных, информационных условий жизни независимо от государственных рубежей.

Принципами функционирования гражданского общества являются: верхо­венство права; равенство прав и свобод граждан; гарантированная их юридиче­ская защита на основе законов, имеющих юридическую силу во всем мировом сообществе; гарантированная законом возможность граждан объединяться в независимые от государства общественные объединения, где роль государства по отношению к ним должна сводиться к установлению самых общих рамок в виде закона, регулирующего правила игры, которых все должны придержи­ваться, чтобы не ставить под угрозу такие же права и свободы других членов общества; экономический, социальный политический и культурный плюра­лизм; экономическая независимость индивидов, основанная на праве каждого иметь собственность или получать справедливое вознаграждение за честный труд; свобода деятельности средств массовой информации вне рамок государ­ственной цензуры, ограниченная только законом; существование механизмов, стабилизирующих отношения между государством и гражданским обществом, обеспечение безопасности функционирования последнего со стороны государ­ственных органов.¹

Признаки гражданского общества: открытость системы; экономический, социальный, политический и культурный плюрализм; независимая от государ­ства институционализированная деятельность граждан и их организаций во всех сферах общества; разноуровневая система горизонтальных связей; сфор-мированность механизмов саморегуляции, самоорганизации, достижения обще­ственного согласия, а также реального влияния на деятельность государства и защиты от него.²

Можно выделить внешние и внутренние факторы формирования граждан­ского общества. Внутренние факторы непосредственно участвуют в его станов­лении, их развитие и есть само его становление.

 

1. Субъективный или личностный фактор - характеристики личности, осо­бенности социального поведения индивидов, способствующие формированию гражданского общества. Критерии: нормативно - ценностный, когнитивный, деятельностный. Основой развития личностного фактора является гражданская культура. Возникновение адекватной времени экономической и политической моделей в большей степени должно произрастать из глубоких экзистенциаль­ных и моральных перемен в обществе.¹

2. Структурно-функциональный фактор - система институтов гражданско­го общества, их функционирование и взаимосвязи.

Существуют различные подходы к изучению структуры гражданского об­щества. А.П. Кочетков рассматривает слои невластных отношений, обеспечи­вающие жизнедеятельность общества: экономические, выражающие многооб­разие форм собственности; социокультурные, включающие семейные этниче­ские, религиозные и прочие устойчивые связи; связанные с индивидуальным выбором, политическими и культурными различиями групп по интересам.² Е.М. Стариков выделяет институты, сложившиеся естественно-исторически (семья, нация); в результате социального развития, выражающие интерес чело­века в политике - классы, партии, клубы и т.д.; институты, отражающие эконо­мический интерес - собственность, кооперативы, профсоюзы; выражающие ду­ховные потребности - творческие союзы, общества, религиозные организации; личность с ее типом мышления как отдельный институт.³ Структура, предло­женная А.Ю. Сунгуровым, включает: политическое общество - партии, движе­ния; экономическое общество - профсоюзы, бизнес-ассоциации; сообщество «третьего сектора».⁴ На наш взгляд, среди названных структур гражданского общества отсутствуют такие базовые институты как СМИ, местное и террито­риально-общественное самоуправление.

 

Таким образом, в качестве критериев структурно-функционального фактора рассмотрим структуры политической (партии, общественно-политические дви­жения), экономической (объединения, представляющие интересы наемных ра­ботников и предпринимательского класса, развитие малого и среднего бизнеса), социокультурной (организации «третьего сектора»)¹; информационной (СМИ) сфер и сферы «гражданской» власти (органы местного и территориального об­щественного самоуправления). Показателями этих критериев будут наличие со­ответствующих структур, динамика изменения их численности и степень вы­полнения ими своих функций.

Внешние факторы создают необходимые условия для формирования граж­данского общества.

3. Правовой фактор — это совокупность общеобязательных правил поведе-
ния (норм), установленных или санкционированных государством, позволяю-
щих гражданам и их ассоциациям осуществлять свои цели, а также институтов,
обеспечивающих реализацию этих правил и норм.

Его критериями являются:

-    развитость законодательной базы. Показатель: соответствие между по­требностями и ценностями граждан и возможностью их реализации в рамках данного правового поля;

-    реальная возможность реализации гражданами своих прав. Показатель -эффективность судебной системы, деятельности правоохранительных и других государственных органов, осуществляющих охрану прав человека и граждани­на.

4. Позиционный фактор — позиция структур государственного и муници-
пального управления по отношению к гражданскому обществу. Государство
может содействовать, быть нейтральным или противодействовать становлению
гражданского общества Критерии, отражающие позицию властных структур:

 

-  организационный - отражает взаимодействие управленческих структур с гражданами и их организациями. Показатели: поддержка граждан и их инсти­тутов, сотрудничество, готовность делегировать им свои полномочия, ориента­ция на интересы населения; открытость, прозрачность деятельности, положи­тельное отношение к системам общественного контроля, конструктивное от­ношение к критике со стороны общественности, ответственность перед наро­дом, наличие официально декларируемой цели формирования гражданского общества, программ, направленных на ее достижение;

- субъективный - выявляющий адаптивную готовность управленческих кадров работать в условиях формирования гражданского общества. Показатели: нормативно-ценностный, когнитивный, деятельный и социально-технологический.

На основе этой модели проанализируем процессы формирования граждан­ского общества в России.

Формирование гражданского общества в России

 

В России развитие гражданского общества шло отличным от Запада путем. Н.А. Полевой особенностью российской истории считал отсутствие древней гражданственности из-за постоянных внешних и внутренних войн, например, в Киевской Руси, лишь чуть смягченной с приходом христианства¹. Исключение составляют Новгород, Псков, несколько других городов, где значительный по­литический вес имели вече. В России на характер взаимоотношений индивида и власти глубокую печать наложило монгольское нашествие и завоевательные походы немцев и скандинавов. Первое принесло деспотизм, тотальное подавле­ние личности, усиление государственности по восточному типу, второе - не­мецкое право, западноевропейские стандарты того времени. В целом в соци­альной организации общества утвердилось сословное устройство. В Москов­ском государстве институты, связанные с влиянием общественных сил на дея­тельность власти, были представлены Земскими Соборами, которые появились в середине 16 века и просуществовали почти 120 лет. Этот орган «об устроении земском, отчинах, судах и управах земских»², выражающий мнение земель по принципиальным вопросам, не был ни совещательным, ни законодательным, ни выборным, власть царя не ограничивал. С возникновением опричнины на смену сословно-представительной монархии пришло самодержавие, которое подавля­ет всяческое самоуправление. Позднее формируется абсолютная монархия.

Дальнейшая история России - чередование отдельных шагов по пути фор­мирования элементов гражданского общества с откатами назад и новым насту­плением на права и свободы населения. Петр I разрушил все институты пред­ставительства территорий, механизмы взаимодействия государства и общества, значительно ухудшил фактическое и юридическое положение крестьян. А.Н. Радищев, основоположник освободительной традиции России, одним из первых задается вопросом: «Может ли государство, где две трети граждан лишены гражданского звания и частию в законе мертвы, называться блаженным?¹» Ека­терина II впервые ставит вопрос о «хранилище законов» (Сенате), «состоянии всех в государстве живущих» (равенстве и свободе граждан перед законом)². Хотя в ее правление еще более окрепли сословные привилегии дворянства, сис­тема крепостничества, проводимые ею реформы в тех условиях все же можно рассматривать как относительно либеральные. Император Павел уничтожил ее реформаторские начинания, значительно ухудшил положение крестьян. Алек­сандр I пытался смягчить крепостничество и политический режим, но позднее отрекся от своих намерений. Его советник М. Сперанский развивал идеи о воле народа как источнике власти, совершенствовании законодательства, губернско­го управления, которые не были реализованы³. Николай I, подавив восстание декабристов, ужесточил крепостной строй, борьбу с инакомыслием. С его смер­тью заканчивается целый период отечественной истории, характеризующийся подневольным трудом, сословным разобщением общества, отсутствием сво­бодной политической деятельности.

 

Александр II Манифестом 19 февраля -1861г. отменил крепостное право, позднее провел судебную и административную реформы, преобразования в об­ласти образования и культуры, расширил границы свободы слова, при нем воз­ник институт земства, начинают действовать органы городского самоуправле­ния, носящие бессословный характер. Эти новации исчезают при Александре III, который ограничил земство, фактически ликвидировал мировые суды и т.д. И все же интерес к проблематике гражданского общества можно найти в трудах Н.М. Карамзина¹, В.О. Ключевского², философии революционных демократов.

В России, хотя и непоследовательно, развиваются некоторые предпосылки для его формирования³. Так, многие века традиционно существовала крестьян­ская община - административная единица и форма поземельной организации, которая была не только экономическим, но и социальным организмом. Еще один самоуправляющийся институт в России - ремесленные, профессиональ­ные артели - добровольные товарищества равноправных работников. К подоб­ным системам можно отнести и казачество - полувоенную социальную органи­зацию, которая руководствовалась как специальными государственными, так и собственными нормам, традициями и обычаями. К началу 20-го века функцио­нировали и другие самоуправленческие структуры: национальные, конфессио­нальные, производственные, культурные, благотворительные организации. Не­смотря на определенную дистанцию от государства, все они входили в сферу влияния последнего. Советы, родившиеся в 1905 году как органы самоуправле­ния, после 1917 года превратились в институты власти.

 

Николай II под давлением широкого общественного движения Манифестом 17 октября 1905г. «Об усовершенствовании государственного порядка» был вынужден даровать населению свободы, обещание Конституции. Им провоз­глашено, кроме прочего, участие в выборах широких слоев населения, обяза­тельный порядок утверждения представительным органом издаваемых законов. Весной 1906г. в России начала работу Государственная дума, просуществовав­шая с перерывами до 1917 года. Неограниченная самодержавная власть пре­вращается в конституционную монархию, впервые в истории страны появляют­ся легально действующие ассоциации граждан, в том числе - партии. И все же, пропасть между обществом и властью сохраняется, результатом чего становит­ся нарастание революционной ситуации¹.

К началу 20-го века в России был накоплен и осмыслен определенный ли­беральный опыт, часто прерываемый властями в силу присущей им авторитар­ной традиции, возникли зачатки демократических институтов. Но, идеи авто­номии и уважения личности не получили развития и реализации в обществен­ной жизни². К Октябрьской революции гражданское общество в России было на начальной стадии развития и этот медленный 150-летний процесс обретения народом прав и свобод был насильственно прерван в 1917 году. Были разруше­ны и без того слабые горизонтальные системы связей, исчезла частная пред­принимательская деятельность, запрещена любая независимая форма самоорга­низации.

Советский период

 

1917- конец 80-х гт. XX века - время отсутствия частной собственности и частного интереса, повсеместного господства государственной, коллективной собственности, последовательной этатизации гражданских институтов, начатой с ликвидации после Октябрьской революции многопартийной системы, идеоло­гического плюрализма. Хотя на ее волне первые десятилетия были периодом довольно высокой общественной активности. Возникают многочисленные ас­социации трудящихся: в сфере профессиональной деятельности, детские и мо­лодежные организации, творческие союзы, общества взаимопомощи и т.д.³ В 1930-50-е г.г. многие из них прекратили свое существование из-за репрессий в годы культа личности Сталина, либо утратили добровольный характер. Поли­тика монопольно правящей партии была направлена на поглощение государст­вом всей общественной жизни. Еще более сузилось поле деятельности общест­венных объединений в годы Великой Отечественной войны, в послевоенный период. До середины пятидесятых годов они оставались вспомогательным при­датком партийно-государственного аппарата.

В период «хрущевской оттепели», критики культа личности и его последст­вий, общественная жизнь стала более раскованной, массовой, возникло около 40 новых объединений (союзов, обществ, фондов). В 60-е годы в связи с объяв­ленной компартией задачей построения коммунистического общества намети­лась тенденция передачи части функций государственного управления общест­венным организациями, что, однако, не означало ослабление партийного руко­водства ими. В 70-х-первой половине 80-х г.г., времени, получившем название «застой», практически каждый человек в сознательном возрасте состоял как минимум в нескольких общественных объединениях.

По цели деятельности, сфере и степени влияния, охвату социальных групп можно выделить такие из них: единственная партия - КПСС, верхний слой ко­торой через аппараты в центре и на местах практически осуществлял руково­дство всей государственной и общественной жизнью Советского Союза; ВЛКСМ, представляющий интересы молодежи, под опекой которого находи­лись детские объединения; женские, ветеранские и другие организации, охва­тывающие различные социальные слои населения; профсоюзы, организованные по отраслям народного хозяйства; различные формы кооперации, включая кол­хозы и потребительские кооперативы, которые также рассматривались в каче­стве общественных объединений; творческие, спортивные союзы; объединения, прямо или косвенно выполняющие идеологические функции в стране и за ру­бежом (например, общества «Знание», Красного креста и полумесяца, Фонд защиты мира, комитеты дружбы с различными странами); многочисленные об­щества, осуществляющие конкретные практические задачи (охраны природы, ДОСААФ, спасения на водах и т.д.); религиозные организации, действующие в ограниченных рамках. Все эти объединения в разной мере выполняли идеоло­гические задачи. Многие из них, в конечном счете, выродились в бюрократиче­ские структуры, собирающие финансовые средства для реализации узких хо­зяйственных или воспитательных задач.

Таким образом, советский период характеризуется господством государст­венной, коллективной собственности, существованием административно-командной системой управления, этатизацией гражданских институтов и обще­ственной жизни, идеологической и политической монополией партии. Внешне в это время присутствовали многие конституционные закреплены атрибуты гражданского общества: выборы, разделение властей, органы местного и обще­ственного самоуправления, многочисленные ассоциации населения и т.д. Но считать их элементами гражданского общества нельзя. И не только потому, что само это понятие отсутствовало в научном обороте. В отсутствии реальных гражданских прав и свобод, экономической и политической демократии, кон­куренции, общественная сфера деятельности людей была огосударствлена. Ас­социации населения не являлись результатом самоорганизации, строились, в основном, «сверху», без учета реальной потребности общества, часто носили обязательный, формальный характер, были экономически зависимы от государ­ства, сильно идеологизированы, направлялись партийными органами, не могли осуществлять контроль за деятельностью властей, влиять на их политику. Воз­можности самореализации личности были относительно равными, но ограни­ченны, в массовом сознании сформировалась патерналистская ориентация. Правовое поле не регламентировало важные стороны общественно-политической жизни (право на создание партий, свободных профсоюзов, неза­висимых СМИ и т.д.), а многие формально существующие права невозможно было реализовать в полном объеме (свобода слова, совести, на митинги и соб­рания и т.п.).

Проблемы гражданского общества в современной России Во второй половине 80-х годов, с начала перестройки, стали набирать силу добровольные общественные формирования, получившие названия «нефор­мальные самодеятельные объединения». Вырвавшийся из-под партийной опеки всплеск гражданских инициатив в начале 90-х годов привел к революционным

по своему характеру переменам в политической и социально-экономической сферах. Распался СССР, ликвидирована монополия КПСС на власть, право дру­гих организаций единолично представлять интересы соответствующих катего­рий населения, возникли многопартийная система, парламентаризм на феде­ральном и местном уровнях, свобода слова, независимая пресса, идеологиче­ский плюрализм и многое другое. В России появились правовые условия для создания и функционирования общественных добровольных объединений, су­жения сферы государственного влияния, снятия контроля за личной жизнью и общественно-политической деятельностью граждан. Но, системный кризис, в котором оказалась страна из-за некомпетентного проведения реформ, создал трудности на пути развития институтов гражданского общества. Непродуман­ные «шоковые» преобразования привели к обнищанию значительной части на­селения, породили колоссальную дифференциацию в нем, политическое проти­востояние, сузили возможности демократизации общества, участия населения в его делах.

В современной отечественной науке подвергается анализу как принципи­альная возможность создания гражданского обществ в России, так и особенно­сти его формирования. Одни исследователи, не отрицая многочисленных труд­ностей, не видят препятствий для достижения этой цели. Другие - пессимисти­чески оценивают возможности его возникновения и развития в ближайшее вре­мя.

А.Н. Аринин полагает, что гражданское общество в России есть, неизмери­мо более сильное, чем вчера, хотя и не похожее на сложившееся в других стра­нах¹. И.А. Бутенко, ссылаясь на особенности геостратегического положения России, географического и экономического разнообразия ее регионов, подчер­кивает особую роль государства, в котором-население традиционно видит сво­его покровителя и защитника, что накладывает свой отпечаток на процесс ста-

 

 

 

 

Аринин А.Н. Зрелость гражданского общества - основа устойчивого развития и безопасности России... -http://alexgoIlev.Chat.Ru/otech/n02/article7.Htm

РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ     ал БИБЛИОТЕКА

новления гражданского общества сегодня'. М.Н. Кузьмин считает, что Россия социально, ментально и культурно еще не выбралась из полутрадиционного со­стояния. Становление гражданского общества идет, но темпы и содержание этого процесса в различных регионах заметно разнятся². В.В. Витюк, З.Т. Го-ленкова, Ю.В. Гридчин, Л.М. Романенко, А.И. Черных полагают, что его фор­мирование происходит наиболее губительным для любой общественной систе­мы конфликтным образом³.

О.В. Попова отмечает, что движение по направлению к гражданскому об­ществу осложняет ряд обстоятельств, среди которых: несоответствие целей и действий межэлитных группировок, отсутствие общей цели, идеологии и про­граммы действий по развитию страны, нестабильность системы управления, недостаток социальных и политических свобод, которые бы осознавались гра­жданами как необходимые и активно использовались в повседневной жизни. Кроме того, гражданское общество в его единственно известном западном во­площении в принципе не подходит России, так как там оно стало результатом иного, нежели у нас типа исторического развития. Повторение данной модели обречено на неудачу, а российской - пока не создано. Поэтому автор считает утверждение о формировании гражданского общество в России спорным⁴.

 

А.В. Волкова полагает, что наличие формального набора демократических институтов не обеспечит эффективного демократического управления в отсут­ствии политической культуры граждан. Российские реформы оказались мало связанными с массовым распространением ценностей, свойственных «граждан­ской культуре». Были восприняты лишь некоторые базовые элементы из систе­мы демократических ценностей (выборы, разделение властей, многопартий­ность, местное самоуправление и т.д.), что со временем может привести к воз­

никновению демократических привычек и навыков, но процесс этот не носит обязательный и необратимый характер'.

Е.В. Держивицкий отмечает, что все поворотные моменты в отечественной истории воспринимались, скорее как времена безвластия и распада государст­венности, а не как подходящий случай реализации чего-то нового. «Надежды большинства населения на сильное государство всякий раз перевешивали об­ращенные к нему редкие доводы зарезервировать для себя какие-то свободы. Такая позиция прочно ассоциировалось с изменой, стремлением если не унич­тожить, то ослабить государство, а не, скажем, ограничить произвол верховной власти». Поэтому, «...было бы фарисейством утверждать, что российская поли­тическая элита ставит своей задачей формирование гражданского общества». В настоящее время отсутствует какая-либо внятная программа на этот счет, сле­довательно, его становление не является ближайшим приоритетом российской власти. Отсутствие правового воспитания, подтверждает бесперспективность данного направления на нынешнем этапе развития общества².

И.Б. Левин полагает, что даже само понятие «гражданское общество» пре­бывает на периферии массового сознания, не имеет укорененности среди рос­сиян, как минимум вызывает прохладное отношение к нему правящих кругов. Поэтому, его создание сегодня не актуально, так как является помехой с огром­ным трудом воздвигаемому зданию российской государственности³.

В.А. Гуторов пишет: «..Долгие десятилетия россияне не могли отожествлять свои интересы ни с одной из ассоциаций - церковью, профсоюзами, политиче­скими партиями и т.д. В настоящее время такие организации еще не выступают в качестве авторитетных референтных групп... Социум слабо структурирован, гражданское общество отсутствует на уровне обычного человека»⁴.

 

Низкий уровень гражданской культуры, отсутствие опыта реального уча­стия россиян в общественно-политической жизни, длительное отчуждение на­рода от собственности и власти, психология социального иждивенчества, отме­чает А.П. Кочетков, привели к тому, что государственные структуры, оказались единственным соединяющим общество основанием. В стране, особенно в ее центральных районах, в последние десятилетия разрушены вековые органич­ные связи общественной жизни, во многом утрачены народные традиции. В то же время связи иного типа (гражданского общества) только начинают склады­ваться.

В обществе - продолжает он, - где в течение длительного времени была по­дорвана мотивация к труду, уровень и качество жизни в значительной мере бы­ли оторваны от его конечных результатов, понятен страх перед рыночной эко­номикой. С одной стороны - это вопрос активной позиции и ответственности, с другой - связан с возникновением «дикого» рынка, который чреват резким по­вышением цен, ослаблением социальной защищенности простых тружеников, ростом имущественной дифференциации. При этом к наименее обеспеченной части общества относится одновременно как большая часть интеллигенции, особенно в провинции, сотрудники правоохранительной системы, так и алкого­лики, и наркоманы; к наиболее обеспеченной - административная элита, лиде­ры мафиозных группировок¹.

По мнению Т.И. Заславской гражданское общество в России находится «на очень низкой, фактически эмбриональной стадии своего формирования»². В. Пастухов утверждает, что вообще говорить о гражданском обществе в нашей стране "могут только люди с сильно развитым воображением"³. Эти мнения не разделяют лидеры российских независимых общественных организаций, кото­рые говорят об их бурном развитии⁴.

 

Такая противоречивость оценок имеет несколько причин. Первая - отсутст­вие единого понимания сущности гражданского общества. Вторая - различие референтных моделей, с которыми сравнивается современная российская дей­ствительность. Если сопоставлять ее с неким идеальным типом общества, скон­струированным на основе западного опыта, выводы будут негативные, при сравнении же с обществом периода Л.И. Брежнева - прогресс несомненен. Ис­ходя из последнего посыла мы полагаем, что его становление в современном российском обществе началось.

Если иметь в виду, что формирование гражданского общества в большой мере процесс эволюционный, то 15^:ти лет даже радикальных перемен недоста­точно для его становления. По статистике, 55% россиян вообще ничего не слышали о гражданском обществе, 22% не берутся объяснить, что это такое, и лишь 12% связывают это со словами «права», «свободы», «интересы», «ини­циативы граждан» и т.д.¹ Менталитет народа, формируемый веками, обладает прочными инерционными стереотипами. Для России - это ощущение бессилия человека перед государством, которое лежит в основе российской государст­венно-патерналистской политической культуры. Комплекс социальной слабо­сти влияет на политическое сознание и поведение, оказывает воздействие на всю структуру личности, на ее самосознание и мотивационную сферу².

Как показывают данные мониторинга РНИСиНП, к концу 1990-х гт. 53% россиян являются носителями «патерналистского» сознания. По их убеждению государство в праве и обязано регулировать большую часть экономики и под­держивать все социальные группы за исключением самых обеспеченных³.

 

Патерналистское сознание не только ставит его носителей в психологиче­скую зависимость от государства и властных структур, но и значительно сни­жает способность к самоорганизации, развитию независимых ассоциаций, что является непременным атрибутом гражданского общества. Сказывается и то обстоятельство, что в целях модернизации используется кадровый потенциал в большинстве своем по ментальное™ не склонный к этому, пользующийся сред­ствами, привычными для авторитарного режима. Поэтому новые ценности не органично вплетаются в существующие, а накладываются на устоявшиеся, со­храняя черты предшествующей эпохи, что ведет к деформации общества.

И все же институциональной предпосылкой происходящих перемен явилось реальное право граждан на формирование самодеятельных независимых объе-

^                   динений, закрепленное Конституцией РФ¹. Оно развивается и в текущем феде-

ральном законодательстве². В соответствии с ними все граждане имеют « право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты об­щих интересов и достижения общих целей...», закрепляются организационно-правовые формы общественных объединений, которые определяется как «доб­ровольные самоуправляемые некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реа­лизации общих целей, указанных в уставе объединений»³. Прогресс в этой сфе­ре в первую очередь заметен в возникновении многочисленных объединений третьего сектора, партий, СМИ, появившихся на волне перемен последнего

щ)               времени. Но анализ их деятельности дает возможность говорить о построении

только «каркаса»⁴ гражданского общества в России.

В.В. Путин отмечает: «корни многих наших неудач в неразвитости граж­данского общества и в неумении власти говорить с ним и сотрудничать. Власть все время бросает в крайности - то она не замечает, то чрезмерно опекает обще­ство»⁵. Надо иметь в виду, что у нас формирование гражданского общества осуществляется параллельно с укреплением государственности, совершенство-

 

 

¹  Конституция РФ. - М., 1993. - Гл. 2, ст. 30.

²  Об общественных объединениях: Федеральный закон РФ, 19. 05.1995 г., №82 // Собрание законодательства РФ. - 1995.-№21.-Ст. 1930; О политических партиях: Федеральный закон РФ, 11.07.2001 г., №127//Собра­ние законодательства РФ. - 2001.- №29. - Ст. 2950; О некоммерческих организациях: Федеральный закон РФ, 12.01.96. №7 // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №3. - Ст. 145; Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ: Федеральный закон РФ, 15.06.2002г., №67 // Собрание за­конодательства РФ. - 2002. - №24. - Ст. 2253.

³  Об общественных объединениях: Федеральный закон РФ, 19.05.1995г., №82. - М., 1995. - Гл.1, ст.З, 5,7.

⁴  Послание Президента РФ B.B. Путина Федеральному Собранию. - М., 2000. - С. 11

⁵  Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию. - М., 2000. - С. 10.

ванием федеративных отношений - сложного и противоречивого процесса по­следнего десятилетия, который предполагает, с одной стороны, укрепление вертикали исполнительной власти, с другой, активизацию институтов граждан­ского общества¹. Пока же результатом административной реформы этих лет явилось заметное усиление исполнительной власти в ущерб представительной, федеральной - местному самоуправлению и т.д.

Г.О. Павловский отмечает, что в России так и не сложилась «сцепка госу­дарственных институтов с обществом, не возникла система эффективного влияния последнего на власть». В связи с чем он считает необходимым найти некую форму мирной мобилизации общества². Ю.Н. Афанасьев обращает вни­мание на слабое развитие института права. Соизмеряя соотношение сфер регу­лируемых в России обычаями, договоренностями и законами, он приходит к выводу, что в настоящее время договоренности являются приоритетной формой решения вопросов на всех уровнях³. По-прежнему традиции унитарного госу­дарства определяют жизнь регионов, что находит отражение в нарушении принципа разделения властей, неразвитости местного и территориального об­щественного самоуправления, отсутствии необходимой для этого законода­тельной базы.

 

Также следует иметь в виду, что активная личность — фактор становления гражданского общества - формируется в условиях удовлетворения его базовых потребностей, создающих почву для появления нового уровня ценностей, а также свободного времени, в которое она может развиваться культурно, нрав­ственно, духовно, участвовать в политических или общественных событиях. Нынешнее же материальное положение большинства россиян нельзя считать для этого достаточным⁴. Более того, в силу названных моментов нынешняя си­туация в стране, кроме отдельных периодов резкого взлета общественной ак­тивности на заре реформ, характеризуется устойчивым безразличием населе­ния. Сейчас это особенно заметно по его низкому участию в выборах, массовых движениях, редкому проявлению общественных инициатив.

Сказанное в полной мере относится к существующим в России партиям, профсоюзам, предпринимательским и другим организациям, которые еще не обладают чертами подлинно гражданских ассоциаций. Они отчуждены от ос­новной массы населения и формально представляемых ими социальных групп, не доверяющих им и не видящих в них защитников своих интересов. В конце 1990-х гт. до трех четвертей избирателей выражали недоверие партиям, до 90% наемных работников - профсоюзам¹. В 2001 г. в ходе общероссийского опроса населения, большинство респондентов заявили, что партии приносят больше вреда, чем пользы². Российские политические партии — особенно вышедшие в последние годы на передний план, так называемые «партии власти» - действу­ют больше в собственных интересах (то есть своего руководства, парламента­риев, аппарата), чем в интересах какой-либо из групп избирателей³.

 

По существу в России еще нет полноценных политических партий. Они не отражают интересов большинства населения, нередко создаются сверху, не принимают участия в формировании исполнительной власти, их роль мини­мальна в выработке идеологии и практики государственной политики. Из их недр не вышла ни одна из известных серьезных программ общественно-экономических преобразований. Партии не играли первостепенной роли на всех прошедших президентских выборах, носивших сугубо персонифициро­ванный характер. Во взаимодействии различных государственных институтов -и по горизонтали, и по вертикали - партийные каналы также не имеют практи­ческого значения. Утвердившаяся в стране модель беспартийной власти лишает партии возможности играть роль связующего звена между гражданским обще­ством и государством. Отсюда, слаб, не самостоятелен институт парламента­ризма, он лишен серьезных представительских функций.

Принижена роль органов МСУ, они не обладают финансовой самостоятель­ностью, источниками саморазвития территорий. По данным на 1999 г. отсутст­вуют полноценные органы местного самоуправления в Республиках Алтай, Ко­ми, Тыва, Ингушской Республике. В республиках Башкортостан, Саха, Татар­стан, Хакасия и некоторых других они созданы не на всей территории. С нару­шением требований федерального закона избраны отдельные органы местного самоуправления. За отсутствием МСУ на данных территориях не могут соби­раться местные налоги и сборы, поэтому они практически повсеместно налоги взимаются по решению органов государственной власти, что прямо противоре­чит Конституции РФ, ведет к нарушению принципа разделения властей¹.

Предпринимательские организации в лучшем случае представляют лишь ограниченный слой собственников и директоров наиболее крупных компаний и предприятий². Профсоюзы ФНПР, формально объединяющие большинство ра­ботников государственных и приватизированных предприятий и организаций, в значительной мере сохранили свою подчиненность их руководству, слабо за­щищают интересы наемных работников перед лицом работодателей. Отмечает­ся низкий профессионализм кадров малого и среднего предпринимательства³.

 

В России деятельность некоммерческих организаций все еще остается на периферии общественного сознания. Подавляющее большинство россиян про­должают видеть в них номинальные структуры, а не реально действующие со­циальные институты. 70% респондентов, по данным ФОМ, или вообще ничего не знают, или лишь "что-то слышали" об этих организациях; 73% ответили от­рицательно на вопрос о желании работать в одной из них. Даже те, кто осве­домлен об их деятельности, часто не верят ъ ее эффективность⁴. Значительная часть организаций продолжает добиваться получения ресурсов «в коридорах власти» и в виде международной помощи. Если контакты с бизнесом носят бо­лее или менее равноправный характер, то связи с государственными органами, скорее, односторонние: у некоммерческих организаций чаще роль просителя, чем партнера¹. К наиболее развитым организациям можно отнести предприни­мательские, ветеранские, фонды поддержки различных социальных групп. Пра­возащитные организации в России относительно немногочисленны, с точки зрения перспектив они оказались в наиболее уязвимом положении. Экологиче­ские НКО, в значительной степени связанные с западной помощью, сами оказа­лись не в состоянии инициировать широкое движение².

 

В.Н. Якимец выделяет проблемы, препятствующие развитию третьего сек­тора: разрыв во взаимодействии центра и регионов, попытки обуздания обще­ственных инициатив со стороны политических и политизированных объедине­ний, методическая и технологическая неоснащенность инфраструктурных ор­ганизаций и их недостаточность, доминирование в обучении кадров некоммер­ческих организаций теориям и заимствованиям из зарубежного опыта, который часто не отвечает реальным нуждам россиян³. М. Соболь констатирует сле­дующие причины, препятствующие развитию «третьего сектора»: незнание своих прав, неумение строить отношения с официальными структурами, вовле­кать население в общественную жизнь и в свою деятельность, отсутствие ин­формационного обеспечения, скоординированности действий, слабое владение технологиями, обеспечивающими успешность деятельности, неумение работать со СМИ, сложности при решении кадровых вопросов⁴. По данным К.И. Соко­лова в 90% организаций нет людей, ответственных за связи со СМИ, отсутству­ет работа по связям с общественными объединениями, властными и предпри­нимательскими структурами¹. Лишь незначительное число общественных орга­низаций обеспечивает «обратную связь» с ними. Отсутствие реального интере­са большинства СМИ (прежде всего - телевидения) к конкретной практике гра­жданского общества Б. Дубинин связывает с общим вектором эволюции массо­вой информации в России - растущей их коммерциализацией и ориентацией на развлечения и сенсационность в ущерб осмыслению происходящего². И тем не менее «...в настоящее время — считает О.Н. Полухин - члены ассоциаций при­ходят к пониманию того, что для эффективной работы и расширения возмож­ности быть услышанными властью им необходимо активнее консолидировать­ся...»³.

Резюмируя сказанное, можно выделить три блока проблем формирования «третьего сектора»: внутреннее развитие сообщества некоммерческих органи­заций; реформа социальной сферы, перераспределение социальной ответствен­ности между государством, бизнесом, третьим сектором и семьей; изменение отношений государство - общество.

Независимость СМИ находится пока в стадии становления. Не выработаны четкие правила, гарантирующие подлинную свободу «четвертой власти», уяз­вимую в силу экономической неэффективности значительной части СМИ, зави­симости от коммерческих и политических интересов хозяев и спонсоров. Не созданы правовые и экономические условия для цивилизованного функциони­рования информационной сферы, не сформирована профессиональная культура журналистов.

 

Практически отсутствует такой важный компонент гражданского общества как массовые социальные движения. Из исторического опыта известно, что они обычно являются решающим фактором крупных макросоциальных и политиче­ских перемен. Так, без возникших в период перестройки демократических дви­жений не смогла бы быть ликвидирована власть КПСС. В России конца XX -начала XXI века никакие действия властей, ущемляющие жизненные интересы населения, не вызывают сколько-нибудь масштабных массовых акций. Нераз­витость институтов гражданского общества ведет к тому, что они крайне слабо влияют на действительность.

С данным обстоятельством тесно связано торможение демократической мо­дернизации российской политической системы после реформ начала 1990-х го­дов: при отсутствии сильных импульсов со стороны гражданского общества, практика власти приобретает авторитарно-бюрократический характер. Если к этому добавить расцвет криминала и правового нигилизма, высокий уровень социальных разочарований и ценностных дезориентаций, отсутствие политиче­ской или религиозной идеологии, национальной или государственной идеи, то сложности становления гражданского общества станут еще более очевидными¹.

Трудности формирования гражданского общества в России в последнее де­сятилетие усугублены, по мнению практически всех исследователей, отсутст­вием научного подхода к социальному реформированию. Ю.М. Резник полага­ет, что «...опыт проведения социально-экономических реформ в нашей стране демонстрирует нежелание и неумение отдельных реформаторов руководство­ваться в своей деятельности принципами научного управления социальными изменениями». Руководствуясь социоинженерным подходом он отмечает, что эффективные преобразования должны происходить в следующей последова­тельности: культура - личность - социальная организация, тогда как в россий­ской реальности она такова: социальная организация - культура - личность².

 

Среди ошибок реформаторов авторы отмечают традиционное отношение к ментальности народа не как к реальности, обладающей весьма жесткой струк­турой, глубоко укорененной системой ценностных ориентации и значительной

сопротивляемостью к посторонним влияниям, а к чему-то случайному, что сле­дует игнорировать. В идеологии реформ господствует тоталитарная по своему смыслу установка: отношение к населению как к пластическому материалу, взгляд на человека как на чистый лист бумаги. Люди с их проблемами рассмат­риваются как объекты нормативного регулирования, а не как субъекты собст­венной жизни - субъекты самоорганизации, самозанятости и взаимной под­держки¹.

Резкий разрыв с прежней традицией путем бездумного и поспешного вне­дрения в общественную ткань умозрительного социального проекта привел к исчезновению у россиян чувства защищенности и уверенности в поддержке го­сударства. Затяжной кризис, возросшая атомизация и дезориентация общества стимулируют стратегию индивидуального выживания и крайне затрудняет це­ленаправленное социальное действие, в силу чего, полагает М. Слободская, «в целом народ не понимает дальнейших жизненных перспектив...»².

Из-за грубых просчетов политиков в России не только не сформировалось осознанное, выстраданное всем предыдущим опытом новое, демократическое мировоззрение, напротив, девальвированы и дискредитированы основопола­гающие либеральные ценности: свобода слова и созидательной деятельности, личный успех, самоценность человеческой жизни и т. п. Власть не рассматри­вает общественные инициативы как значимую социальную силу, а потому пре­образования общества строятся практически без опоры на них. Личная инициа­тива стала наиболее заметной в теневой сфере. Западные модели и образцы со­циального устройства, централизованные попытки их имплантировать на рос­сийскую почву приживаются с трудом, или, прижившись, приносят странные и неожиданные плоды, не соответствующие изначальному замыслу³.

 

С большим трудом идет формирование среднего класса, наиболее заинтере­сованного в развитии гражданского общества, по существу его фундамента'. В России он только формируется и не может быть стабилизатором общества, т.к. по сравнению с Западом обладает иными социокультурными характеристика­ми, имеет более уязвимые общественные позиции и сравнительно низкий соци­альный статус. Общероссийское исследование свидетельствует, что только 7% россиян могут причислить себя к этой категории. (Критерии, определяющие принадлежность к среднему классу: материальное положение, социально-профессиональный статус, самоидентификация)². Другие специалисты полага­ют, что пока можно говорить лишь о средних слоях, в крайнем случае, о «сред­нем протоклассе». Соответственно, не возникли политические, общественные силы, которые могли бы эти интересы отражать и отстаивать³.

Таким образом, в результате преобразований последнего периода в России противоречиво, непоследовательно идет формирование гражданского общест­ва. Это находит выражение в растущей автономии общества, большей незави­симости и самостоятельности различных общественных сфер от государства, в экономическом, социальном, политическом, идеологическом, культурном плю­рализме, что свидетельствует, в том числе, и о формировании нового типа лич­ности.

В то же время гражданское общество в России пока еще финансово, поли­тически, идейно недостаточно самостоятельно. В ходе социально-экономических реформ произошло разрушение или значительное ослабление вертикальных и горизонтальных связей, соединяющих части общественной системы. Существующие в России партии, профсоюзы, предпринимательские и другие организации еще не обладают чертами подлинно гражданских ассоциа­ций. Они отчуждены от основной массы населения и представляемых ими со­циальных групп, не в состоянии реально отстаивать их интересы.

 

Основные направления деятельности по формированию и развитию граж­данского общества были сформулированы на Гражданском форуме: а) органи­зация взаимодействия государственных, общественных и политических сил на стратегических направлениях преобразования страны - судебной, коммуналь­ной, военной, образовательной реформах, развитии местного самоуправления, реальной защите гражданских прав и свобод; б) разработка механизма диалога и равноправного партнерства между обществом и властью на федеральном, ре­гиональном и муниципальном уровнях, включая участие ассоциаций населения в выработке решений, гражданский контроль над деятельностью властных структур и гражданскую экспертизу законодательных и административных ак­тов; в. обеспечение экономических, правовых и других условий, гарантирую­щих независимое существование, эффективную работу и самостоятельное раз­витие различных объединений и других институтов гражданского общества.¹

Выводы. Понятие гражданское общество в процессе эволюции претерпева­ет множество изменений, в различных типах социума оно приобретает специ­фические черты, чем и объясняется многообразие подходов к пониманию его сущности. В научной литературе чаще всего его рассматривают: как уровень развития общества в целом; как определенную сферу негосударственных связей и институтов; как состояние культуры или сознания граждан.

Гражданское общество представляет собой совокупность социальных свя­зей и институтов, действующих в демократическом обществе в рамках право­вого поля независимо от государства, но взаимодействующих с ним.

Можно выделить факторы формирования гражданского общества. Внутрен­ние факторы непосредственно участвуют в его формировании, их развитие и есть само его формирование. К ним относятся: личностный фактор - характе­ристики личности, особенности социального поведения индивидов, способст­вующие формированию гражданского общества; структурно-функциональный фактор - система институтов гражданского общества, их функционирование и взаимосвязи. Внешние факторы создают необходимые условия для становления

 

 

 

О целях и задачах Гражданского Форума: Заявление оргкомитета // Белгородские известия. - 2001. - 23 авг.

и развития гражданского общества. К ним относятся: правовой фактор - сово­купность общеобязательных правил поведения (норм), установленных или санкционированных государством, позволяющих гражданам и их ассоциациям осуществлять свои цели, а также институтов, обеспечивающих реализацию этих правил и норм; позиционный фактор - позиция структур государственного и муниципального управления по отношению к гражданскому обществу.

Исторические предпосылки. В России к началу XX века был накоплен и ос­мыслен определенный либеральный опыт, часто прерываемый властями в силу присущей им авторитарной традиции, возникли зачатки демократических ин­ститутов. Но идеи автономии и уважения личности не получили реализации в общественной жизни. 150-летний процесс обретения народом прав и свобод был прерван в 1917 году.

Советский период характеризуется отсутствием частной собственности и частного интереса, существованием административно-командной системы управления, этатизацией гражданских институтов и общественной жизни, идеологической и политической монополией партии. Правовое поле не регла­ментировало многие стороны общественно-политической жизни, а провозгла­шенные права и свободы во многом носили формальный характер.

Геостратегические, географические, экономические, исторические и социо­культурные особенности придают специфику процессу формирования граждан­ского общества в современной России, заключающуюся: в большом разнообра­зии темпов и содержания его становления в различных регионах страны, ради­кальных преобразованиях, начатых «сверху» и приведших к необходимости формирования гражданского общества также «сверху», в недостаточной готов­ности граждан поддержать эти процессы. Это проявляется в низком уровне гражданской культуры, психологии социального иждивенчества, в ощущении бессилия человека в социальном и политическом пространстве перед государ­ством, которые лежат в основе российской государственно-патерналистской политической культуры.

Настоящее состояние проблемы формирования российского гражданского общества. В России начался процесс формирования гражданского общества, возникли его институциональные предпосылки, расширяется правовое про­странство, меняется парадигма взаимоотношений между властью и обществом, между гражданами и их организациями, появились условия для реализации по­литических и гражданских свобод, формируется новый тип личности. Все это находит выражение в возникновении многоукладной экономики и демократи­зации экономической жизни, многопартийной системы, многочисленных неза­висимых самодеятельных ассоциаций населения, свободных средств массовой информации и т.д. В целом можно говорить о большей автономии общества от государства, появлении экономического, социального, политического и куль­турного плюрализма.

В то же время гражданское общество нельзя считать сформированной сис­темой, так как практически не реализуется ее важнейший признак - разноуров­невые горизонтальные связи, что проявляется, в первую очередь, в недостаточ­ной структурно-функциональной зрелости его институтов и гражданской го­товности его акторов. Партии еще не стали посредниками между обществом и государством, слабо осуществляют политический синтез и транслирование со­циальных интересов на государственный уровень, контролирующую функцию. Профсоюзы не нашли свое место в новых экономических условиях, недоста­точно представляют и защищают интересы наемных работников в отношениях с работодателями, слабо обеспечивают согласование их социально-трудовых интересов. И партии и профсоюзы отчуждены от основной массы населения и формально представляемых ими социальных групп, не доверяющих им и не ви­дящих в них защитников своих интересов.

«Третий сектор», несмотря на достаточно высокие темпы роста, не стал дос­таточно массовым, влиятельным, структурно представительным. Население плохо информировано об его деятельности, отмечается часто невысокий уро­вень профессионализма в работе. СМИ в силу экономической неэффективно­сти, недостаточной гражданской культуры в полной мере не реализуют право на получение гражданами достоверной и полной информации, возможности

выбора ее источника, а значит, осуществления контроля за деятельностью вла­стей, содействия достижению социального согласия. Не сформировано право­вое поле для эффективного функционирования местного самоуправления, от­сутствует четкое разграничение полномочий между уровнями власти. Местное самоуправление финансово несамостоятельно для решения вопросов местного значения, слабо содействует общественной активности населения.

Существенными препятствиями для дальнейшего формирования граждан­ского общества в России являются: низкая структурированность социума, на­учная непроработанность проводимых реформ, игнорирование специфических черт российского менталитета при их проведении, отсутствие собственной мо­дели гражданского общества, несформированность среднего класса, отсутствие массовых социальных движений, слабое развитие института права, использова­ние в целях модернизации кадрового потенциала, в большинстве своем не склонного к этому, отсутствие контроля за деятельностью властей.

Глава П. Региональные проблемы формирования гражданского общества

 

Время радикальных перемен в стране вызвало к жизни активный поиск совре­менных механизмов управления социумом в центре и на местах. Становление гражданского общества в Белгородской области является закономерным продол­жением процессов, происходящих в России, но в то же время имеет особенности. К специфическим региональным условиям можно отнести большие природные ресурсы, на базе которых развиваются два мощных экономических комплекса -горно-металлургический и агропромышленный, позволяющие проводить более эффективную социальную политику, разработать и приступить к осуществлению Комплексной программы улучшения качества жизни населения. Имея в прошлом глубокие корни местного самоуправления, область стала родиной нового прочте­ния идеи земства. Здесь традиционно сильны общинные, артельные, коллективи­стские начала; в силу ратной истории - значителен размах военно-патриотической работы, развиты ветеранское и молодежное движения. Пограничность территории сформировала интернациональные связи, особенно в рамках взаимодействия сла­вянских народов. В области при всех трудностях пореформенного времени сохра­няется политическая и социальная стабильность, что накладывает отпечаток на процесс формирования в ней гражданского общества. Рассмотрим его на основе выделенных в первой главе факторов и критериев.

В исследовании мы сделали акцент на изучении структурно-функционального фактора - наиболее показательного и отражающего социологический аспект изме­рения гражданского общества как социальной организации. Исследование прово­дилось на основе анкетирования государственных и муниципальных служащих, контент-анализа прессы, документов, экспертного интервьюирования. В качестве респондентов опрошено 500 работников государственного и муниципального управления (220 - государственных, 280 муниципальных): 59,4 % из них имеют стаж работы более 10 лет, еще 15,0% - 5-10 лет, остальные - менее пяти лет; 27,5% занимают руководящие должности, остальные - специалисты различных уровней; 88,1% имеют высшее образование. В некоторых случаях для оценки процесса формирования гражданского общества были высчитаны коэффициенты¹.

Анализ политической сферы связан с рассмотрением в первую очередь регио­нальных общественных политических организаций (партий). Характер их дея­тельности в области соответствует Конституции РФ². В 1999-2002 г.г. в регионе действовало около пятидесяти областных и региональных организаций политиче­ских партий и общественно-политических объединений³. На начало 2002 г. их чис­ло составляло 46⁴. В 1999 г. политическая ситуация области характеризовалась повышенной активностью общественно-политических организаций и избиратель­ных объединений в связи с выборами главы администрации области, депутатов Госдумы Федерального Собрания РФ и органов местного самоуправления.

На этот период наиболее влиятельными являлись: областная организация КПРФ, областная организация Аграрной партии России, областное отделение об­щественно-политической организации «Отечество», региональное отделение дви­жения «Яблоко», областное отделение ЛДПР, региональное отделение движения «Честь и Родина». Во второй половине 1999-2000 г. к ним добавились: региональ­ное объединение политического общественного движения «Единство», областное отделение общественно-политического объединения «Отечество - Вся Россия». Некоторым влиянием пользовалось региональное Отделение общероссийской об­щественно-политической организации «Союз правых сил». Ряд организаций, в ос­новном правого спектра, не прошедших перерегистрацию согласно Закону «Об общественных объединениях», упразднены в судебном порядке..

 

В 2001 году возросла активность регионального отделения общественной ор­ганизации - партии «Единство». В марте 2002 года в результате объединения соз­дано региональное отделение Всероссийской партии «Единство и Отечество» -«Единая Россия». Заметно ослабили свои позиции объединения реформаторско -демократической ориентации. В 2001 году некоторые из них в соответствии с за­коном ликвидированы в судебном порядке, другие не прошли перерегистрацию¹.

Менялась в эти годы и политическая окраска областной Думы. Так, в ее соста­ве второго созыва (1997-2001г.г.) работала фракция КПРФ (14 человек). Кандида­ты остальных объединений, кроме - «Яблоко», ЛДПР, некоторых других, шли на выборы, как правило, от групп избирателей, своих представителей в Думе не име­ли. На выборах областной Думы третьего созыва в октябре 2001 г. КПРФ провела лишь одного своего члена. Другие объединения не акцентировали внимание элек­тората на партийной принадлежности своих кандидатов, официально в ней не представлены. В настоящее время в областной Думе нет фракций, что свидетель­ствует о низкой роли партий как носителей интересов различных слоев общества.

 

Взаимодействие между общественными объединениями и исполнительной властью осуществляются в рамках Общественной палаты при главе администра­ции области - постоянно действующего информационно-аналитического органа, в состав которого входят наиболее массовые, авторитетные политические и общест­венные объединения региона с целью взаимного информирования, диалога, выра­ботки согласованных решений. А также консультирования по актуальным про­блемам жизни области, ознакомления с основными правовыми актами, принятыми органами представительной и исполнительной власти, документами областной из­бирательной комиссии². Руководители общественных объединений принимают участие в работе различных семинаров, совещаний, научно-практических конфе­ренций, проводимых администрацией и Думой, избирательной комиссией облас­ти. В 2002 г. в составе общественной палаты находились представители 40 объе­динений: партий, общественных организаций, творческих союзов и других¹.

На вопрос о тенденциях партийного строительства в регионе (прил.2, табл.15) 31,3% респондентов ответили, что влияние партий не растет, остается неизмен­ным; 16,9% - они сокращаются численно, слабеют организационно, влияние их падает, 7,5% - расширяют свое влияние в массах, растут численно, крепнут орга­низационно. 55,6% опрошенных считают роль партий в жизни региона не сущест­венной, 3,1% - даже деструктивной, 31,3% отметили, что никакой роли не играют и только 5,0 % - что роль их велика и позитивна (прил.2, табл.10).

Коэффициент активности оппозиционных партий в регионе (прил.2, табл.14) -0,10. Их деятельность рассматривают как пассивную 16,3% респондентов, недос­таточно активную - 28,0%, активную - 3,7% и достаточно активную - 10,0%. Объ­ясняет столь низкую оценку тот факт, что 38,0% респондентов ничего не знают об их деятельности на своей территории. Видимо, поэтому партии стоят лишь на шестом из восьми мест по влиянию на исход выборов (к² влияния 0,36) после фи­нансового (0,65) и административного (0,62) ресурсов, СМИ (0,56), хозяйственных руководителей (0,50), законодательной власти (0,48), опередив только судебную власть (0,29) и НКО (0,22) (прил.2, табл.22). Таким образом, партии в среднем влияют на исход выборов в регионе в два раза меньше, чем административный и финансовый ресурсы.

 

Респонденты обосновывают невысокое мнение о роли партий тем, что те бо­рются только за собственные интересы - 45,6% и защищают интересы небольшой части общества - 20,6% (прил.2, табл.11), их деятельность преследует цель попол­нения властных структур - 41,3% (прил.2, табл.12). Лишь 26,9% считают, что они обеспечивают связь между обществом и органами власти. Остальные функции оцениваются респондентами крайне низко: обеспечивают синтез и транслирова­ние интересов региона на государственный уровень - 3,7%; способствуют инте­грации различных уровней общества (местного, территориального, регионального) - 5,6%, интеграции социальных, конфессиональных, этнических и иных групп в единую общность - 2,5% (прил.2, табл.12). Низкий статус партий в регионе, по мнению респондентов, обусловлен тем, что они не защищают интересов населе­ния (20,6%), их слово расходится с делом (18,1%), часто формируются сверху, пе­ред выборами и быстро сходят с политической сцены (12,5%). А также - неопре­деленностью и размытостью программных целей (12,5%) (прил.2, табл.13) и от­сутствием в повседневной деятельности направленности на простого человека (11,3%) (прил.2, табл.11).

 

В экономической сфере гражданского общества самые массовые объединения трудящихся области - профсоюзы. Почти полмиллиона их членов входят в 3,3 ты­сячи первичных организаций (89 горкомов и райкомов), объединенных в 27 отрас­левых профсоюзов. Из них 16 имеют свои обкомы, возглавляемые областным объ­единением профсоюзов¹. Они реализуют свои цели двумя основными путями: не­посредственно, в отношениях с нанимателями и их организациями и через гос­структуры, добиваясь принятия соответствующих законов, нормативных актов, решений и пр. Эти требования, как правило, находят отражение в коллективных договорах на предприятиях, а также в трехсторонних соглашениях, регулярно подписываемых администрацией области, областным объединением профсоюзов и объединениями работодателей с 1993 года, ранее на двухлетний, а с апреля 2002 года - на трехлетний срок. В них стороны берут на себя взаимные обязательства в области экономической политики, соблюдения социальных гарантий граждан, обеспечения договорного регулирования социально-трудовых отношений. Так, истекшее трехстороннее соглашение содержало 125, а подписанное в 2002 г. ад­министрацией, объединением профсоюзов и объединениями работодателей вклю­чает 123 подобных обязательства¹. Этой же цели служит Закон области «О соци­альном партнерстве»². В 2002 г. в области действовали 12 отраслевых соглашений между департаментами администрации области и отраслевыми обкомами проф­союзов³. Контроль за исполнением взятых обязательств осуществляется областной трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений, а также сторонами в соответствии с их функциями. В частности, соглашениями предусматривалось доведение средней заработной платы в реальном секторе эко­номики в 2000 году до двух, в 2001 -трех с половиной, в 2002 - пяти тысяч рублей.

 

В то же время роль профсоюзов признают значительной лишь 2,5% опрошен­ных, несущественной - 43,1%, 45,0% считают, что в жизни области они реальной роли не играют (прил.2, табл.6). Высчитанные на основе ответов респондентов ко­эффициенты эффективности выполнения профсоюзами тех или иных функций, объяснили столь низкую оценку их роли (прил.2, табл.7). Самый высокий коэф­фициент получила функция контроля за условиями труда, продолжительностью рабочего дня, отпусков, обеспечения охраны труда - 0,22. Значения коэффициен­тов остальных функций находятся в промежутке от 0,10 до 0,03: защита в органах власти интересов своих членов, принятие законов о минимальной зарплате, отпус­ках, ограничении рабочего времени, льготах, защита против снижения жизненного уровня населения - 0,10; повышение и расширение социальных выплат, борьба против произвола руководителей, повышение квалификации - 0,09; социальная защита при потере работы - 0,08, борьба с безработицей, за создание новых рабо­чих мест, защита непрофсоюзных слоев населения - 0,06, обеспечение достойной заработной платы - 0,05. Самый низкий коэффициент имеет функция «демократи­зация производственной жизни» - 0,03. Эти данные объясняют то, что в случае возникновения социальных проблем, всего 0,6% опрошенных ожидают помощи от профсоюзов (прил.2, табл.4), которые по коэффициенту обращаемости занимают четвертое место из шести (К=0,11) после семьи, родственников и друзей (К=0,49), государственных структур (К=0,34), суда и правоохранительных органов (К=0,19) (прил.2, табл.4).

Наличие многих проблем признают и сами лидеры профсоюзного движения. Так, в отчетном докладе председателя областного объединения профсоюзов отме­чается разрыв между требованиями, предъявляемыми к профсоюзам и имеющи­мися у них возможностями. К внешним факторам создавшейся ситуации он отно­сит экономическую нестабильность в обществе, несовершенство трудового зако­нодательства, нежелание собственников предприятий поддерживать с профсоюза­ми цивилизованные отношения и ущемление их прав. К внутренним - суверениза­цию отраслевых профсоюзов, отсутствие дисциплины в первичных организациях (что привело к ослаблению единства организации в регионе), низкий уровень ра­боты с кадрами и ряд других. Не на всех предприятиях заключены коллективные договоры, контроль за их выполнением недостаточный. В последние годы област­ная организация профсоюзов численно не растет¹. Отмечается существующий ин­формационный вакуум относительно деятельности профсоюзов в учебных заведе­ниях и на производстве².

 

Вместе со становлением класса собственников в области возникли и функцио­нируют объединения, представляющие их интересы. Наиболее известны: союз промышленников и предпринимателей, региональное отделение Российской ассо­циации развития малого предпринимательства, Белгородская ассоциация кресть­янских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России «Бе­лАККоР», аграрный союз области, областной союз строителей, а также Торгово-промышленная и Ремесленная палаты, некоммерческое партнерство «Общество купцов и промышленников» и т. д.

Они координируют деятельность структур экономической направленности, со-
действуют обмену опытом работы, информированию коллег и населения. Некото-
рые их них участвуют в разработке, подписании, реализации трехсторонних со-
#                   глашений, отстаивают свои интересы в органах государственной и муниципальной

власти, в том числе при принятии нормативных актов, особенно в налоговой, кре­дитной и других сферах, добиваются дебюрократизации чиновничьих структур в отношении предпринимательства, упрощения процессов регистрации, лицензиро­вания, оформления сделок с недвижимостью и т.д. В частности, способствовали подготовке постановления главы администрации области «О создании единых Центров обслуживания граждан и юридических лиц по принципу «Одно окно» и совершенствовании деятельности контролирующих организаций на территории области». В настоящее время подобные Центры действуют во всех муниципаль­ных образованиях, вместе с предпринимательскими ассоциациями администрация продолжает работу по совершенствованию их функционирования. Ее результатом стало принятие главой администрации области постановления «О дополнитель­ных мерах по совершенствованию работы единых Центров обслуживания граждан и юридических лиц по принципу «Одно окно». Оно предусматривает создание на базе единых Центров муниципальных учреждений с правами юридического лица и функциями контроля за деятельностью организаций, причастных к решению проблем граждан¹.

Важный показатель развития экономической сферы гражданского общества -характер взаимоотношений, сложившихся между административными и хозяйст­венными структурами. 33,1% респондентов отмечают значительное влияние пер-

 

¹ О дополнительных мерах по совершенствованию работы единых Центров обслуживания граждан и юридиче­ских лиц по принципу «Одно окно»: Постановление главы администрации области, 22.04.2002 г., №202 // Белго­родские известия. - 2002. - 30 апр.- 5 мая.

вых на вторых; 20,6%, - намечающееся усиление влияния административных структур, 17,5% - считают хозяйствующие субъекты в большой мере от них неза­висимыми, 3,1% - полностью независимыми, 12,5% отмечают уменьшение роли государственных структур в управлении хозяйственными структурами (прил.2, табл.19).

 

Особо стоит выделить положение дел с развитием малого предпринимательст­ва. В 1999 г. в этой сфере было занято 80 тыс. человек, дающих 7% регионального валового продукта¹. На начало 2002 г. - уже около ста тыс. человек (почти пятая часть всех занятых в экономике области), которые дают почти 10% регионального валового продукта². В области реализуется программа поддержки малого пред­принимательства на 2000-2002 годы. Осуществляется кредитование инвестицион­ных проектов субъектов малого предпринимательства, из бюджета финансируется половина процентной ставки банковского кредита на эти цели. Для формирования инфраструктуры комплексного обслуживания отрасли создан областной Центр развития предпринимательства, действует общественный совет при главе админи­страции области по развитию и поддержке малого бизнеса,³ чтобы «он чувствовал себя комфортно при взаимодействии с органами власти, решении своих вопросов в различных инстанциях»⁴. Администрация области считает содействие формиро­ванию среднего класса не только экономической и социальной, но и политической задачей⁵. Коэффициент положительной оценки темпов и масштабов развития ма­лого и среднего бизнеса в регионе равен 0,47 (прил.2,табл.17). В сравнении с пар­тиями, профсоюзами и НКО - это достаточно высокая оценка.

«Третий сектор» - некоммерческие неполитические организации - самая мно­гочисленная группа ассоциаций населения области. Наиболее массовые из них: областная организация Всероссийской общественной организации ветеранов (пен­сионеров) войны, труда, Вооруженных сил и правоохранительных органов (свыше 400 тысяч членов, 740 первичных советов), областной совет женщин (3,5 тысячи активистов, 25 организаций), региональное общественно-политическое движение «Молодость Белгородчины» (более 5 тысяч человек)¹.

В регионе действуют 25 общественных благотворительных организаций, кото­рые организуют защиту прав и гарантий определенных категорий населения, ока­зывают моральную и материальную поддержку нуждающимся, представляют ин­тересы этих граждан в органах законодательной и исполнительной власти². Для осуществления уставных целей они используют практику социального партнерст­ва, проведение совместных благотворительных акций, реализуют собственные со­циальные программы. Координирует их деятельность благотворительный совет области. На территории региона действует ряд обществ, связанных с защитой и поддержкой бывших военных, ветеранов и инвалидов армии, правоохранительных органов, спецслужб, узников фашистских концлагерей, жертв политических ре­прессий, в последние годы появились объединения мигрантов. Функционируют также: правозащитная организация - региональное отделение общественного дви­жения «За права человека», просветительская - областная организация общества «Знание» России, молодежные организации историко-патриотического направле­ния, пять творческих организаций³.

 

К НКО относятся и религиозные объединения, действующие в области в соот­ветствии с Конституцией РФ¹. Их деятельность, помимо религиозной, включает миротворческую, культурно-просветительскую, образовательную, миссионерскую и другие виды. Последние три года численность религиозных организаций коле­балась от 240 до 290. Рост их числа происходит главным образом за счет увеличе­ния приходов Русской Православной Церкви Московского Патриархата. Так, в 1999 г. их было зарегистрировано 187, в 2000- 198, в 2001.- 205. В регионе дейст­вуют три православных образовательных учреждения, практически во всех рай­онах - воскресные школы. На базе БелГУ открыт социально-теологический фа­культет. Всего же в области на начало 2002 года насчитывалось 268 религиозных объединений. Число конфессий, с учетом религиозных организаций и групп, на этот же период составляло 24². Среди других конфессий отмечен рост религиоз­ных организаций Евангельских Христиан-баптистов, Адвентистов 7 дня, Свидете­лей Иеговы, Христиан веры евангельской (пятидесятников). Сохранили свои по­зиции Российская православная свободная церковь, Украинская православная церковь (Киевского Патриархата), старообрядцы, Общество сознания Кришны.

В целом конфессиональная картина в области сформировалась. Для нее харак­терна координация взаимоотношений между государственными органами власти и религиозными организациями в различных сферах. В областной администрации действует отдел по делам религий, который в своей работе руководствуется Феде­ральным законом РФ «О свободе совести и о религиозных объединениях», други­ми нормативными актами³. Государственную религиоведческую экспертизу осу­ществляет областной Религиоведческий экспертный совет. В органах МСУ опре­делены специалисты по взаимодействию с религиозными объединениями на мес­тах. Религиозная ситуация в области характеризуется как спокойная.

 

Самый высокий коэффициент положительной оценки деятельности НКО в об­ласти гражданских инициатив имеют ветеранские (0,35) и благотворительные ор­ганизации (0,32); далее идут: молодежные - 0,27, творческие - 0,21, спортивные -0,20. Последние места отданы экологическим - 0,18 и женским - 0,17 организаци­ям (прил.2, табл.5). Соответственно о деятельности последних менее всего извест­но респондентам. Об экологических организациях ничего не знают 18,8%, - жен­ских - 15,0% опрошенных (прил.2,табл.5). По возможности оказать помощь в слу­чае возникновения социальных проблем НКО оказались на последнем месте из шести представленных позиций (прил.2,табл.4). По мнению респондентов только 3,1% предпринимателей для отстаивания своих интересов обращаются к общест­венным организациям, что свидетельствует также и о неразвитости правозащит­ных НКО (прил.2, табл.20).

 

Информационная сфера области претерпевает постоянные изменения. Число зарегистрированных СМИ в последние три года составляет соответственно 89-93-95 печатных и 18-20-20 электронных средств массовой информации под различ­ным учредительством¹. В эти годы общественное мнение в регионе помимо феде­рального телевидения и центральных газет, главным образом формируют Госу­дарственная телерадиокомпания «Белгород», коммерческая телекомпания «Маг­нит», муниципальное унитарное предприятие «Старооскольский комитет по теле­видению и радиовещанию», последнее время - областное государственное учреж­дение Телекомпания «Приосколье», более полутора десятков телестудий и теле­программ в районах и городах области, примерно половина которых - негосудар­ственные. Во всех районах действуют радиоузлы. Основные газеты - «Белгород­ская правда», «Белгородские известия», «Смена», соучредителями которых явля­ется администрация области, «Единство», учредитель - областное объединение профсоюзов. Издаются 22 районные и городские газеты (выходят 2-3 раза в неде­лю), учредителями которых являются управление печати и телерадиовещания ад­министрации области и органы МСУ. Остальные газеты - ведомственные или ча­стные. В областной организации Союза журналистов РФ состоит почти 400 чле­нов. В области высокий уровень медийной насыщенности: общий разовый тираж местных газет последние годы колеблется около 250 тысяч экземпляров. Вместе с другими газетами население приобретает 400-450 тыс. экземпляров периодиче­ских изданий, что является достаточно высоким показателем по России¹.

Взаимодействие органов власти и СМИ осуществляется путем организации и проведения пресс-конференций и брифингов с руководителями администрации и Думы области, другими представителями исполнительного и законодательного органов власти. Для обмена информацией используется электронная почта, веер­ная рассылка пресс-релизов, нормативных документов, издаваемых главой адми­нистрации. Третий год действуют сайты администрации области и ее главы.

По оценкам общественной экспертизы индекс свободы массовой информации, включающий в себя индексы свободы доступа к информации, ее производства и свободы распространения, в области - 32,1%; индекс свободы доступа к информа­ции - 27,0%; индекс свободы распространения информации - 15,3%. В области оказывается государственная поддержка СМИ, соответствующая требованиям фе­деральных законов. Однако высокий уровень огосударствления СМИ приводит к тому, что эта поддержка приходится в основном на «свои» СМИ. Структура дохо­дов также свидетельствует о том, что соотношение государственных и рекламных денег в общем медийном бюджете - 61:39². Вывод: рынок в регионе влияет на по­ведение СМИ, но основным вектором остается влияние властей.

 

Наиболее важные для формирования гражданского общества черты СМИ - не­зависимость от властей, экономическая независимость и действенность публич­ных выступлений из десяти желательных характеристик в вопросе: «В какой мере перечисленные черты характерны для региональных СМИ?» (прил.2,табл.16) за­няли 8, 9 и 7 места. Их коэффициенты равны, соответственно, 0,30, 0,27 и 0,32. Другие характеристики получили также невысокие коэффициенты: - актуальность тематики - 0,44, плюрализм мнений - 0,34, объективность в освещении жизни -0,40. Более высокие оценки получили «культурные» характеристики СМИ: коэф­фициент профессионализма журналистов — 0,40; качества программ, публикаций, передач - 0,40, языковой культуры - 0,36. Коэффициенты негативных характери­стик СМИ: коммерциализация - 0,33, тенденциозность и ангажированность - 0,28. Самой низкой оценкой характеризуется партийная печать (к = 0,26), по существу она представлена одной газетой - «Слово коммуниста». По влиянию на исход вы­боров работники обеих служб ставят СМИ на третье место из восьми, тогда как на первое - административный и финансовый ресурс (прил.2,табл.22). Сопоставление данных исследования позволяет сделать вывод о том, что региональные СМИ в настоящее время не являются акторами гражданского общества.

 

Местное самоуправление в области осуществляется на основе федерального законодательства. На его базе областная Дума приняла свой закон о местном са­моуправлении, другие нормативные акты (законы: «О выборах в представитель­ные органы местного самоуправления Белгородской области», «О выборах глав местного самоуправления Белгородской области», «О муниципальных образова­ниях в Белгородской области»)¹, которые позволили в 1996 г. провести выборы депутатов представительных органов и глав городов и районов. В 1995-1996 гг. областной Думой было принято около 20 законов, регулирующих вопросы фор­мирования и деятельности органов местного самоуправления. По ним полномочия к муниципальным образованиям переходят по двум каналам: наделение их собст­венной компетенцией и делегирование отдельных государственных полномочий.

Федеральные и областные нормативные документы также стали отправной точкой для депутатов районных Советов при разработке Уставов муниципальных образо­ваний. В соответствии с названными документами в области сформирована систе­ма местного самоуправления. В 21 районах и городах исполнительная власть представлена администрациями, возглавляемыми избранными в результате все­общего тайного голосования главами МСУ, представительная - районными и го­родскими Советами в лице депутатов.

Экономическую основу МСУ составляют муниципальная собственность, ме­стные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и пе­реданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Органы МСУ самостоятельно формируют, испол­няют и утверждают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы в соответствии с федеральным законом¹. Их деятельность, в основном, отвечает важнейшим критериям полномочного местного самоуправления: разветвленность и децентрализация; выборность руководящих органов; массовая вовлеченность граждан, реализующаяся через представительные и непредставительные, индиви­дуальные и групповые формы.

 

В регионе, впервые в современной России, основной формой территориально­го общественного самоуправления избрано земство. За основу взята идея создания земских собраний поселковых и сельских округов. В настоящее время в 333 сель­ских округах, 21-м поселке и в трех городах действуют такие земские собрания. Нормативной основой их формирования стал областной закон «О собраниях (схо­дах) граждан»², на базе которого разработаны соответствующие положения о зем­ском (территориальном) общественном самоуправлении сельского округа (посел­ка), о выборах в Земское Собрание сельского округа (поселка), о земском Собра­нии и другие документы.

В соответствии с ними Земское Собрание является органом территориального
общественного самоуправления, формируется и действует на общественных нача-
лах, может наделяться правами юридического лица. Основные его полномочия:
контроль за формированием и исполнением бюджета сельского поселения; подго-
товка предложений для последующего утверждения главой местной администра-
V                  ции программ социально-экономического развития территории; организация ее

благоустройства, коммунального обслуживания, содержания жилого фонда, объ­ектов соцкультбыта и другое. Направлениями деятельности Земских Собраний яв­ляется также забота о сохранении культурно-исторических традиций, воспитание молодежи, оказание помощи малоимущим. Земское Собрание избирается откры­тым голосованием на сходах и конференциях граждан сельского округа сроком на 4 года, они уже избирались дважды. Глава местной администрации входит в со­став земского собрания по должности с правом решающего голоса. В целом, мож­но говорить, что земское движение в области состоялось.

Для повышения заинтересованности территорий в результатах хозяйственной
^                  деятельности, укрепления их бюджетов уже пять лет все они, кроме городов Бел-

город, Губкин, Старый Оскол, имеющих более широкую налогообразующую базу, освобождены от уплаты налогов в областной бюджет. За муниципальными обра­зованиями сохраняются все закрепленные местные налоги, сборы и платежи. Но­вые возможности предоставлены им постановлением главы администрации облас­ти «Об укреплении финансовых основ общественного самоуправления», которым определен механизм пополнения бюджетов сельских территорий¹.

И все же вопросы развития местного и территориального общественного само­управления решается недостаточно, непоследовательно реализуются его ключе-

 

 

-V                           ¹ Об укреплении финансовых основ общественного самоуправления: Постановлением главы администрации

~                         Белгородской области, 2.03.1999 г., №119 // КонсультантПлюс: ВерсияПроф. - Версия: 7.00(02), 32-разрядная вер-

сия. -1992-2001 КонсультантПлюс.

вые принципы: прямое народное самоуправление и самофинансирование. «Сказы­вается неразграниченность функций и компетенций разных уровней власти, без чего их нельзя подкрепить экономически, т.е. они не могут быть реализованы без расходных полномочий. Но для этого необходимо на законодательном, сначала федеральном, а затем и местном уровнях, ввести минимальные социальные стан­дарты, определить источники их финансирования. Тогда появится возможность, как и положено, формировать бюджеты снизу. Пока не ясно, кто за что отвечает, нельзя сказать, в какой пропорции распределять финансовые средства»¹. Отсюда дисбаланс между функциями регионального, местного и территориального обще­ственного самоуправления и объемом их ресурсов - административных, правовых, финансовых.

В отличие от сельской местности население городов реально не реализует пра­во на участие в управлении делами по месту жительства. Ранее существовавшие советы микрорайонов, уличкомы, домкомы и т.д., особенно в связи с массовой приватизацией жилья, фактически прекратили свое существование. Особое значе­ние это приобретает в связи с проведением жилищно-коммунальной реформы, ко­торая предусматривает создание кондоминиумов, товариществ собственников жи­лья. Эти объединения, в первую очередь в городах и рабочих поселках, могут стать «не просто структурными элементами ЖКХ, а низовыми ячейками самоор­ганизации населения, фундаментом всей системы территориального общественно­го самоуправления»². Несмотря на эти негативные моменты все же 45% экспертов именно развитое МСУ связывают с представлениями о гражданском обществе в регионе (прил.2, табл.18).

 

Исследование готовности территориального сообщества к самоуправлению, проведенное Н.С. Данакиным, Л.Я. Дятченко, показало: высокая чувствительность к местным проблемам не связана с уверенностью в возможности их разрешения посредством мобилизации собственных сил и ресурсов территориального сообще­ства. 67,9% респондентов считают, что эти проблемы могут быть решены только на федеральном уровне, 27,3% - областном, 4,6% - на уровне местной админист­рации. 81,0%» муниципальных служащих связывает решение местных проблем с наведением порядка и установлением эффективного управления в стране; 79,1% -с активным участием самого населения; 33,7% - с увеличением активности и само­стоятельности местных органов власти; 10,7% - с улучшением информированно­сти населения о местных проблемах, всемерным поощрением граждан к участию в их решении; 7,3% - с изменением всей структуры местных органов власти и управления. Таким образом, примерно в равной степени респонденты связывают успешное решение местных проблем как с государством, так и с гражданскими инициативами¹.

 

Это исследование показало, что население имеет смутное представление о принципах организации МСУ, отечественном опыте его построения, устройстве в своем поселении. Коэффициент осведомленности по этим позициям составляет соответственно 0,35, 0,29, 0,29, причем, сельские жители показывают сравнитель­но большую информированность, нежели городские². Развитие МСУ тормозится: из-за слабости финансово-экономической базы на местах - считают более полови­ны опрошенных, отсутствия традиций и опыта местного самоуправления — 50%; неполноты нормативно-правовой базы - 42,9%; пассивности населения - 28,6%; «неразберихи» с вертикальным разделением власти - 21,4%; незаинтересованности местных администраций - 14,3%; противодействия региональных властей, не же­лающих уступать властные полномочия - 7,1%; отсутствия заинтересованности у местных сообществ - 7,1%³.

Помимо развитости основных структур гражданского общества показателями его зрелости является подконтрольность населению деятельности властей, реали­зуемая как через СМИ, так и посредством организаций гражданского контроля. Рассмотрение региональных СМИ отразило недостаточность выполнения ими в настоящее время этой функции. Коэффициент контроля за деятельностью феде­ральной власти равен 0,23, областной - 036, городской - 0,37, местной - 040. (прил.2, табл.27), уровень подконтрольности ниже среднего. Это свидетельствует о закрытости властных структур, авторитарности управления, низкой зрелости ин­ститутов гражданского общества.

Правовое государство является непременным условием развития гражданских инициатив. Респондентам было предложено оценить возможность отстоять свои интересы в споре с государством (прил.2, табл.21). Коэффициенты возможности таковы: гражданину - 0,26, трудовому коллективу - 0,36, предпринимателю - -0,32, органу МСУ - 0,44, региону - 0,46. Коэффициент обращения предпринимателей в суд для отстаивания своих интересов - 0,23, тогда как использования взяток - 0,37, личных связей - 0,60 (прил.2, табл.20). Коэффициент ожидания помощи от суда и правовых органов в случае возникновении проблем равен 0,19 (прил.2,табл.4). Эти данные свидетельствуют о невысокой возможности реализации прав.

Сравнительный анализ ответов респондентов государственной и муниципаль­ной служб выявил некоторые различия. Более высокую оценку роли партий, тен­денциям партийного строительства, деятельности оппозиционных партий в регио­не дают муниципальные служащие (прил.З, табл.11,12,15). Несмотря на то, что те и другие сходятся в низкой оценке деятельности профсоюзов, однако, по мнению госслужащих, они лучше справляются с функциями борьбы с безработицей, про­тив произвола руководителей, создания новых рабочих мест, защиты в органах власти интересов своих членов. Работники муниципального управления отмечают в первую очередь функции увеличения и расширения социальных выплат и повы­шения квалификации работников (прил.З, табл.7). Темпы и масштабы развития малого бизнеса работники государственной службы оцениваются ниже, чем му­ниципальной (прил.З, табл.17). Возможность отстоять свои интересы в споре с го­сударством гражданину, трудовому коллективу, предпринимателю, органу МСУ, региону, госслужащими оценивается выше (прил.З, табл.24), тогда как деятель­ность НКО - ниже, чем муниципальными служащими в 2 раза (прилож.З, табл.7). По влиянию на исход выборов госслужащие выстраивают ресурсы в следующем порядке: административный, финансовый, информационный. Муниципальные -финансовый, информационный, административный (прил.З, табл.20). В целом ра­ботники муниципальной службы оценивают деятельность негосударственных ор­ганизаций несколько оптимистичнее госслужащих.

Результаты экспертного интервьюирования в целом подтвердили оценку про­цессов формирования гражданского общества, данную государственными и муни­ципальными служащими.

Эксперты, кроме одного, признают институционализацию основных струк­тур гражданского общества в регионе, наличие его важнейших признаков, назы­вают конкретные примеры его функционирования. При этом отмечают, что оно находится в «начальном», «зачаточном» состоянии, а процесс становления «идет медленно», «непоследовательно», «противоречиво», иногда с «рецидивами авто­ритаризма».

Абсолютное большинство экспертов считает, что управленческие кадры в ос­новном позитивно влияют на процесс формирования гражданского общества в об­ласти, помогая налаживать взаимодействие с его структурами, даже нередко по­могая их созданию. В качестве примеров они приводят деятельность Обществен­ной палаты, общественных советов при главе администрации области, обществен­ных приемных, участие представителей общественных объединений и СМИ в различных мероприятиях, заседаниях правительства администрации, сессиях об­ластной Думы, обсуждении проекта Программы улучшения качества жизни насе­ления области и другие.

Но происходит это не столько в силу глубокого личного понимания служащи­ми необходимости содействовать этому процессу, знания существа проблемы, осознания ее важности для настоящего и будущего прогресса общества в этом на­правлении, сколько по указанию вышестоящих органов власти, нередко, из жела­ния контролировать ситуацию, прямо или косвенно управлять общественными структурами. Сказывается управленческий опыт, доставшийся от предыдущей эпохи.

За исключением двух экспертов, все остальные считают, что нынешний уро­вень отношений между структурами государственного, муниципального управле­ния и гражданского общества соответствует реальному состоянию последнего. Оно не является еще «самостоятельным», многие его элементы - или «трансфор­мированные институты советского времени», или «новообразования, которые не­сут на себе его отпечаток», имеют низкий статус и могут быть названы таковыми лишь в потенции. Попытки дебюрократизации властных структур (работа Цен­тров, действующих по принципу «Одно окно»), больше касаются их отношений с юридическими и физическим лицами, чем с институтами гражданского общества Эксперты единодушны в том, что последние «слабо себя проявляют» и «незначи­тельно влияют на жизнь области». Во взаимоотношениях структур государствен­ного и муниципального управления и гражданского общества приоритет принад­лежит органам власти, даже отдельным чиновникам. Партии, профсоюзы, органи­зации «третьего сектора», другие ассоциации населения еще не являются подлин­ными выразителями интересов их различных слоев, органы МСУ - финансово не­самостоятельны, СМИ - в большинстве своем не могут быть экономически и по­литически независимыми и т.д. Органы власти поощряют их деятельность, но стремятся делать это «в рамках установленных ими правил игры».

Правовое поле области обновляется достаточно динамично, по ряду направле­ний (местное и общественное территориальное самоуправление, дебюрократиза­ция жизни, социальное партнерство и т.п.) регион является пионером в РФ. В ос­новном оно обеспечивает эффективное функционирование институтов граждан­ского общества, но параллельно продолжает действовать «административный ре­сурс».

Главными причинами, сдерживающими формирование гражданского общест­ва, полагают эксперты, являются особенности ментальности населения, выра­жающиеся в «этатистских», «иждивенческих» настроениях, неготовности к «само­стоятельно социальному творчеству», отсутствие «демократических традиций», непонимание многими характера происходящих преобразований, а также бедность населения, «поглощенного заботами о собственном выживании».

Таким образом, основные институты гражданского общества в регионе сфор­мированы, но не достигли функциональной зрелости. Они имеют низкий статус и уровень влияния на общественные процессы: недостаточно участвуют в разработ­ке и реализации различных государственных и местных программ, законов, осу­ществлении контроля за деятельностью властей. С другой стороны, управленче­ские структуры также не в полной мере содействуют становлению гражданского общества, отмечается закрытость власти, их деятельность носит нередко автори­тарный характер. Это, в свою очередь, говорит как о невысокой готовности госу­дарственных и муниципальных служащих работать в новых условиях, так и сла­бой действенности институтов гражданского общества.

Структурно многопартийность в регионе в основном сложилась, носит устой­чивый характер, в количественном отношении численность партий и число их членов меняется в течение последних трех лет незначительно. Но в общественно-политической жизни их роль невелика, особенно если иметь в виду влияние на процесс принятия решений, учет программ победителей на выборах при опреде­лении проводимого курса, участие их лидеров в структурах исполнительной вла­сти. Власть остается над или внепартийной. Хотя руководство области признает необходимость партийной власти¹. (Для исследования исполнительной и законо­дательной власти в западных странах используется индекс Катрайта, один из кри­териев которого следующий: «В парламенте должно быть представлено две и бо­лее политических партий, причем более малочисленная партия имеет, по крайней мере, 30% от общего числа мест»)². Таким образом, партии не являются связую­щим звеном между членами общества, различными социальными группами и го­сударственными структурами в регионе.

 

Невысока и роль профсоюзов. Подавляющее большинство экспертов отмечает низкую роль (или ее отсутствие) профсоюзов в общественной жизни региона, ка­чество выполняемых ими функций. Администрация осуществляет программы поддержки частного сектора экономики. В тоже время, отмечается активное ее влияние на деятельность хозяйствующих субъектов, что противоречит основному признаку гражданского общества - автономии от государства. Рыночные отноше­ния принесли определенную экономическую свободу, но степень ее еще недоста­точная, или собственники, руководители, коллективы не научились ею пользо­ваться. Это признает и глава администрации области Е. Савченко, говоря о модер­низации системы исполнительной власти в области, которая бы меньше командо­вала, а создавала лучшие условия для развития экономических свобод³. Процесс развития малого бизнеса имеет сравнительно высокую оценку. Можно считать, что становление этого сектора экономики состоялось. Тем не менее, по-прежнему остаются нерешенными многие вопросы: разумного налогообложения, недостатка оборотных средств, высоких кредитных ставок, роста тарифов на энергоресурсы и другие. Поэтому еще относительно невелика доля предприятий, наладивших вы­пуск собственной продукции, они в основном действуют в сфере торговли и услуг.

Сказывается также слабое знание представителями малого бизнеса основ рыноч­ной экономики, нормативных документов, регламентирующих эту сферу деятель­ности, ее репутации вредят плохие условия труда на многих предприятиях, низкая социальная защищенность работающих там людей.

В сфере «третьего сектора» достаточно велика роль ветеранских и благотвори­тельных организаций. Последнее время растет активность молодежных движений и объединений. Не получили развития некоммерческие объединения «инфра­структурного» типа, миссией которых является содействие деятельности других гражданских организаций. Практически не представлены правозащитные и эколо­гические НКО. В целом, охват населения организациями «третьего сектора» не­большой, отмечается их слабое влияние на деятельность органов государственной власти и МСУ, отсутствие гражданского контроля за последними. Реально еще от­сутствует данное понятие в массовом сознании. Так как НКО - основной тип орга­низаций, структурирующий социальное пространство, - в регионе представлен не­достаточно, это влечет за собой неразвитость горизонтальных связей, что является характеристикой атомизированного общества.

Региональные СМИ как инструмент формирования гражданского общества не эффективен: не обеспечивают прозрачность действий властей, плюрализм мнений; характеризуются низкой действенностью публичных выступлений, зависимостью от власти, реализующей в их отношении патерналистскую политику: отмечается высокий уровень огосударствления СМИ и их финансовой поддержки.

Многоуровневая система народовластия в области в принципе создана, основ­ной формой территориального общественного самоуправления избрано земство, которое формируется и действует на общественных началах. Но, ограниченные, особенно финансовые, возможности мешают установлению гармоничных отно­шений взаимодействия между всеми уровнями власти. Отмечается никое участие населения в осуществлении самостоятельной властной деятельности, отчуждения населения от управленческих структур.

Все перечисленные структуры в области институционализированы, тем не ме­нее, по многим правовым вопросам нет еще достаточной ясности, в том числе и на федеральном уровне, особенно в сфере местного и территориального обществен­ного самоуправления. Несмотря на то, что правовое поле за период реформ значи­тельно расширилось и обновилось, тем не менее, реализация прав населением и представляющими его интересы общественными ассоциациями затруднена.

С целью всестороннего рассмотрения процессов становления гражданского общества в регионе и выявления «гражданственности» прессы (прессы как эле­мента и инструмента формирования гражданского общества), проведен контент-анализ газет на предмет наличия в них материалов, отражающих нормы, ценности, традиции гражданского общества, деятельность его структур и элементов. Про­анализированы все выпуски газет «Белгородская правда» и «Белгородские извес­тия» за 2001 г. (N= 388), так как они являются областными и наиболее массовыми общественно-политическими изданиями, среди учредителей которых - админист­рация области, а «Белгородских известий», наряду с другими, и областная Дума. В 2001 году суммарный тираж этих газет составил 59,4 тысячи экземпляров. Едини­ца анализа - публикация. Критерий «гражданственности» - информация, связан­ная с нормами, ценностями, деятельностью институтов гражданского общества и гражданских инициатив в регионе, демократичностью деятельности властей.

Исходя из целей исследования, мы систематизировали публикации по темам: деятельность органов государственной власти, местного и территориального об­щественного самоуправления, гласность, открытость их деятельности; активность политических объединений, профсоюзных, предпринимательских организаций, неправительственных некоммерческих неполитических организаций; СМИ как институт гражданского общества. Подсчитывалось количество употреблений сло­восочетания «гражданское общество» в заголовках и подзаголовках.

Показателем прозрачности и подконтрольности населению деятельности орга­нов власти является систематичность и полнота освещения их работы в СМИ.

Деятельности областной Думы посвящено 19 публикаций (без сообщений о пред­стоящих сессиях). Абсолютное их большинство - информация с заседаний сессий, сообщения о принятых нормативных актах, несколько - о деятельности депутатов. Практически отсутствуют статьи, свидетельствующие о наличии связи между из­бирателями и депутатами, отчеты последних, изложение ими своей позиции по вопросам жизни области. Нет в газетах сообщений о роли общественной экспер­тизы при разработке законопроектов, о проведенных референдумах на эту тему.

Деятельность исполнительной власти представлена значительно полнее: пять статей и интервью главы администрации, более шестидесяти материалов с раз­личного рода мероприятий, проводимых областной администрацией: заседаний правительства, совещаний, активов, рабочих поездок, встреч, пресс-конференций, о работе общественной палаты при главе администрации и т.д. 10 публикаций по­священы деятельности глав и органов местного самоуправления городов и рай­онов; 12 - реагированию властей на выступления в газетах; 38 - письменные обращениями граждан в названные издания.

В количественном отношении деятельность органов власти в печати представ­лена достаточно полно. Качественный анализ показал следующее. Критическая статья в адрес главы администрации области одна - по поводу расходования бюд­жетных средств. В адрес других структур исполнительной власти - 4. В одном ма­териале освещается участие граждан в функционировании местного самоуправле­ния, дважды упоминаются Советы, территориальное общественное самоуправле­ние представлено тремя публикациями о земстве.

При анализе освещения деятельности партий нужно учитывать выборы в обла­стную Думу третьего созыва, которые проходили в октябре 2001 г., что повлияло на показатели по этой теме. По ней в течение года в исследуемых газетах опубли­ковано 30 материалов: 18 - в «Белгородской правде» и 11- в «Белгородских извес­тиях». Назовем политические объединения по мере убывания упоминаний о них: «Единство»-14 раз, «КПРФ»-7, «Отечество»-6, «АПР»-2, «ОВР»-2, «Яблоко»-!,

«Партия пенсионеров»-1, «СДПР»-1, «СПС»-1. (Упоминаний о деятельности пар­тий в сумме больше, чем статей по этому поводу, так как в части из них речь шла более чем об одной партии). Порядок этих цифр одновременно может свидетель­ствовать и об их популярности. Предвыборной деятельности партий посвящено 8 статей, 21 публикация посвящена событиям партийной жизни в регионе. Из них: о внутрипартийной деятельности - конференциях, выборах, реструктуризации и т.д. - 12 сообщений; о целях и задачах партий, их позиции по различным вопросам, программах - 5; о текущей деятельности партий - 4. Таким образом, в среднем, в каждой тринадцатой газете есть упоминание о той или иной партии.

Абсолютное большинство материалов носит информационный характер, почти нет аналитических, проблемных статей, отсутствует обратная связь (4 отклика чи­тателей о деятельности партий). Эти данные характеризуют как уровень и направ­ленность прессы, так и действительную активность партий в регионе (т.е. они не дают информационных поводов для публикаций).

Объем материалов политического характера заметно увеличился в период предвыборной кампании и самих выборов осенью 2001 года. Тематика 23 этих публикаций такова: с призывами прийти на выборы - 2; о выдвижении или под­держке кандидатов в депутаты - 10; о регистрации кандидатов - 3, заседаниях об­ластной избирательной комиссии, семинарах, совещаниях с организаторами выбо­ров - 5. Явке избирателей уделено внимание в 4 статьях, деятельности и мнениям наблюдателей за выборами - в 1. В двух сообщается о проведении конкурса на лучший избирательный участок и подведении его итогов.

Можно отметить «аполитичность» выборов. Несмотря на то, что некоторые партии и движения заявили о поддержке тех или иных кандидатов, дальнейшая их (кандидатов) презентация (кроме КПРФ) шла, скорее, с позиции автономных но­сителей каких-либо идей, чем представителей, делегатов своих объединений. По­лагаем, недостаточно публикаций, направленных на повышение гражданской ак­тивности электората, разъяснение роли выборов в демократическом государстве.

Отсутствуют сравнительные, аналитические, дискуссионные материалы по пози­циям кандидатов, результаты опросов населения, ученых, общественных лидеров, экспертов, наблюдателей. Слабо освещены и итоги выборов, которые ограничены цифровым материалом, списком претендентов и победителей без анализа причин победы или поражения тех или иных партий и отдельных кандидатов.

Выборы в областную Думу не стали эффективным средством формирования гражданской позиции населения. Об этом свидетельствует низкая явка избирате­лей, особенно в городах, где в 3 округах по этой причине они были признаны не­состоявшимися¹. В досрочных выборах главы местного самоуправления города Белгорода 24 марта 2002 г. приняло участие лишь 36,2% избирателей, против всех проголосовало 23,8% избирателей от их списочного состава, что говорит о росте протестных настроений².

Публикаций, связанных с деятельностью профсоюзов - 8, из них 3 - о профсо­юзном строительстве; о целях, задачах, проблемах, позиции по различным вопро­сам - 1; статей о деятельности профсоюзов, направленной на достижение целей -2; критических - 2. После проведения акции протеста не было материалов, подво­дящих ее итог. Профсоюзы в период предвыборной кампании не выдвинули ни одного кандидата, не высказались в поддержку кого-либо. Итого, менее чем в 2% газет есть информация о структуре, которая объединяет большинство работающих области. Наблюдается ситуация, сходная с анализом партий: сообщений профсо­юзном строительстве больше, чем об их целях, задачах, а также акциях и меро­приятиях, направленных на защиту интересов наемных работников.

 

Экономической сфере посвящено 17 материалов, в которых шла речь о дея­тельности организаций, способствующих развитию частного предпринимательст­ва. Статей, отмечающих их взаимодействие с властями - 7, включая заседания со­вета по развитию малого предпринимательства при главе администрации области.

В целом материалы достаточно разнообразны по поднимаемым ими проблемам, конструктивны по смыслу, отражают благоприятные обстоятельства для развития гражданской активности этой категории населения.

При анализе «третьего сектора» мы выделили 35 материалов о благотвори­тельности. Из них: более 60% - об областном благотворительном марафоне «21 век - детям Белгородчины», организаторами которого являются региональные вла­сти, что нельзя однозначно отнести к самоактивности граждан; 17% - о деятель­ности благотворительных фондов, 8% - благотворительной деятельности хозяйст­вующих субъектов, 15% - других организаций и лиц. О работе самих благотвори­тельных организаций, помощи коммерческих структур в этом направлении на страницах печати сообщений нет. Информация о деятельности организаций, на­правленных на саморазвитие своих членов, встречается в 9-ти публикациях; на определенные социальные группы - в 12 (из них 5 - молодежных, 5 - ветеранских, 2 - женских); на охрану окружающей природной и социокультурной среды - 3 (природы - 2, исторических и культурных памятников - 1); правовую защиту - 1. Мало публикаций экологического, правозащитного характера, нет - о работе НКО, контролирующих деятельность властных структур и способствующих развитию других гражданских организаций.

Из полученных данных следует, что большинство материалов, касающихся НКО, отражают деятельность ветеранских, благотворительных и молодежных ор­ганизаций, причем, в последнем случае особое внимание уделено патриотическо­му воспитанию молодежи, что является результатом активной региональной мо­лодежной политики. В целом, при объективной значимости НКО в активизации людей, такие показатели являются низкими. Статей, сообщающих о массовой ак­тивности граждан в связи с отстаиванием своих прав, три: в двух из них - инфор­мация об акции протеста, одна критическая - о слабости этой акции.

Публикаций о деятельности СМИ - 4. Две из них - по проблемам СМИ в ре­гионе, 1 - критика российских СМИ (перепечатка), 1 сообщение об открытии Ин­тернет пресс-центра. Восемь материалов о том, что газеты берут под контроль те или иные проблемы и курирование их. На наш взгляд, в смысле формирования гражданской активности возможности СМИ используются недостаточно. В пуб­ликациях газет «Белгородская правда» и «Белгородские известия» на протяжении 2001 г. словосочетание «гражданское общество» употреблялось всего 5 раз (два - в заявлении оргкомитета Гражданского форума, которое было опубликовано как общероссийское событие; два - в выступлениях главы администрации области; раз в связи с выходом монографии «Таинственный путь гражданственности»).

Таким образом, содержание публикаций названных газет дает основание гово­рить о том, что они еще недостаточно способствует формированию гражданской позиции населения. Малочисленность оценок, обращений, критики в адрес власт­ных и общественных структур свидетельствует о низкой действенности СМИ во влиянии на властные структуры и общественные процессы, следовательно, СМИ, как институт гражданского общества, себя еще реализует не полностью.

Выводы. За последние годы в регионе институционализированы и действуют основные структуры гражданского общества, но они не достигли функциональной зрелости, что проявляется в их недостаточной эффективности, низком статусе и уровне влияния на общественные процессы непосредственно и опосредованно -через властные структуры. Они слабо участвуют в разработке и реализации раз­личных государственных и местных программ, законов, не осуществляют должно­го контроля за деятельностью властей. Отмечается влияние административных структур на гражданские (особенно СМИ, частный бизнес), недостаточность пра­вового поля для эффективного функционирования институтов гражданского об­щества, а также низкая эффективность судебной системы.

Структурно многопартийная система в регионе в основном сложилась. Акти­визация партийной деятельности связана с выборными компаниями в органы вла­сти различных уровней. Но функционально настоящей многопартийности нет: партии не представлены фракциями в региональных и территориальных органах власти; нередко члены партий, идя на выборы, не заявляют о своей партийной принадлежности; власть остается непартийной; отмечается пассивность оппози­ционных партий. В целом партии слабо отражают и защищают интересы населе­ния, недостаточно добиваются реализации своих программных целей, предвыбор­ных обещаний.

В экономической сфере наиболее массово представлены профсоюзы, которые взаимодействуют с работодателями и их организациями и с государственными структурами. Свои требования они формулируют в коллективных договорах предприятий, а также в трехсторонних соглашениях в рамках социального парт­нерства. В тоже время абсолютное большинство экспертов невысоко оценивают значение профсоюзов в общественной жизни региона и качество выполняемых ими функций. В области также функционируют объедения работодателей, кото­рые отстаивают свои экономические интересы в отношениях со структурами госу­дарственной и муниципальной власти. По мнению экспертов, все еще сохраняется зависимость хозяйствующих субъектов от административных структур.

«Третий сектор» - самая многочисленная группа ассоциаций населения облас­ти, среди которых наиболее массовыми являются ветеранские, благотворитель­ные, молодежные. Не получили развития некоммерческие объединения «инфра­структурного» характера, правозащитные, экологические организации. Отмечает­ся слабое влияние НКО на деятельность органов государственной власти и мест­ного самоуправления, отсутствие гражданского контроля за последними. Понятия: общественные организации, НКО, «третий сектор» и т.п., а также представления об их деятельности отсутствуют на уровне массового сознания.

В области высокий уровень медийной насыщенности. Власти осуществляют в отношении СМИ патерналистскую политику. Отмечается высокий уровень их огосударствления и финансовой поддержки администрацией. СМИ не уделяют внимания деятельности организаций «третьего сектора», практически отсутствуют аналитические, полемические, критические статьи в адрес администрации. Вслед­ствие этого СМИ не достаточно реализуют функции формирования гражданского общества.

Многоуровневая система народовластия в регионе создана. Укрепляется эко­номическая основа МСУ, реализуется принцип выборности руководящих органов. Основной формой территориального общественного самоуправления является земство. Вместе с тем медленно осуществляются ключевые принципы МСУ: пря­мое народное самоуправление, самофинансирование. Причины этого, в первую очередь, неразграниченность функций и компетенций разных уровней власти, дисбаланс между функциями местного и территориального самоуправления и объемом их ресурсов. Население городов не принимает реальное участие в управ­лении делами по месту жительства.

Активизация процессов формирования гражданского общества в регионе вы­зывает необходимость решения следующих задач:

-  усиления интеграции общества путем развития разноуровневых горизонталь­ных социальных связей и создания механизмов разрешения общественных проти­воречий;

-  артикуляции и агрегации его социально-политических и экономических ин­ститутов;

-  развития коммуникативных каналов как внутри данного социума, так и вне его;

-  поддержания, продуцирования норм и ценностей, характерных для конкрет­ной социальной модели;

-  образования оптимальной среды для развития личности, повышения возмож­ностей ее творческой реализации;

-  создания условий, способствующих активному формированию объединений граждан и вовлечению их в сферу управления социальными процессами.

Реализация этих задач должна осуществляться комплексно, по ряду направле­ний. Для развития политической активности населения региона необходимо по­вышать роль политических объединений, их представителей на местах. Это позво­ляют сделать новеллы федерального избирательного законодательства последнего времени¹. Имеется в виду, в частности, придание не только федеральным, но и ре­гиональным выборам «партийного» характера: признание только за партиями ста­туса избирательных объединений, избрание половины состава законодательных органов субъектов Федерации по партийным спискам; увеличение с одной трети до половины числа членов избирательных комиссий, назначаемых по представле­нию партий, и другие. Тем самым, партии, побеждая на выборах, получают воз­можность формировать органы власти, вместе с ними нести ответственность за совместно проводимый курс, что делает их зависимыми от избирателей. Тогда со временем сложится классическая схема выявления, роста и вхождения через пар­тии во власть лидеров, подотчетных партийной дисциплине и воле электората. Для этого требуется система подготовки партийного актива, где бы он мог знако­миться с отечественным и зарубежным опытом политической деятельности; более полная информированность о местных проблемах.

 

Повышение роли профсоюзных организаций, авторитета предприниматель­ских структур видится в росте квалификации их актива, развитии и углублении социального партнерства, суверенизации профсоюзов от работодателей. Ассоциа­циям, представляющим бизнес, особенно малый, следует добиваться большей привлекательности этой сферы по условиям и оплате труда, социальной защищен­ности работников. Нужно совершенствовать подготовку управленческих кадров для малого бизнеса, осуществлять его поддержку государственными и негосудар­ственными организациями посредством оказания образовательных, консалтинго­вых и других услуг в форме бизнес-школ, учебно-деловых и социально-деловых центров, агентств поддержки, бизнес-инкубаторов, технопарков и т.д. Для этого также необходима подготовка управленческих кадров для инфраструктур под­держки малого предпринимательства.

Становлению «третьего сектора» может содействовать активизация контактов между НКО, формирование их конструктивных взаимоотношений с внешней сре­дой: органами государственной власти и местного самоуправления, СМИ, пред­принимательскими структурами, для чего они должны иметь соответствующих специалистов. Для поддержки и развития структурами государственного и муни­ципального управления «третьего сектора» могут быть эффективны механизмы их взаимодействия с органами власти, предлагаемые В.Н. Якимцом: совместное оп­ределение приоритетов социальной политики, открытый государственный и му­ниципальный заказ, спонсорство, лоббирование, стимулирование социальной ак­тивности прямым финансированием, побуждение негосударственных спонсоров¹. Эти механизмы должны функционировать на основе четкой системы правовых норм и регуляторов, обеспечивающих тесное взаимодействие; открытых и кон­тролируемых общественностью процедур разработки и реализации приоритетных программ социального развития; разнообразных форм и способов их финансиро­вания из разных источников на конкурсной основе; фиксированных и согласован­ных правил оценки, осуществления и контроля хода исполнения.

Тем самым, часть функций государства в социальной сфере передается «треть­ему сектору» и бизнесу. Это снизит административные издержки, позволит осу­ществлять социальное инвестирование, аккумулирование и комплексное вовлече­ние ресурсов в решение общих проблем региона; воспитывать взаимную ответст­венность за социальное реформирование; осуществлять адресную помощь, под­держку научных и практических разработок по данной теме и т.д.

 

СМИ надо добиваться реальной независимости, опираясь на коллективную во­лю журналистов к самоорганизации. Свобода слова достижима через преодоление

информационного монополизма, обретения экономической независимости СМИ,
многообразие средств массовой информации, форм владения ими. Для повышения
их роли в становлении гражданского общества необходима разработка и осущест-
вление специальных программ развития терпимости к их выступлениям, поощре-
ния журналистских коллективов, их представителей, освещающих проявление
гражданских инициатив и материалов, способствующих этому.
щ>                       Развитию местного самоуправления в области может служить укрепление его

финансово-экономического фундамента, разработка механизма воспроизводства его ресурсной базы, коррекция принципов налоговой политики и построения меж­бюджетных отношений. Следует также создать прозрачную и эффективную сис­тему контроля за деятельностью органов местного и общественного самоуправле­ния, в том числе за счет усиления полномочий его представительных органов. Нужно совершенствовать нормативно-правовую базу, позволяющую грамотно пе­рераспределить полномочия и ресурсы, решать вопросы судебной защиты МСУ. Должно осуществляться обучение и повышение уровня квалификации муници­пальных управляющих. Такая система в области есть, но она требует совершенст­вования. Особенно важна работа с лицами и структурами, от которых в наиболь-шей степени зависит интенсификация становления гражданского общества.

Необходима разработка и осуществление программ, нацеленных на обучение граждан умениям создавать организации, движения, готовить массовые акции, действенным способам реализации своих интересов, как частным образом, так и путем солидаризации. А также поощрение научно-практической деятельности в этом направлении, создание исследовательского центра по развитию гражданского общества в регионе с привлечением ученых, политических, общественных деяте­лей, аспирантов и студентов.

Глава III. Адаптивная готовность государственных и муниципальных служащих к работе в условиях формирования гражданского общества

 

Становление российского гражданского общества в немалой степени зависит от готовности служащих государственного и муниципального управления содей­ствовать этому процессу, что обусловлено традиционно ведущей преобразова­тельной деятельностью управленческих структур, большими, чем у гражданских институтов ресурсными возможностями (в первую очередь организационными), а также социальной направленностью деятельности служб, которая подразумевает создание условий для самореализации личности. Эти условия создаются посредст­вом выполнения служащими своих обязанностей в духе конституционных прин­ципов: демократизма, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, равноправия и полноправия граждан, законности, гуманизма (признание человека высшей ценностью), идеологического многообразия, многопартийности, гласно­сти, ответственности за принимаемые решения¹.

 

Органы государственного управления и местного самоуправления в контек­сте формирования гражданского общества можно рассматривать в единой систе­ме, так как они имеют много общего. Обе службы являются формами публичной власти разных уровней и представляют собой управленческую деятельность «осо­бой категории лиц по организации исполнения, практической реализации задач, функций и полномочий государственных, общественных или иных социальных структур»². И те, и другие органы управления формируются через механизм демо­кратических выборов, реализуют общественные цели, пользуются сходными ме­тодами выполнения социальных задач, осуществляют нормотворческую деятель­ность, функции управления. Они совместно разрабатывают и реализуют государ­ственную и местную политику, участвуют в подготовке различных программ, принятии основополагающих решений, их осуществлении, в обеспечении согла­сования общественных интересов, представительства всех социальных слоев на различных уровнях.

О.В. Соловьев выделяет основания, позволяющие говорить о единстве про­цессов в государственной и муниципальной службе региона. Это относительно недавняя историческая практика СССР, в ходе которой было сформулировано представление, что эффективной государственная власть может быть лишь при опоре на жизнеспособное местное самоуправление; реальное состояние системы регионального управления, при которой государственная власть в значительной мере контролирует и корректирует действия местного самоуправления, не подме­няя его сути; совпадение ценностей, установок, ориентации государственных и муниципальных служащих¹.

 

В.В. Скворцов отмечает: «Статусы государственных и муниципальных слу­жащих взаимообусловлены и взаимозависимы. Причем, базовым является статус муниципальных служащих: так как они стоят ближе к людям, и мнение, которое складывается у людей о них, автоматически переносится и на государственных служащих. В общественном мнении их различия практически не ощущаются. И муниципальные, и государственные служащие связаны одним и тем же содержа­нием труда — административным управлением. Это порождает единство управлен­ческой и организационной культуры. Однако культурные образцы, рожденные в менеджменте, других управленческих структурах, распространяются вначале на муниципальную службу, а затем на государственную. Нормальный процесс про­фессионального развития предполагает «сквозную» карьеру: на государственной службе более плодотворно работают те, кто приобрел первоначальный управлен­ческий опыт на муниципальной службе²».

Таким образом, выше перечисленные моменты позволяют рассматривать го­сударственные и муниципальные управленческие структуры как фактор форми­рования гражданского общества в единой системе.

Именно поэтому ныне происходящая административная реформа в России является одной из важнейших составляющих переустройства общества. Президент РФ В.В. Путин отмечает, что колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным госаппаратом, его привычкой на­правлять свои усилия на финансовое и административное подчинение себе пред­приятий и организаций, неоправданное административное давление, прежде всего со стороны надзорных органов и инспекций, что противоречит эффективной орга­низации частного бизнеса. Тогда как прямой обязанностью государства является создание условий для развития экономических свобод, предоставление населению качественных публичных услуг¹.

 

Это подтверждается различными исследователями. А.Х. Бурганов отмечает: «Бюрократия - самозванец в качестве господина, право ее на господство происте­кает из узурпации права распоряжаться национальным, ей не принадлежащим бо­гатством... Абсурдность происходившего прежде и происходящего сейчас в Рос­сии обусловлена тем, что государство взяло на себя функцию творца жизни наро­да. Государству можно и нужно поручать контроль над процессами в экономике, за рынком, но при условии, что государство контролируемо обществом²». «Со­временная Россия наследовала от России прежней и от СССР устойчивую тради­цию обоюдной отчужденности - государства от общества и граждан - и наобо­рот³». Широко известны негативные оценки деятельности чиновников, часто де­монстрирующих не только некомпетентность, недееспособность и неоператив­ность, но нередко и прямое неисполнение законов. «Большинство российского на-

селения... сильно зависимо от государственных чиновников, бюрократии... В рос­сийском обществе получила широкое распространение коррутщия».¹

Низкую эффективность государственного и муниципального управления А.К. Агапонов связывает с его безответственностью. Г.А. Цветкова на основе мате­риалов общероссийского опроса делает вывод о низком уровне содействия служб экономической жизни на местах, эффективности решений органов местного само­управления, вовлеченности граждан в дела на местах, особенно на уровне терри-ториального общественного самоуправления (ТОС). Д.А. Левчик, полагая, что именно оно является той властью, с которой вплотную может взаимодействовать каждый гражданин, отмечает неопределенность его статуса, механизмов создания и функционирования, стремление исполнительной власти подчинить его⁴.

Многими авторами отмечается кризисное состояние управленческого аппара­та. А.Ф. Ноздрачев считает, что «...в общественном сознании образ чиновника как бюрократа и казнокрада... усиливает отчуждение общества от власти⁵.» Подчерки­вается также растущая независимость аппарата власти от общественного контрог ля, что превращает его в самостоятельного и значимого игрока на политическом

поле, способного навязать свою волю другим участникам политического процес-6

са. »

 

«Серьезным препятствием в установлении доверительных взаимоотношений общества и государства является информационная закрытость органов государст­венной власти... Нередко приходиться слышать от руководителей, что, несмотря на все их старания взаимодействовать со СМИ, журналисты постоянно пишут «не то» и «не так». На самом деле во многих случаях речь идет о неумении формиро­вать честную, взвешенную, профессиональную информационную политику»¹.

В.П. Макаренко выделяет негативные характеристики властного аппарата: минимизацию ответственности, стремление реагировать на свою недостаточную эффективность умножением предписаний; профессиональную автономию против социального контроля; ригидность; вытеснение решений на вершину иерархии; преобладание групповых, в том числе и материальных, интересов и корпоратив­ной солидарности над интересами населения; создание новых структур не для ре­шения проблем, а для воспроизводства аппарата².

Отсутствие единства между обществом и государством в понимании целей реформирования и методов его осуществления становится одной из основных причин закрытости властных структур, которая позволяет им бесконтрольно про­двигать определенные интересы, что намного труднее осуществлять в условиях «прозрачности» процедуры выработки и реализации решений. Это также создает предпосылки отчуждения граждан от институтов власти. Государственные слу­жащие в своей деятельности редко ориентируются на интересы рядовых граждан и их объединений и не имеют желания взаимодействовать с ними в поисках путей решения проблем³. На вопрос: «Чем руководствуются государственные служащие при выполнении своих должностных обязанностей?» лишь 14% респондентов из числа опрошенных государственных служащих в 1999 г., выбрали позицию «ин­тересами общества⁴».

 

Такое положение обусловлено, в том числе, недостаточным профессионализ­мом и компетентностью служащих, поверхностным владением современными ме­тодами осуществления властных полномочий¹. B.C. Комаровский характеризует нынешние взаимоотношениям государства и гражданского общества в России как «существование в параллельных, лишь периодически пересекающихся областях». Задачи государственной службы он видит в обеспечении исчерпывающей и объек­тивной информацией граждан и общественных объединений о целях, намерениях и программах деятельности органов власти, в учете интересов и общественных нужд при формировании программ, целей деятельности и выборе методов их реа­лизации².

М. Пискотин отмечает, что в связи с возрастающей ролью управленческого аппарата в современном государстве, во многих странах ведется работа по опти­мизации его деятельности, корректировке характера отношений в нем, изменению мотивации поведения служащих, улучшению отношений аппарата управления с населением с целью сделать его более «отзывчивым» на нужды и запросы граж­дан. Этим достигается более высокая степень удовлетворенности населения рабо­той корпуса государственных служащих³.

Осуществляемые во многих странах шаги по модернизации государства и управления можно охарактеризовать как «новый государственный менедж­мент». В ФРГ такая модель направлена, прежде всего, на децентрализацию от­ветственности и полномочий, в Великобритании - на повышение подотчетности и прозрачности деятельности органов власти, в Чехии - честности служащих, активизацию борьбы с коррупцией в сфере государственных услуг, вовлечение граждан в процесс муниципального управления и т.д.⁴

 

Интересен опыт реформирования государственного управления в США, опирающийся на формирование зон доверительного управления, смысл кото-

рых - в распределении функций между государством, органами местного само­управления, коммерческим и некоммерческим негосударственными секторами. Новый порядок создал возможность выбора для клиентов источника обслужи­вания, а государственным службам - конкурентную среду. Результатом этого явилось ориентация государственных структур на взаимодействие с коммерче­ским и некоммерческим секторами экономики, приближение административных функций к гражданам, повышение качества выполняемых услуг. С самого нача­ла реформы государственные служащие стали активными участниками процес­са ее подготовки, проведения, анализировали собственные рабочие места, сис­тему инструкций, нормативных требований и предлагали изменения.

В Москве разработаны «Принципы предоставления услуг населению в конку­рентном, функционально-стоимостном подходе». Их суть заключается в том, что ни одна функция не должна осуществляться конкретным государственным орга­ном, если есть конкурентоспособные предложения, исходящие от другой государ­ственной или некоммерческой организации. Подобный подход ориентирует госу­дарственную службу на создание условий для самоорганизации граждан¹.

 

В связи с переосмыслением отношений государства с обществом и гражда­нами в России получает развитие концепция «активизирующего» государства, ко­торая предусматривает переход от опеки к партнерским отношениям сотрудниче­ства, перераспределение решаемых задач и ответственности между ними. Госу­дарство инициирует процессы решения общественных проблем и выступает в ро­ли посредника, устанавливает рамки ответственности и способствует росту ак­тивности граждан в этих рамках. Таким образом, инициирование, активизация и стимулирование - это те функции государства, которые обеспечивают эффектив­ное функционирование общества. В такой модели государственные учреждения делятся на две большие группы: «заказчики» и «исполнители» заказов. Политиче­ские институты, административное руководство выступают в роли поручителей, являясь заказчиками или получателями услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан (исполнители поручений) внутри управления конкурируют с поставщи­ками услуг вне управления (государственными, коммерческими, общественными организациями) за получение заказов на услуги, которые передаются им «заказ­чиками» на базе соответствующих политических решений. Эта модель «поручи­тельства» открывает возможность привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг.

Для реализации этой модели необходимо время и усилия, которые позволят и «простым» гражданам и управленческим кадрам адаптироваться к новым требова­ниям, настроиться на взаимное сотрудничество и доверие. В настоящее же время результаты опроса Фонда «Общественное мнение» в 2002 г. отразили следующее: положительно, с доверием к правительству РФ относится - 13%, к администрации региона - 11%, органам МСУ - 15%, Госдуме - 5%, представительным органам региона - 4%. Отрицательно, с недоверием: к правительству относится РФ - 20%, администрации региона - 25%, органам МСУ - 25%, Госдуме - 37%, представи­тельным органам региона - 21%'. Заметна некоторая тенденция роста критических настроений по отношению к региональному и местному уровням власти в сравне­нии с федеральной. Стабильно невысока оценка деятельности законодательных органов власти в регионах². Эти данные подтверждают низкую готовность к со­трудничеству с управленческими структурами и самих граждан.

 

Чтобы преодолеть существующую отчужденность органов власти от общест­ва, служба обязана быть эффективной, правовой, четко организованной, социаль­но ориентированной, прочно связывающей государство с обществом, отвечать принципам открытости, прозрачности, ответственности перед населением. У чи­новников необходимо сформировать положительное отношение к системе обще­ственного контроля, общественным институтам, ориентацию на соблюдение инте­ресов гражданского общества¹.

Но профессиональные и нравственные качества не формируются стихийно. Для осуществления направленного воздействия, на наш взгляд, необходимо:

а) создать социально-психологический портрет служащего, эффективно рабо-
тающего в условиях формирования гражданского общества;

б) разработать критерии и показатели готовности личности служащего дейст-
вовать в условиях формирования гражданского общества;

в) выявить уровень готовности управленческих кадров содействовать его ста-
новлению.

Рассмотрим характеристики личности, способствующие формированию гра­жданского общества.

М.Н. Кузьмин выделяет типологические черты человека гражданского обще­ства: его официальный статус теряет константность, становится подвижным, что открывает перед личностью новую возможность и необходимость участия в про­цессах социальной мобильности; ему присуща психология гражданского равенст­ва и гражданской общности, солидарности и братства. Это натура самостоятель­ная, самодеятельная, потенциально неограниченная в своей самореализации, ин­дивидуальности с ее раскрепощенной энергетикой личной независимости и граж­данской свободы; она наделена чувством собственного достоинства и чести и, од­новременно, индивидуальной ответственности и долга; с установками на всемер­ную активность, предприимчивость и инициативу, вытекающими из необходимо­сти полагаться только на себя; ощущает себя взаимосвязанным и необходимым звеном общества, в то же время выступает в качестве его автономного субъекта².

 

Е. Башкировой выделяются ценности: самоопределение, свобода слова, воз­можности участия в политических действиях и влияния на решения властей; по­ложительные установки по отношению к НКО, к демократической системе прав­ления¹. Б.С. Гершунский отмечает следующие качества гражданина: личная созна­тельная ответственность, инициативность, независимость, убежденность в необ­ходимости соблюдения законов, развитое правосознание, правовая культура, зна­ние своих обязанностей перед обществом, внутренняя убежденность в их разум­ности, необходимости и возможности их исполнения, соблюдение прав и свобод других лиц². Г.Г. Дилигенский характеризует соответствующий гражданскому тип личности, как автономизированный, и, одновременно, осознающий необходи­мость и способный «конструктивно взаимодействовать с другими личностями во имя общих целей, интересов, ценностей³». СЛ. Серебряков основной характери­стикой такой личности считает социальную ответственность⁴. А.К. Агапонов под­черкивает важность для управленцев осознание ответственности именно перед обществом, а не перед организацией или даже государством⁵. Р. Дарендорф отме­чает способность отстаивать свою свободу⁶.

 

Т.Ю. Иванова выделяет как необходимое: информированность о процессах в стране и местном сообществе; знание своих прав и обязанностей, понимание принципов взаимоотношений гражданского общества с государством; осознание ответственности за решение вопросов общественного развития на различных уровнях; приверженность ценностям свободы, равенства всех перед законом; то­лерантность по отношению к «инакомыслящим», стремление к солидаризации, поиску компромиссных, ненасильственных способов решения конфликтов⁷.

В связи с характеристикой гражданской готовности часто встречаются поня­тия гражданской и политической культуры. Под гражданской культурой понима­ется демократическая или партисипативная культура участия. Она является отра­жением всего многообразия общественной жизни, гражданских прав, оказывает решающее влияние на утверждение социального статуса гражданина и показывает уровень осознания индивидом общественных задач, его активности в претворении их в жизнь¹. В целом гражданская культура определяет фундаментальные ценно­сти гражданского сознания, на основе которого только и может быть сформирова­но гражданское общество²».

Важнейшая часть гражданской культуры, считают Г. Алмонд и С. Верба, на­бор позиций, касающийся социального доверия, идентичности с другими людьми, способности сотрудничать друг с другом и т. д.³ Среди характеристик граждан­ской культуры специалисты выделяют терпимость по отношению к другим лю­дям, независимо от их социального положения, национальной принадлежности, политических пристрастий, отношения к религии и т.д., которая формируется, прежде всего, на основе признания универсальных прав и свобод человека⁴».

 

В Декларации принципов терпимости говориться: «Воспитание в духе терпи­мости начинается с обучения людей тому, в чем заключаются их общие права и свободы, чтобы обеспечить осуществление этих прав и укрепить стремление к за­щите прав других⁵». В постановлении Правительства РФ «Формирование устано­вок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе» толерантность определяется как «ценность и социальная норма гражданского об­щества, проявляющаяся в праве всех индивидов гражданского общества быть раз­личными, обеспечении устойчивой гармонии между различными конфессиями, политическими, этническими и другими социальными группами, уважении к раз­нообразию различных мировых культур, цивилизаций и народов, готовности к по­ниманию и сотрудничеству с людьми, различающимися по внешности, языку, убеждениям, обычаям и верованиям¹».

Политическая культура, являясь частью гражданской, выражает больше по­литический аспект гражданского общества, его взаимоотношения с государством. Она отражает степень политической зрелости граждан, их желание и способность реализовывать ценности гражданского общества. Достигается это активной ча­стью населения через принятие идей конституционализма, индивидуализма, сво­боды слова и печати, вероисповедания, и т.п. Таким образом, политическая куль­тура - это система политических знаний, взглядов, убеждений, чувств, а также на­выков и умений политической и социально значимой деятельности, в которой проявляются социально-политические интересы.

В.В. Трошихин выделяет три уровня политической культуры: духовный - по­литические знания, политическое мышление, характер политического сознания; элементы, характеризующие превращение политических знаний в реальные поли­тические действия, определяющие механизм этого превращения; политическую деятельность, политическое поведение, различные типы общественно - политиче­ской активности². «Установка на заинтересованное политическое участие - неотъ­емлемый компонент демократической политической культуры³».

 

Для служащих государственного и муниципального управления особенно ва­жен аспект политической культуры, отражающий соответствие их деятельности «как посредников между органами власти и обществом процессу демократизации политической системы РФ¹». Гражданское общество, включая в себя граждан и социальные институты, первично является основой и политического общества, го­сударства. Понятие гражданин означает в первую очередь наличие политических прав, что является базой для его участия в управлении государством. Поэтому по­литическая культура - необходимый компонент гражданского общества.

В.Э. Бойков выделяет следующие критерии соответствия: отношение служа­щих к контролю деятельности аппаратов органов исполнительной власти со сто­роны общества, открытость и терпимость к «чужим» жизненным идеалам. В зави­симости от признания служащими необходимости контроля или отрицания его, терпимости и нетерпимости он выделяет две ориентации: демократическую и ад­министративную. Для изучения этических норм автор предлагает использовать ранжирование моральных качеств, таких как: справедливость, неподкупность, уважение прав и свобод граждан, принципиальность, честность и другие.

Г. Алмонд и С. Верба выделяют типы политической культуры: приходскую, характеризующуюся аполитичностью населения, индифферентностью по отноше­нию к государству; подданническую, для которой свойственно восприятие госу-дарства как источника власти, требующего беспрекословного подчинения; уча­стия, когда государство рассматривается не только как источник власти, но и объ­ект, поддающийся управлению со стороны общества².

 

Последний тип политической культуры как раз и характеризует граждан­скую позицию. Политическая культура выражается в толерантности, осознании неотчуждаемости прав и свобод человека как высшей ценности, демократической направленности управления, принятии права населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения и т.п. Они же отмечают, что гражданская культура развилась раньше там, где были условия относительно спокойного политического развития, где решение проблем, стоящих перед обще­ством, растянуто во времени.

Поскольку в России такая постепенность невозможна, то авторы предлагают своего рода «заменители», «ускорители» времени - обучение: получение разнооб­разной информации, знакомство со СМИ, жизнью общественных объединений, деятельностью политических партий, государственных и общественных институ­тов, нормами отечественного и международного права, опытом демократического участия и ответственности, функционирования структур гражданского общества за рубежом. Все это призвано способствовать выработке чувства общей политиче­ской, общественной идентичности, которая бы включала приверженность системе ценностей гражданского общества, социального доверия, желания и способности сотрудничать¹.

С точки зрения О.В. Поповой для исследования степени готовности лично­сти к формированию гражданского общества можно использовать следующие эм­пирические показатели: представление о роли государства в жизни граждан, моти­вы политического (прежде всего электорального) поведения, социальной и поли­тической идентификации. Автор выделяет три типа мотивов голосования: прагма­тический, идеологический, эмоционально-аффективный. «Прагматики» голосуют за партию или политика, которые, по их мнению, могут реализовать свои про­граммы. «Идеологи» голосуют за «свою» (по политическому или по-классовому признакам) партию или персону. Эмоционально-аффективный мотив характеризу­ется «сиюминутностью», рациональной необоснованностью принимаемого реше­ния. Этот мотив лежит и в основе протестного поведения². Степень рационально­сти выбора также говорит о сформированности политической культуры.

 

В качестве важной характеристики гражданской готовности авторами выде­ляется активная жизненная позиция граждан. Правда, если этот признак брать сам по себе, отмечает Б.И. Левин, возникает риск, что наиболее активными окажутся антиобщественные элементы, а «передовыми» по части «выращивания» граждан­ского общества могут оказаться регионы наибольшего распространения преступ­ности¹. Следовательно, показателями гражданской позиции является созидатель­ная, конструктивная, социально ориентированная активность. Социально активная личность, как правило, стремится к оптимальной сопряженности личностных и общественных интересов, борется за осуществление принципа социальной спра­ведливости, ее деятельность носит гуманистическую направленность².

Чувство причастности к происходящим в обществе процессам связывает ак­тивную социально ориентированную жизненную позицию с ответственностью. Подлинным гарантом прогресса может быть только сознательная ответственность каждого свободного и независимого гражданина за выполнение своих граждан­ских и нравственных обязанностей. «Ключевое слово в поведении подлинно сво­бодного человека - выбор. Свобода выбора означает, прежде всего, личную ответ­ственность за результаты этого выбора³. Э. Берн проводит прямую связь между ответственностью и свободой, считая, что свободным человек может считаться то­гда, когда нормы, традиции, императивы становятся для него предметом свобод­ного и ответственного выбора⁴. «Центральное понятие, определяющее идеал об­щественного развития - свобода. ...Она - естественна, природосообразна, являет­ся универсальной и высшей ценностью человека во все времена...Свободный че­ловек, прежде всего, независим, отвечает сам за себя. На него ложится полная от­ветственность за то, как он воспользовался или намерен воспользоваться свобо­дой. Именно поэтому свобода неотделима от ответственности⁵».

 

Выделенные характеристики диктуют необходимость формирования нового типа личности. Ранее отмечалось, что препятствием формированию гражданского общества служит использование в целях модернизации кадрового потенциала, в большинстве своем не склонного к этому. Для работников государственного и му­ниципального управления эта деятельность является инновационной как для гра­ждан (носителей гражданской культуры), так и для управленческих кадров (спе­циалистов, влияющих на социальные процессы) и связанна с принципиальным изменением знаний, норм, ценностей, методов управления. Вследствие этого им приходится не только адаптироваться к изменившимся условия посредством ус­воения новых знаний, норм и ценностей (само гражданское общество недостаточ­но зрелое и не может активно воздействовать на управленческий аппарат), но и самим создавать и внедрять их, выступая носителями гражданской культуры и идеи гражданского общества.

Таким образом, формирование гражданского общества является радикальной новацией. Инновационный процесс, как правило, встречает сопротивление. Отме­ченная ранее научная непроработанность реформ выражается, в том числе, и в от­сутствии мероприятий по подготовке к ней как населения в целом, так и работни­ков управленческого аппарата. «Мощное сопротивление вспыхивает в тех случа­ях, когда перемены радикальны и решительны; внезапны и неожиданны; оказыва­ют неблагоприятное воздействие на вовлеченных в них людей, которые в этом случае считают себя пострадавшими; причины проведения реформ нечетко сфор­мулированы...». Это связанно с различными психологическими барьерами: при­оритетом привычного, неадекватной установкой, низкой достижительной мотива­цией, пессимизмом, скептицизмом, отношением к инновации как к кратковремен­ной компании, установкой на сшоминутньгй эффект, недооценкой новшеств, от­торжением его из-за значительного отличия от того, с чем люди свыклись и про­чими. Помехой нововведениям служит также недостаточная, неполная, иногда ис­каженная информированность о предстоящих переменах, которая дает повод для домыслов, недоверия к их содержанию.¹ Все это имеет место в современной Рос­сии. Поэтому, для оптимизации деятельности управленческих кадров важно повы­сить их уровень адаптивной готовности к работе в современных условиях в соот­ветствии с поставленной задачей формирования гражданского общества.

Поскольку в основе реализации любой задачи лежат мотивы и потребности акторов деятельности, необходимо обоснование того, что именно им дает реали­зация данной цели - формирования гражданского общества. Первым условием этого понимания является теоретическое знание о гражданском обществе (когни­тивный компонент). На основе этого знания сравнение возможностей реализации своих потребностей в условиях развитого гражданского общества с настоящими возможностями должно служить мотивом деятельности, направленной на его формирование. Но каждое действие (как элемент деятельности) человека стано­вится осмысленным только в соотношении с ценностями, в свете которых и опре­деляются нормы поведения людей и их цели (нормативно-ценностный компо­нент). Осознание необходимости формирования гражданского общества как усло­вия для полноценного развития личности, понимание механизмов его влияния на социальное развитие приведет к деятельности, направленной на достижение этой цели (деятельностный компонент).

 

Таким образом, адаптивная готовность содействовать формированию граж­данского общества состоит из двух аспектов: гражданского, выражающегося в гражданской и политической культуре, и управленческого — в наличии адекватных задаче управленческих знаний, умений, и измеряется тремя критериями: норма­тивно-ценностным, когнитивным и деятельностным.² Готовность - это состояние

по

субъекта деятельности, обеспечивающее ее успешное начало и последующее вы­полнение¹.

Для изучения настоящего состояния адаптивной готовности управленческих кадров с помощью выделенных критериев составим портрет работника, способно­го эффективно действовать в условиях формирования гражданского общества.

Критерий нормативно-ценностный отражает нормы и ценности, способст­вующие формированию гражданского общества. В его основе лежит принятие Конституции как «внутреннего закона». Условно можно выделить нормы и ценно­сти, направленные на формирование горизонтальных и вертикальных связей (нормы и ценности гражданского и демократического общества).

Развитость горизонтальных связей характеризует гражданское общество как целостную автономную систему и отражает его способность к саморегуляции и самоорганизации. Это то «резервное» государство, которое способно гарантиро­вать целостность социума даже в условиях катастрофического национального кри­зиса². Здесь важна как относительная общность ценностей, так и толерантное от­ношение к инакомыслию. Межличностные горизонтальные связи проявляются во взаимопомощи, благотворительности, спонсорстве, волонтерстве - социально ориентированной деятельности.

 

Вертикальные связи - коммуникативные каналы, позволяющие государст­венным и гражданским институтам взаимодействовать друг с другом, - отражают отношения в системе власть — общество. Эти связи в большей степени связаны с развитием политической культуры, норм и ценностей, дающих возможность гра­жданам воздействовать на общественную жизнь, реализовывать свои интересы через влияние на состав и деятельность органов власти посредством выборов, ре­ферендумов, акций, консультаций и т.д., на практике осуществлять принципы от­крытости, прозрачности, гласности, демократичности. В исследовании мы сделаем акцент на нормах и ценностях, способствующих реализации народом права парти-сипации. Речь идет, в первую очередь, о политической толерантности - отноше­нии к многопартийности, и, следовательно, оппозиции, критике и контролю со стороны общественности. А также направленности на диалог, взаимодействие с гражданами и их институтами; стремлении к выявлению общественного мнения по принципиальным вопросам жизни. В этом и находит проявление политическая культура управленческих кадров, обеспечивающая условия для развития граждан­ского общества¹.

Важнейшими ценностями для обеспечения эффективности горизонтальных и вертикальных связей является общественное согласие, консенсус, направленность на конструктивное взаимодействие, а также нормы принятия ответственности. Становление гражданского общества - одновременно и объективный историче­ский процесс, и сознательный выбор граждан, характеризующийся принятием за него ответственности. Индикатором принятия ответственности является наличие внутреннего локуса контроля. Интернальный (экстернальный) локус контроля -жизненная позиция, характеризующаяся склонностью человека приписывать от­ветственность за результаты своей деятельности собственным способностям и усилиям, в первом случае, или, во втором - внешним силам. Активность, в боль­шей мере регулируемая «извне» (экстернальный локус контроля), чаще направле­на на избежание чего-либо. Регулируемая же внутренними целями (интернальный локус контроля), - осознанней, результативней, более соответствует удовлетворе­нию потребностей человека и чаще направлена на достижение чего-либо. Экспе­риментально доказано, что люди, обладающие внутренним локусом контроля, бо­лее уверены в себе, последовательны и настойчивы в достижении поставленной цели, склонны к самоанализу, общительны, доброжелательны и независимы².

 

Таким образом, показателями данного критерия являются консенсуальная на­правленность, толерантность (политическая, религиозная, национальная), приня­тие ответственности и демократические нормы и ценности.

Показателями когнитивного критерия являются: понимание смысла граждан­ского общества, знание механизмов его взаимодействия с властями разных уров­ней, индивидов друг с другом и с ассоциациями населения, а также реальной си­туации в регионе, например, информированность о положении партий, профсою­зов, «третьего сектора», СМИ, без чего невозможны результативные отношения структур гражданского общества и власти, достижение обоюдных целей.

Деятелъностный критерий отражает два момента. Первый связан с жизнен­ной позицией граждан, которая характеризуется активностью, чувством причаст­ности к происходящему. Второй - с деятельностью, способствующей становлению гражданского общества.

На основе выделенных критериев проанализируем адаптивную готовность государственных и муниципальных служащих работать в условиях формирования гражданского общества с их последующей оценкой по пятибалльной шкале'.

Нормативно-ценностный критерий. Для выявления степени консенсуальной направленности респондентам был задан вопрос: «Какую линию поведения вы выбираете в случае конфликта ваших целей с целями окружающих?» Индикаторы конструктивного взаимодействия - варианты ответов: чаще всего «корректирую свои собственные цели», «иду на компромисс» - отметило наибольшее число рес­пондентов - 36,9% и 48,8%, что составляет 88,9% от общей суммы ответов и соот­ветствует высокому уровню консенсуальной направленности (прил. 2, табл. 3). Это подтверждается и тем, что неумение наладить отношения с окружающими людьми отмечают лишь 0,6% респондентов (прил. 2, табл. 2), причем в основном это работники государственной службы.

 

Следующий показатель позволил определить принятие ответственности, ин­дикатором которого служит направленность локуса контроля. В вопросе «Каковы, по вашему мнению, источники ваших жизненных проблем?» на внутренний локу­са контроля указывают ответы: «неправильная оценка ситуации» - так ответили 3,8% опрошенных, «неверный выбор действия, принятия необдуманных решений»

- 8,8%, «собственная пассивность» - 8,8%, «неумение наладить отношения с окру­жающими меня людьми» - 0,6%. Индикаторы внешнего локуса контроля ответы: «неблагоприятное стечение обстоятельств» - отметили 16,3%, «несправедливость, царящая в обществе» - 23,8%, «безразличие государства к судьбе отдельного че­ловека» - 30,6%, «безразличие окружающих меня людей» - 0,6% респондентов. Ответов, означающих наличие внутреннего локуса контроля - 22%, тогда как внешнего - 72%. Уровень готовности по этому показателю - ниже среднего, почти низкий, у государственных и муниципальных служащих примерно одинаков (прил. 3, табл. 2).

Для выявления уровня толерантности возьмем показатели: отношения к лю­дям различных конфессий, национальностей, меньшинству. На вопрос об отноше­нии к различным конфессиям (прил. 2, табл. 28) всего 13,1% респондентов ответи­ли: «отношусь положительно ко всем» и 33,1% - «для меня конфессиональная принадлежность не имеет значения», т.е. всего 46,2%, что соответствует среднему уровню религиозной терпимости, причем толерантность госслужащих в 1,2 раза выше, чем у работников муниципалитетов (прил. 3, табл. 29). Остальные ответы распределились следующим образом: «нужно поддерживать только православие»

- 25%; «все нетрадиционные направления должны быть запрещены» - 11,8%; «все неправославные направления должны быть запрещены» - 4,4% и «отрицательно отношусь ко всем» - 6,3%. Итого, 47,4%. К нетрадиционным направлениям работ­ники служб относятся примерно в 3 раза хуже, чем к неправославным. Таким об­разом, религиозная нетерпимость даже чуть выше, чем терпимость.

Роль национальной принадлежности человека при его оценке признали суще­ственной 11,9%, несущественной - 17,5%, считают, что не играет вовсе - 16,3% респондентов, наибольшее количество опрошенных (45,0%) отметили вариант: «играет в отдельных случаях» (прил. 2, табл. 30). Индикаторами национальной терпимости являются ответы «несущественная» и «роли не играет». Их сумма 33,8%, что соответствует уровню ниже среднего. Суммарный показатель терпимо­сти государственных служащих 28,0%, муниципальных - 41,4% (прил.З, табл. 31).

Несмотря на то, что в условиях демократии принципиальные решения при­нимаются большинством, для того, что бы она ни превратилась в тиранию боль­шинства, мнение меньшинства должно уважаться и приниматься во внимание. Го­сударство обязано нести ответственность за защиту его прав, поэтому отношение к меньшинству - еще один показатель терпимости. На вопрос об отношении рес­пондентов к позиции, мнению меньшинства (прил. 2, табл. 24) ответы распредели­лись следующим образом. «Меньшинство обязано подчиняться воле большинст­ва» считают 52,5%, «большинство должно считаться с мнением меньшинства» -71,9%, «большинство может игнорировать мнение меньшинства» - 7,5%, «власти ответственны за защиту прав меньшинства» - 59,4%. Среднее значение второго и четвертого индикатора (уважение и защита прав меньшинства) - 65,7% - соответ­ствует достаточно высокому уровню готовности, у муниципальных служащих да­же высокому -77,8%, а госслужащих - среднему - 58,2% (прил. 3, табл. 21).

Коэффициенты положительного отношения к многопартийности и к оппози­ции - показатели политической толерантности (прил. 2, табл.8, 9) - равны 0,51: у госслужащих- 0,40, у муниципальных служащих - 0,60 (прил. 3, табл. 14, 15), что соответствует среднему уровню готовности. Настораживает высокий процент без­различного отношения к многопартийной системе (17,5%) и оппозиции (21,9%), причем в обоих случаях он примерно в три раза выше у государственных служа­щих.

Следующая группа показателей связанна с выявлением демократичности или авторитарности установок. К ней мы отнесли ценность неотчуждаемости прав и свобод человека. В вопросе: «Считаете ли вы возможным пожертвовать политиче­скими правами и свободами во имя порядка и/или устойчивого экономического роста?» (прил. 2, табл. 26) индикатором демократичности является вариант ответа: «Ограничение прав и свобод недопустимо¹». Его придерживаются 26,3% респон­дентов. 41,3% опрошенных считают, что «если это оправданно, то незначительное ограничение прав на некоторое время возможно», еще 15% - однозначно возмож­но. Ценность неотчуждаемости прав и свобод сформирована неудовлетворитель­но. Отметим также, что госслужащих, считающих ограничение прав и свобод не­допустимым, в 1,3 раза больше муниципальных; тогда как последних, считающих это однозначно возможным - больше в 1,7 раза (прил. 3, табл. 17). Такое отноше­ние к правам в управленческих структурах указывает на превалирование автори­тарного стиля управления.

 

Исходя из общемировой тенденции делегирования властных полномочий вниз, мы предполагаем, что в развитом социуме граждане стремятся максимально контролировать ситуацию на всех уровнях власти и именно в случае обязательной выборности руководителей у них существует такая возможность. Поэтому отно­шение к выборности является также показателем демократичности. В вопросе «Есть ли, по вашему мнению, необходимость в сложившихся сейчас условиях на­значать, а не выбирать руководителей территорий и регионов?» средний коэффи­циент желательности назначения равен 0,29 (глав администрации области и МСУ - по 0,30, органов общественного самоуправления - 0,21), тогда как выборности -0,56 (глав администрации области 0,60, МСУ, органов общественного самоуправ­ления - по 0,55) (прил.2,табл.23)². Это соответствует среднему уровню готовности.

Третий показатель демократичности - ценность общественного мнения. Для его оценки респондентам был задан вопрос: «Обязан ли руководитель органов МСУ поступать в соответствии с пожеланиями населения, если он не согласен с ними?» (прил. 2, табл. 25). Как выборное лицо он должен реализовывать интересы населения независимо от собственных предпочтений. Поэтому индикатором де­мократичности является ответ: «да, всегда». Так ответило только 14,4% опрошен­ных, 75,6% полагают, что не всегда, так как население не может быть компетентно во всех сферах, обладать необходимой информацией о существующей ситуации, возможных последствиях тех ли иных решений, а значит, принимать квалифици­рованное решение. 5% считают, что руководитель МСУ не обязан поступать в со­ответствии с пожеланиями населения, так как оно делегировало ему свои полно­мочия как компетентному лицу и должно доверять его знаниям и опыту. Такое распределение ответов соответствует низкому уровню готовности и подтверждает авторитарность установок управленческих кадров. Коэффициент демократичности по двум последним показателям у государственных и муниципальных служащих примерно одинаков (прил. 3, табл. 20, 22).

Уровень готовности по нормативно-ценностному критерию - составляет 2,8 балла, у государственных и муниципальных служащих он примерно одинаков. Наиболее сформированными являются нормы и ценности конструктивного взаи­модействия и отношения к меньшинству, наименее - национальной толерантно­сти, принятия ответственности, общественного мнения.

Показателями когнитивного критерия являются информированность о поло­жении партий, профсоюзов, «третьего сектора», МСУ и СМИ в регионе, отноше­ниях структур гражданского общества с властными, понимание существа граж­данского общества.

В разной степени следят за деятельностью профсоюзов, партий, НКО - 56,3% респондентов, из которых активно интересуются их деятельностью - 7,5%, следят за работой некоторых из них - 42,5% (прил. 2, табл. 32), что соответствует сред­нему уровню информированности о деятельности этих институтов. Наибольшая осведомленность отмечена по вопросам малого и среднего бизнеса и роли проф­союзов, наименьшая - партийного строительства, деятельности оппозиционных организаций и СМИ¹. Информированность муниципальных служащих о деятель­ности выделенных структур выше, чем у госслужащих. Эти данные подтвержда­ются и тем, что 38,1% государственных и 32,9% муниципальных служащих, кото­рые не интересуются деятельностью партий, профсоюзов и НКО (прил. 3, табл. 27). Следят же за деятельностью хотя бы некоторых из них 34,9% работников го­сударственного и 52,9% муниципального управления.

Респондентам также было предложено ответить на вопрос: «В какой мере пе­речисленные факторы наиболее соответствуют их представлениям о гражданском обществе?» (прил. 2, табл. 18). В список мы включили: а) наиболее важные факто­ры, принципы и элементы существования гражданского общества (общественные, политические, профсоюзные, религиозные организации, принципы равенства всех перед законом, свободы слова, независимую судебную систему, местное само­управление); б) факторы, не имеющие или имеющие косвенное отношение к гра­жданскому обществу (межрегиональные связи, силовые структуры, науку, искус­ство и пр.).

 

Наибольшее число опрошенных (47,5%) гражданское общество связывают с развитыми межрегиональными связями (возможно, они идентифицируют понятия «гражданское» и «открытое» общество), 43,1% - законотворческой деятельностью областной Думы, 40,7% - с функционированием других представительных органов (парламентаризмом). 45,6% - с местным самоуправлением, которое и является его базовым институтом. К группе вариантов, набравших наибольший процент голо­сов, относится и сильная государственная власть (40%). В то же время большинст­во других факторов формирования гражданского общества остались за пределами внимания респондентов.

Наиболее отмечаемые респондентами варианты ответов связанны с деятель­ностью государственных структур, что свидетельствует об авторитарности мыш­ления работников служб. Возможно, речь идет о правовом государстве - обяза­тельном условии существования гражданского общества. Но распределение голо­сов показало, что свободу слова с понятием «гражданское общество» связывают лишь 36,0%, независимую судебную систему - 30,0%, а равенство всех перед за­коном 23,1% респондентов, тогда как, например, с системой охраны общественно­го порядка - 30,0%. Эти данные подтверждают авторитарность установок респон­дентов и свидетельствует о том, что в представлениях управленческих кадров си­нонимом сильного является авторитарное государство, что подтверждает гипотезу о соответствующих установках, а также недостаточной их осведомленности в тео­рии гражданского общества.

Из шести представлений, набравших наибольшее число голосов, в трех упо­минаются структуры госвласти, в двух -межрегиональные связи и наука, культу­ра, искусство и лишь в одном - институт гражданского общества- МСУ. Не вошли в число приоритетных выборов свобода слова, равенство всех перед законом, не­зависимая судебная система, которые заняли соответственно 8, 7, 11 места из 18. Неформальные организации - на 8-ом, религиозные — 9-ом, частный бизнес - 13-ом, партии - 16-ом, профсоюзы - 17-ом. Ответы государственных и муниципаль­ных служащих примерно совпадают. Этот показатель имеет средний уровень.¹

 

Таким образом, информированность респондентов о деятельности различных общественных институтов, сформированность представлений о гражданском об­ществе - недостаточные, готовность по когнитивному критерию соответствует среднему уровню.

Деятельно с тный критерий отражает активную конструктивную позицию, как в личной, так и в общественной жизни. Ее индикаторами в вопросе: «Какова ваша позиция в связи с происходящими в обществе процессами?» (прил.2, табл.1) являются ответы: «пытаюсь найти варианты приложения своих сил» - так ответи­ли 33,8% и «нашел дело, которым могу заниматься, реализовывать свой потенци­ал» - 30,0% респондентов. К деструктивной активной позиции отнесен ответ: «пы­таюсь противостоять нынешним переменам» - так ответило 2,5% опрошенных. Варианты ответов, обозначающие пассивную позицию - «нахожусь в состоянии растерянности, неопределенности, не знаю, что делать» отметили 8,1% и «не на­мерен менять свою жизненную позицию» - 20,6%.

Таким образом, активную конструктивную позицию занимают 63,7% респон­дентов: 57,0% государственных и 71,0% муниципальных служащих (прил. 3, табл. 1). Уровень готовности по данному показателю достаточно высокий.

На вопрос: «Приходилось ли Вам в управленческой практике изучать работу земств, участвовать в собраниях, обучении руководителей?» (прил. 2, табл. 31) 8,8% респондентов, ответили: «да, активно этим занимаюсь». Коэффициент уча­стия в деятельности земств - 0,25, что соответствует уровню ниже среднего. У гос­служащих этот уровень даже низкий (к= 0,13), а муниципальных служащих — средний (к=0,40) (прил. 3, табл. 26). В деятельность других организаций граждан­ского общества вовлечено всего 6,3% респондентов (прил. 2, табл. 32), коэффици­ент участия в их работе - 0,24, что соответствует уровню ниже среднего. Причем, у госслужащих к=0,21, а у муниципальных k=Q,33 (прил. 3, табл. 27).

Уровень готовности по деятельностному критерию - 2,6 (у госслужащих -2,0, муниципальных -.3,0). Это связано с недостаточной осведомленностью рес­пондентов о возможностях гражданских организаций, а также с их патерналист­ской ориентацией (коэффициент ожидания помогли от государства в случае воз­никновения социальных проблем - 0,34, тогда как от гражданских институтов: -профсоюзов - 0,11, общественных органшаций - 0,04) (прил. 2, табл. 4).

Резюмируем результаты исследования уровня адаптивной готовности управ­ленческих кадров к работе в условиях формирования гражданского общества. Наиболее сформированной явилась консенсуальная направленность, несколько выше она у работников муниципальной службы. Это находит подтверждение в том, что всего 0,6% респондентов отмечают свое неумение наладить отношения с людьми, в основном это госслужащие.

Принятие ответственности - ключевая характеристика управленческой дея­тельности вообще и гражданской позиции как осознанного выбора. Ответов, озна­чающих наличие внутреннего локуса контроля, т.е. жизненной позиции, характе­ризующейся склонностью человека приписывать ответственность за результаты своей деятельности собственным способностям и усилиям, всего 22,0%, что соот­ветствует уровню готовности ниже среднего, почти низкому.

Несмотря на то, что респонденты демонстрируют достаточно высокий уро­вень готовности уважать и защищать мнение меньшинства (предположительно это означает определенную терпимость к инакомыслию), уровень политической, ре­лигиозной, национальной толерантности невысокий. Уровень конфессиональной терпимости средний, у госслужащих незначительно выше, чем у работников му­ниципалитетов. Связанно это с тем, что работники государственного управления более других придерживаются мнения, что конфессиональная принадлежность не имеет значения, муниципальные служащие, - что нужно поддерживать только православие.

Отмечается высокий показатель национальной нетерпимости. Уровень толе­рантности здесь ниже среднего, что может быть связанно с отмечаемым 31,9% экспертов национализмом на государственном уровне, 18,1% - региональном и 45,% - бытовом (прил.2, табл.29). Суммарный показатель терпимости госслужа­щих примерно в 1,5 раза ниже, чем у муниципалъньгх. Уровень политической то­лерантности - средний, что для работников управления не может быть достаточ­ным. Так как это означает, что примерно половина служащих не связывает фор­мирование демократического общества с многопартийной системой и оппозицией.

Уровень принятия демократических ценностей еще ниже. Соглашаясь с важ-
ностью выборности руководящих органов, большинство служащих, тем не менее,
#■ не считают обязательным действовать в соответствии с пожеланиями населения,
что говорит о непонимании сути демократического правления, недостаточном
принятии ценностей народовластия. Уровень сформированности ценностей неот-
чуждаемости прав и свобод человека - неудовлетворительный, выборности руко-
водителей различных уровней - удовлетворительный, народовластия - низкий,._...................

Низкие показатели демократичности являются свидетельством авторитарно­сти управления. Политическая культура и связанные с ней демократические уста­новки лучше сформированы у госслужащих, а авторитарность установок, соответ­ственно, выше у работников муниципальной службы. Уровень адаптивной готов­ности управленческих кадров по нормативно-ценностному критерию соответству­ет 2,8 баллам.

Результаты исследования когнитивного критерия показывают средний уро-
вень осведомленности. Причем, наибольшая информированность отмечается по
вопросам малого и среднего бизнеса и роли профсоюзов, наименьшая - партийно-
го строительства, деятельности оппозиционных партий и СМИ. Исследование
представлений государственных и муниципальных служащих о гражданском об-
ществе свидетельствует об их слабой сформированности. Из шести наиболее от-
мечаемых вариантов ответов лишь в одном упоминается институт гражданского
общества - местное самоуправление. Не вошли в число приоритетных: свобода
слова, равенство всех перед законом, независимая судебная система, частный биз-
^                 нес, политические партии, профсоюзы, другие общественные организации. Эти

данные могут свидетельствовать как об этатистских представлениях работников управленческого аппарата, так и о недостаточном понимании сути гражданского общества. Из ответов можно предположить неполную ясность у респондентов по поводу соотношения понятий: гражданское общество, открытое общество, демо­кратическое общество, правовое государство. Позиции государственных и муни­ципальных служащих примерно совпадают.

Изучение деятельностного критерия показало в принципе достаточно актив­ную жизненную позицию респондентов. Но степень их участия в работе различ­ных гражданских организаций низкая, особенно у госслужащих. Общий уровень готовности по данному критерию равен 2,6 баллам. Это, можно объяснить недос­таточной осведомленностью о работе и возможностях гражданских организаций, а также патерналистской ориентацией управленческих кадров. В итоге уровень их адаптивной готовности равен 2,8 баллам по пятибалльной шкале.

Учитывая влияние личности, стиля работы руководителя на управленческую культуру подчиненных, мы провели сравнительный анализ адаптивной готовности этих групп работников государственной и муниципальной службы. Консенсуаль­ная направленность руководителей в 1,2 раза выше, чем у подчиненных: в случае конфликта собственных целей с целями окружающих идут на компромисс 55,8% и корректируют собственные цели 46,5% руководителей, подчиненных - 49,5% и 33,3% соответственно (прил.4, диагр.1). Уровень принятия ответственности руко­водителей и подчиненных одинаково низкий - 21,0% (прил.4, диагр.6), что под­тверждается и исследованиями других авторов¹.

Политическая толерантность руководителей подразделений несколько выше, чем у подчиненных (36,5% и 29,5%) (прил.4, диагр.2). Уровень конфессиональной толерантности первых низкий (19,7%), вторых - ниже среднего (25,9%) (прил.4, диагр.2). По отношению к позиции меньшинства уровень готовности руководите­лей высокий, рядовых сотрудников - выше среднего (прил.4, диагр.З). 18,6% руко-

 

 

См. например. Соловьев О.В. Регулирование кадровых процессов в региональных органах власти: Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. социол. наук - Белгород. -2002. - С. 18.

водителей считают, что глава МСУ всегда обязан поступать в соответствии с по­желаниями граждан, с этим согласно 14,3% подчиненных (прил.4, диагр.4). Пока­затель ценности неотчуждаемости прав и свобод граждан у руководителей также несколько выше (32,6%), чем у подчиненных (23,8%) (прил.4, диагр.4). Ценность волеизъявления, проявляющаяся в отношении к выборам/назначению руководите­лей разных уровней у руководителей имеет уровень выше среднего, подчиненных - средний (прил.4, диагр.5). Таким образом, по когнитивно-ценностному крите­рию готовность руководителей служб - 2,7, подчиненных — 2,4 — в пределах одно­го уровня.

Руководители служб активнее следят за деятельностью гражданских органи­заций. Коэффициент осведомленности первых - 0,35, вторых - 0,26 (прил.4, ди-агр.9). Уровень осведомленности у руководителей подразделений в основном вы­ше, чем у подчиненных: о деятельности профсоюзов она равна соответственно -100% и 92,4%; о партийном строительстве в регионе - 60,5% и 53,3%; оппозици­онных партиях - 76,7% и 53,3%, частном предпринимательстве - 90,7% и 81,9% (прил.4, диагр.7), НКО - 89,8% и 80,9% (прил.4, диагр.8). По когнитивному крите­рию оценка готовности руководителей несколько выше, чем у подчиненных, но также в пределах одного уровня.

Уровень готовности по деятельностному критерию одинаков в обеих катего­риях респондентов. Активность жизненной позиции руководителей несколько выше, чем у подчиненных (74,2% и 61,0%). Но первые реже участвуют в деятель­ности гражданских организаций (4,7% и 6,7%). Уровень деятельностной готовно­сти одинаково низкий.

Результаты сравнительного анализа показали, что готовность руководителей подразделений не принципиально выше уровня подчиненных, результаты распре­делились в рамках одного уровня. Исключение составляют религиозная толерант­ность, которая на уровень ниже у руководителей, и сформированность демократи­ческих ценностей, которая у них на уровень выше. В целом уровень адаптивной готовности руководителей подразделений не является достаточным для формиро­вания демократической культуры управления в структурах государственной и му­ниципальной службы.

Разрыв между высоким показателем активной жизненной позиции работни­ков обеих служб и низким уровнем их участия в деятельности гражданских орга­низаций, выраженность консенсуальной направленности при низкой толерантно­сти и демократичности, а также непринятие ответственности, связанное, возмож­но, с неумением действовать в новой ситуации, позволяют предположить недоста­точное владение ими современными методами и технологиями проектирования и управления социальными процессами. Такой вывод подтверждает и исследование уровня социально-технологической готовности управленческих кадров О.В. Со­ловьева: «Профессионалов высокого уровня, владеющих разнообразными техно­логиями управления, - 20-25%¹».

Работники управленческого аппарата должны уметь налаживать прямую и обратную связь между органами управления и населением, что приведет к росту гражданской активности тех и других, повышению ответственности самих слу­жащих. Избыточное применение же административного ресурса ведет к воспита­нию безынициативной, нигилистически настроенной личности, атомизированного, слабого, зависимого, безответственного общества.

 

В связи с этим возникает необходимость учить кадры проектированию и ис­пользованию социальных технологий применительно к задачам содействия граж­данскому обществу, повышать их социально-технологическую культуру. «... В за­висимости от того, в какой мере аппарат социального управления овладеет совре­менными социальными технологиями, сумеет и,., захочет их использовать на практике, зависит реализация социальных проектов и программ»². «Для того, что бы повысить уровень культуры управления....необходима соответствующая соци­ально-технологическая культура в первую очередь управленческих кадров¹».

Результаты исследования показали, что нормативно-ценностный, когнитив­ный и деятельностный критерии в большей степени отражают «гражданские» ха­рактеристики готовности работников управленческого аппарата, тогда как управ­ленческий аспект затрагивается минимально. С целью его более полного изучения целесообразно к ранее выделенным критериям добавить социально-технологический, позволяющий проанализировать возможность управленческих кадров гибко реагировать (следовательно, адаптироваться) на изменения при управлении и регулировании процессами в новых условиях.

Социальные технологии - «специально организованная область знаний о спо­собах и процедурах оптимизации жизнедеятельности человека в условиях нарас­тающей взаимозависимости, динамики и обновления общественных процес­сов...²», «... а также сами действия, позволяющие достичь поставленной цели³». Сущность способа состоит в рациональном расчленении деятельности на проце­дуры и операции с их последующей координацией и синхронизацией⁴.

Таким образом, социально-технологический критерий включает знания и умения управлять и регулировать, способность целенаправленно, планомерно, систематично, технологично влиять на ситуацию с целью оптимизации процессов, способствующих развитию гражданского общества.

В основу социально-технологического критерия мы положили ряд показате­лей, выделенных В.М. Захаровым⁵.

 

- перцептивный, выражающийся в неудовлетворенности от используемых ме­тодов, в осознании необходимости коррекции старых и овладения новыми мето­дами управления, основанными на демократических принципах;

- мотивационный, который проявляется в побуждении овладеть методами со­циально-технологического управления и регуляции с целью повышения эффек­тивности деятельности. Выделяют три типа мотивационной деятельности, из ко­торых наиболее заинтересован в технологизации социальных процессов футури­стический тип, ориентированный на завтрашний день;¹

-когнитивный, характеризующий наличие знаний, необходимых для создания социальных технологий. Показателями когнитивного критерия готовности могут быть: умение анализировать социальную ситуацию, основные проблемы из нее вытекающие; способность выделять объекты и субъекты влияния, совокупность условий их взаимодействия; обнаруживать социальные проблемы, их формулиро­вать, ставить цели и принимать решения. Управленец должен иметь представле­ния о процедурах, принципах, методах социальной диагностики и прогнозирова­ния. Необходимыми также являются знания об инновационных нетрадиционных ресурсах (мотивационном, интеллектуальном, информационном, коммуникатив­ном, состязательном, социально-психологическом и других), их возможностях, технологиях оптимального использования; механизмах, формах и характере воз­действия на социальные процессы, методах социальной коррекции³ и других эле­ментах социальных технологий;

 

- габитуалъный, отражающий способность применить социальную техноло­гию на практике. Он может отслеживаться количественно и качественно. Количе­ственные характеристики проявляются в том, насколько многочисленны, регуляр­ны, планомерны контакты с гражданами и организациями, каково количество че­ловек, организаций, участвующих в них. Качественные характеристики проявля­ется в уровне решаемых проблем, эффективности, сроках, удовлетворенности от взаимодействия всех его участников, в разнообразии форм контактов (диспуты, консультации, собрания, индивидуальный прием и другие формы). Качественной характеристикой габитуального показателя также может служить проведенный управленцем анализ результатов внедрения данной технологии, его способность выявлять конструктивные и деструктивные моменты и вносить коррективы!

Нами разработана система повышения адаптивной готовности государствен­ных и муниципальных служащих к работе в новых условиях, включающая:

- формирование норм и ценностей, образцов поведения, убеждений, идеалов и знаний. Наибольшую роль в этом процессе играет философия службы - сово­купность моральных и административных норм, правил, принципов, система цен­ностей и убеждений, воспринимаемых добровольно или в процессе воспитания всеми служащими и направленная на реализацию глобальной цели организации.

Результатом будет служить наличие особого мировосприятия, соответствую­щего субъект-субъектной парадигме социального управления, положительное восприятие работниками новых отношений и способов деятельности, наилучшим образом содействующих реализации как их собственных, так и общественных ин­тересов. В развитии интереса к проблематике гражданского общества значитель­ное место принадлежит уверенности в той проекции будущего, которая придает личности целеустремленность, правоту в реализации жизненных идеалов. Здесь в роли побудительного мотива может выступать общественный, нравственный иде­ал, наполняющий жизнедеятельность людей особым смыслом¹;

- разъяснение задач службы и направлений ее деятельности в свете проблема­тики гражданского общества. Для этого необходимо идентифицировать клиентов (граждан и их организации - в «сервисной» модели службы), с которыми работает государственная и муниципальная служба, изучить их запросы и потребности, что

 

 

Владимир, 1990. - С. 88,89.

 

бы определить вид и качество услуг, в которых они нуждаются и уровень их удов­летворенности существующими услугами; определить стандарты обслуживания. Для работников управления такая деятельность будет способствовать осознанию службы как инструмента претворения конституционных целей в жизнь, стратеги­ческая направленность которой обусловлена ее миссией служения обществу. Ре­зультат - четкое представление об объекте и предмете деятельности служащих, а также приоритетах, принципах, на которые служащие должны ориентироваться при принятии решений;

-     обучение конструктивному реагированию на критику, методам активного слушания, другим приемам эффективной коммуникации. Особое внимание нужно уделить этике ведения дискурса. Результат - повышение уровня толерантности, консенсуальной направленности;

-     разработку технологий взаимодействия служащих с гражданами и их ассо­циациями в конкретных условиях, новых методов, механизмов реализации этих технологий и индикаторов их эффективности. Все это на основе самоанализа соб­ственных рабочих мест, систем инструкций и нормативных требований; возмож­ностей, сложностей, с которыми сталкивается работник во время исполнения сво­их служебных обязанностей; с использованием активных методов работы (напри­мер, «мозгового штурма»). Результат - возможность самостоятельного создания, осознанного выбора наиболее эффективной технологии в каждой ситуации;

— подготовку таких технологий, апробацию с последующим групповым обсу­ждением, всесторонней взвешенной оценкой последствий внедрения каждым уча­стником, выводами, коррекцией полученных результатов и с внедрением. Резуль­тат - формирование навыка внедрения, анализа результатов и корректирования социальных технологий;

-  проведение постоянных консультаций, семинаров, организаций обмена опы­том, научно - методическое обеспечение, создание информационных центров. Ре­зультат - повышение уровня гражданской и управленческой культуры, культуры социальных отношений между населением и государственными и муниципальны­ми служащими, а также оптимизация социального взаимодействия между ними.

При реализации программы важно учитывать необходимость создания атмо­сферы доверия и творчества. Исходя из ролевых и статусных особенностей, а так­же, учитывая тот факт, что руководители подразделений не только организуют деятельность подчиненных, но и формируют культуру управления, целесообразно выделять их в отдельную группу. А затем стимулировать их участие в переподго­товке подчиненных.

Выводы.                                                                                                                       ...... _

Органы государственного и муниципального управления в контексте форми­рования гражданского общества можно рассматривать как единую систему. Эти управленческие структуры могут содействовать формированию гражданского об­щества, но ряд причин препятствует этой деятельности. Исследование адаптивной готовности государственных и муниципальных служащих к работе в условиях формирования гражданского общества показало недостаточную сформирован-ность у них демократических норм и ценностей, осведомленность о деятельности гражданских институтов, представлений о сущности гражданского общества, не­высокий уровень содействия управленческих структур развитию гражданских инициатив.

Наиболее высокий уровень готовности управленческих кадров отмечается по когнитивному критерию, отражающему осведомленность о деятельности граж­данских институтов, а также понимание сущности гражданского общества. По пя­тибалльной шкале он оценивается удовлетворительно, в 3 балла. Уровень готов­ности по нормативно-ценностному критерию, отражающему совокупность норм и ценностей респондентов, способствующих формированию гражданского общест­ва, соответствует 2,8. По деятельностному критерию, позволяющему измерить со­ответствующую активность - 2,6 балла. Общий уровень адаптивной готовности равен 2,8 баллам.

Одной из основных причин сложившейся ситуации является инновацион-ность процесса становления гражданского общества, которая диктует необходи­мость формирования нового типа личности работников государственной и муни­ципальной службы и их адаптации к новым условиям деятельности посредством формирования адекватных им норм, ценностей, знаний, умений и навыков.

Нормативно-ценностный, когнитивный и деятельностный критерии в боль­шей степени показывают гражданскую и политическую культуру работников, в меньшей - управленческие характеристики. Для анализа управленческих характе­ристик в исследовании готовности целесообразно ввести также социально-технологический критерий, отражающий совокупность знаний, умений управле­ния и регулирования, позволяющих целенаправленно, планомерно, систематично, технологично влиять на ситуацию с целью оптимизации процессов формирования гражданского общества. Он включает в себя перцептивный, мотивационный, ког­нитивный, габитуальный показатели.

Другой причиной, препятствующей увеличению направленности государст­венной и муниципальной служб на взаимодействие с институтами гражданского общества является то, что уровень адаптивной готовности руководителей служб, подразделений примерно равен уровню готовности подчиненных. Это означает, что руководители подразделений в настоящее время не могут влиять на формиро­вание демократической культуры управления, которая позволяет оптимизировать деятельность служащих.

Для повышения адаптивной готовности управленческих кадров к работе в условиях формирования гражданского общества можно предложить следующие направления работы: изучение их адаптивной готовности на основе выделенных критериев; создание соответствующей системы подготовки и переподготовки кад­ров; разработку объективных показателей направленности государственной и муниципальной служб на формирование гражданского общества, а также системы оценки и стимуляции данной деятельности.

Заключение

Проведенный в диссертационной работе теоретический и конкретно-социологический анализ предпосылок, проблем, специфики, факторов, детерми­нирующих процесс формирования гражданского общества в условиях Российско­го региона, позволяет сформулировать основные выводы.

Гражданское общество - это совокупность социальных связей и институтов, действующих в демократическом обществе в рамках правового поля независимо от государства, но взаимодействующих с ним.

В своем исследовании мы разработали аналитическую модель формирования гражданского общества на основе выделения внутренних (личностного и струк­турно-функционального) и внешних (правового и позиционного) факторов его формирования. Она позволила проанализировать реальные процессы и сделать вывод о начавшемся становлении гражданского общества в России. Свое под­тверждение нашла гипотеза о том, что оно стало результатом радикальных преоб­разований, начатых в основном «сверху». Готовность же граждан активно участ­вовать в его становлении является недостаточной. Это связано с прочными этати­стскими традициями, низким уровнем гражданской культуры россиян, отсутстви­ем у них опыта реального участия в общественно-политической жизни, длитель=-ным отчуждением народа от собственности и власти, психологией социального иждивенчества, патерналистской ориентацией.

Препятствием для формирования гражданского общества является также сла­бая структурированность социума, разнообразие темпов и содержания процесса в различных регионах страны, низкий уровень научной проработанности проводи­мых реформ, отсутствие российской модели гражданского общества, использова­ние в целях его модернизации кадрового потенциала в большинстве своем не склонного содействовать его становлению.

Формирование гражданского общества в Белгородской области является зако­номерным продолжением общероссийских процессов. В регионе складываются его институциональные предпосылки: расширяется правовое поле, меняется пара­дигма взаимоотношений между властью и обществом, гражданами и их организа­циями, появляются условия для реализации политических и гражданских свобод, формируется новый тип личности, характеризующийся активностью, ответствен­ностью и самостоятельностью. Все это находит выражение в возникновении мно­гоукладной экономики,, многопартийной системы, независимых самодеятельных ассоциаций населения, свободных средств массовой информации и т.д. Можно го­ворить о большей автономии общества от государства, появлении экономическо­го, социального, политического и культурного плюрализма.

В то же время гражданское общество нельзя считать сформированной систе­мой, так как практически не реализуются ее важнейшие признаки: автономность от государства и разноуровневые горизонтальные связи, что проявляется в недоста­точной структурно-функциональной зрелости его институтов и гражданской го­товности акторов. Партии не стали посредниками между обществом и государст­вом, слабо осуществляют политический синтез и транслирование социальных ин­тересов на государственный уровень, контролирующую функцию. Власть остается внепартийной. Профсоюзы недостаточно представляют и защищают интересы на­емных работников в отношениях с работодателями, не обеспечивают согласования их интересов. И партии, и профсоюзы отчуждены от представляемых ими социаль­ных групп, не доверяющих им и не видящих в них защитников своих интересов.

«Третий сектор» не стал массовым, влиятельным, структурно представитель­ным. СМИ в большинстве своем экономически неэффективны, зависимы от гос­структур, поэтому не реализуют право граждан на получение достоверной и пол­ной информации, не являются инструментом достижения общественного консен­суса, не обеспечивают прозрачность действий властей, характеризуются низкой действенностью публичных выступлений. Не сформировано правовое поле для полноценного функционирования местного самоуправления, оно финансово неса­мостоятельно, слабо содействует общественной активности населения, отсутству­ет четкое разграничение полномочий между уровнями власти.

Таким образом, институты гражданского общества характеризуются низким статусом и уровнем влияния на общественные процессы непосредственно и опо­средованно - через властные структуры: недостаточно участвуют в разработке и реализации государственных и местных программ, законов, в осуществлении кон­троля за деятельностью властей, не сформированы связи и механизмы саморегу­ляции внутри гражданского общества.

Проведенное исследование подтвердило гипотезу об особой роли государст­венных и муниципальных служащих в формировании гражданского общества в условиях ускоренной радикальной модернизации общества «сверху». Однако бо­лее полной реализации этой роли препятствуют их авторитарность, склонность к административному стилю управления, отсутствие прозрачности и открытости в деятельности властных структур, что также говорит о недостаточной готовности государственных и муниципальных служащих содействовать этому процессу.

Адаптивная готовность управленческих кадров работать в условиях формиро­вания гражданского общества по пятибалльной шкале составляет 2,8 балла. Сформированное^ норм и ценностей, способствующих становлению гражданско­го общества (нормативно-ценностный критерий), равна 2,8 баллам; информиро­ванность по вопросам теории гражданского общества и по деятельности его ин­ститутов (когнитивный критерий) составляет 3,0 балла; деятельность, способст­вующая его становлению (деятельностный критерий), - 2,6 балла.

Сравнительный анализ между руководителями подразделений и подчиненны­ми не выявил принципиальной разницы в их уровне адаптивной готовности. Сле­довательно, руководители подразделений не могут эффективно влиять на утвер­ждение демократической культуры управления, которая позволяет оптимизиро­вать деятельность служащих по формированию гражданского общества.

Выводы исследования подводят нас к необходимости активизации процесса формирования гражданского общества. Поскольку государственная и муници­пальная служба призвана содействовать его становлению и эти структуры распо­лагают большими ресурсами (организационным, финансовым, информационным и др.) для влияния на эти процессы, чем общественные институты, то их роль в дос­тижении этой цели является исключительно важной. Ее реализация должна осу­ществляться комплексно, по нескольким направлениям:

-повышение гражданской культуры населения;

-подготовка специалистов в области гражданских инициатив;

-повышение адаптивной готовности государственных и муниципальных слу­жащих к работе в условиях формирования гражданского общества;

-консолидация и взаиморазвитие институтов гражданского общества посред­ством создания государственных и негосударственных центров поддержки.

Для этого структурам государственного регионального и муниципального управления можно рекомендовать следующее.

1. Совершенствовать механизмы взаимодействия государственных и муници­пальных служащих с гражданами и их ассоциациями на основе четкой и согласо­ванной системы правовых норм; открытых и контролируемых общественностью процедур разработки и реализации программ; разнообразия форм и способов их финансирования из разных источников на базе открытых конкурсов; фиксирован­ных и согласованных правил оценки сделанного. Можно предложить следующие механизмы социального взаимодействия управленческих структур с институтами гражданского общества:

А) стимулирование социальной активности граждан прямым финансированием - прямое контрактно-договорное и конкурсное финансирование деятельности ор­ганизаций и общественно полезных программ;

Б) государственный социальный заказ - принципы, правила и положения фор­мирования, размещения и использования на контрактной основе заказов на соци­альные программы хозяйствующими субъектами через конкурсный механизм;

В) социальное обслуживание - участие общественных организаций в обслужи­вании населения наряду с другими организациями в таких сферах деятельности, где требуется лицензирование (медицина, страхование);

Г) государственное социальное спонсорство - льготы некоммерческим благо­творительным организациям: по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей, полное или частичное освобождение от оплаты за пользование государ­ственным и муниципальным имуществом, материально-техническое обеспечение, субсидирование деятельности благотворительных организаций, отсутствие нало­гообложения грантов зарубежных организаций и фондов, а также безвозмездных целевых пожертвований, предоставляемых общественным объединениям;

Д) лоббирование - легализация и правовое регулирование лоббистской дея­тельности для содействия реализации конституционного права граждан РФ на участие в управлении делами государства путем воздействия на процесс принятия решений органами власти, обеспечение гласности работы этих органов;

Е) социальное побуждение негосударственных спонсоров - льготы физическим и юридическим лицам, оказывающим материальную поддержку в форме взносов.

2. Осуществлять развитие и поддержку гражданских инициатив посредством оказания консультативной помощи, просветительской и образовательной деятель­ности, создания центров поддержки негосударственных структур. Стимулировать освещение проблем гражданского общества, деятельности его институтов, осо­бенно некоммерческого сектора, проявление гражданских инициатив в средствах массовой информации, проводить конкурсы по этой проблематике. Поощрять уча­стие представителей СМИ в дискуссиях, обсуждении проблем гражданского об­щества, контроле за деятельностью органов власти.

Осуществлять меры по воспитанию гражданственности во всех институтах со­циализации личности, например, посредством введения соответствующих факуль­тативных курсов. Реализовывать программы обучения граждан умению создавать организации, движения, готовить массовые акции, отстаивать свои интересы, как частным образом, так и путем солидаризации.

Этапы технологического процесса создания и реализации таких программ.

A.  Подготовка программ:

- определение целевых групп, на которые будет направлено обучение (образо­вательные учреждения, активисты гражданских институтов - профсоюзов, «третьего сектора», частные предприниматели, партийные лидеры и т.д.);

- анализ потребностей выделенных групп в области гражданских инициатив;

- адресное составление программ, которые отбираются в результате открытого конкурса по заранее заданным критериям.

Б. Подбор кадров для реализации программ:

-   выявление потенциальных кандидатов в среде самого гражданского общест­ва, например, среди активистов некоммерческого сектора - правозащитных, эколо­гических, благотворительных и др. организаций, профсоюзных работников, пред­ставителей организаций, защищающих интересы частного бизнеса, лидеров ре­гиональных партийных организаций и т.п. Среди служащих государственного и муниципального управления - специалистов в области связей с общественностью. Привлечение ученых, занимающихся проблемами формирования гражданского общества и активизацией гражданских инициатив;

-   отбор кадров по разработанным в исследовании критериям: нормативно-ценностному, когнитивному, деятельному, социально - технологическому;

-   последующее систематическое выявление кандидатов для работы в этой сис­теме, оценка уровня подготовки действующих кадров.

B. Организация обучения:

-   подготовка отобранных кандидатов к деятельности по обучению населения;

-   систематическое повышение их квалификации;

- создание механизмов управления системой подготовки специалистов в об­ласти гражданских инициатив.

Г. Нормативно-правовое обеспечение, предполагающее разработку и принятие постановлений, например, «Об организации подготовки специалистов в области гражданских инициатив», «О формировании системы стимуляции населения в об­ласти гражданских инициатив».

Д. Осуществление мониторинга по проблемам активизации гражданских ини­циатив, эффективности работы системы с целью коррекции преподавания; по оп­ределению потребности населения в знаниях, умениях и навыках в области граж­данских инициатив с целью коррекции содержания обучающих программ и опре­деления перспективных направлений их развития.

Е. Научно-методическое обеспечение процесса предполагает его изучение и разработку научно-методических пособий. В том числе по опыту активизации гражданских инициатив, повышению гражданской и политической культуры на­селения, методам оценки готовности граждан участвовать в формировании граж­данского общества. Поощрение научно-практической деятельности, создание ис­следовательского центра по развитию гражданского общества в регионе с привле­чением ученых, политических и общественных деятелей, аспирантов и студентов.

3. Повышать адаптивную готовность государственных и муниципальных слу­жащих действовать в условиях формирования гражданского общества по ряду на­правлений:

-  формирование норм, ценностей, убеждений посредством создания соответст­вующей философии службы, организационной и этической культуры служащих (например, с помощью принятия «Этического кодекса государственного и муни­ципального служащего», создания комиссий по этике, разработки механизмов ре­гуляции поведения в соответствие с этим кодексом);

-  теоретическое обоснование и определение возможностей, задач, направлений деятельности государственных и муниципальных служащих в свете проблематики гражданского общества. Для этого необходимо идентифицировать клиентов (гра­ждан и их организации - в «сервисной» модели службы), с которыми работают службы, изучить их запросы и потребности, определить вид и качество услуг, в которых они нуждаются; сформировать стандарты обслуживания;

-  формирование адекватных целям социально-психологических установок и навыков: конструктивного отношения к критике, этики ведения дискурса, актив­ного слушания, других механизмов эффективной коммуникации;

-  повышение социально-технологической культуры, заключающейся в форми­ровании знаний, умений и навыков, позволяющих анализировать социальную си­туацию, основные проблемы из нее вытекающие, выделять объекты и субъекты влияния, совокупность условий их взаимодействия, формулировать, ставить цели и принимать решения. Специалист должен иметь представление о процедурах, принципах, методах социальной диагностики и прогнозирования, знания об инно­вационных нетрадиционных ресурсах и их использовании, механизмах, формах и характере воздействия на социальные процессы, методах социальной коррекции и других элементах социальных технологий;

-  разработка технологий и индикаторов эффективности взаимодействия управ­ленческих и гражданских институтов на основе самоанализа рабочих мест, систем инструкций и нормативных требований, учета возможностей, сложностей, с кото­рыми сталкивается работник при исполнении служебных обязанностей, с исполь­зованием активных методов работы (например, «мозгового штурма»);

-  подготовка и апробация социальных технологий с последующим групповым обсуждением, всесторонней взвешенной оценкой последствий их внедрения каж­дым участником, выводами, коррекцией полученных результатов и внедрением;

-  разработка системы показателей содействия управленческих структур ста­новлению гражданского общества, включающей демократичность, открытость, прозрачность деятельности властей, стимулирование гражданских инициатив, со­трудничество с гражданами и их организациями и т.п. На основе выделенных по­казателей разработать систему поощрений подразделений с «самой открытой», «прозрачной» деятельностью;

- проведение регулярных консультаций, семинаров, организация обмена опы­том, стажировок, научно - методическое обеспечение, создание информационных центров.

Данную систему повышения адаптивной готовности целесообразно включить в региональную систему развития управленческого кадрового потенциала.

4.    Сформировать систему подготовки и переподготовки кадров государствен­ной и муниципальной службы, специализирующихся на взаимодействии с обще­ственностью, специалистов негосударственной сферы в области гражданских инициатив (профсоюзных, партийных работников и т.д.).

5.    Представительным органам власти региона целесообразно наметить про­грамму разработки и принятия нормативных актов, содействующих процессу формирования гражданского общества, усиливающего влияние его институтов на законотворческую деятельность областной Думы.

Институтам гражданского общества можно рекомендовать активизировать деятельность, направленную на консолидацию и взаиморазвитие его структур, поддержку гражданских инициатив. Для этого необходимо развивать контакты гражданских организаций между собой с целью обмена опытом, взаимопомощи и т.д., формировать конструктивные взаимоотношения с органами государственной власти, СМИ, предпринимательскими структурами, зарубежными организациями, создавать механизмы трансформации предложений общественности в конкретные дела, реализации своих решений через структуры власти. Рекомендуется создать организации, целью которых является правовая, информационная, образователь­ная, техническая и прочая поддержка негосударственных структур и гражданских инициатив, налаживание связей между ними.

Средствам массовой информации - стремиться к преодолению информацион­ного монополизма, обретению экономической независимости, многообразию средств массовой информации, форм владения СМИ. Для развития местного са­моуправления в области следует укреплять его финансово-экономический фунда­